Тимоти Фрай[5]
Из всех проблем, с которыми столкнулась Россия, встав на путь модернизации, самой сложной, пожалуй, можно счесть задачу снижения уровня коррупции и утверждения верховенства закона. Вопросы, связанные с правами человека, корпоративным управлением, уголовным законодательством и др., также актуальны, но масштаб задач, решение которых необходимо для укрепления позиций закона в России, просто ошеломляет. Президент Дмитрий Медведев, возможно, несколько преувеличил, обронив, что «таким уровнем пренебрежения к праву не может “похвастаться” ни одна другая европейская страна»{101}, однако он был очень недалек от истины.
Сокращение масштабов коррупции и утверждение верховенства закона – задача столь же техническая, сколь и политическая. Техническая ее сторона подразумевает создание адекватной системы стимулирования должностных лиц и судебных чиновников, которая обеспечивала бы их заинтересованность в преследовании общественных, а не собственных интересов. Стандартный инструментарий правовой реформы включает в себя усовершенствование системы подготовки судей; увеличение финансирования оплаты труда судей и приставов; компьютеризацию работы судов в целях повышения ее эффективности.
В решении всех этих задач Россия в течение последних нескольких лет продемонстрировала весьма неплохие результаты{102}.
Однако утверждение верховенства закона подразумевает также укрепление политических институтов: обеспечение свободы прессы; поддержку независимых общественных организаций; стимулирование развития неправительственных структур, отслеживающих факты нарушения прав человека, должностных проступков чиновников, обмана потребителей. А в этой области дела у России обстоят плохо – в значительной степени по той причине, что перечисленные аспекты правового регулирования буквально насквозь пронизаны политикой.
Задача модернизации правовых институтов в России по самой своей природе – политическая: дело в том, что коррупция и слабое правовое регулирование исключительно дорого обходясь обществу в целом, в то же время более чем выгодны заинтересованным группам, близким к высшей власти. Вместо того чтобы объяснять коррупцию и пороки правового регулирования техническими проблемами, моральной нечистоплотностью государственных чиновников или наследием советской эпохи, куда продуктивнее признать политическую подоплеку проблемы и искать решения, исходя именно из нее. Налоговая махинация, полюбовно улаженная с компанией, принадлежащей родственникам влиятельных государственных чиновников; правительственный контракт, заключенный со спонсорами «Единой России» в обход более компетентных фирм; звонок губернатора судье с просьбой решить дело в пользу его протеже – все это политический капитал, от которого люди, занимающие высокие посты, вряд ли откажутся добровольно. Следует признать, что за последние 20 лет Россия достигла значительных успехов в деле рационализации правовых институтов, однако политические препятствия, не позволяющие утвердить верховенство закона, по‑прежнему остаются самой большой помехой для осуществления модернизации.
В этой главе я намерен обсудить следующие вопросы. Как эволюционировало качество управления государством в России в течение последнего десятилетия? Можно ли сказать, что сосредоточение власти в Кремле, увеличение расходов на судебную систему, высокие темпы роста экономики каким‑то образом упростили жизнь российским предпринимателям? Привело ли ослабление механизмов контроля за действиями центральной государственной власти к повышению уровня коррупции и деградации системы защиты прав собственности?
Результаты двух масштабных опросов, проведенных в 2000 и 2008 годах среди российских бизнесменов, свидетельствуют о том, что с 2000 года уровень восприятия коррупции вырос (на этом я остановлюсь подробнее несколько позже). Это представляется особенно удивительным, если вспомнить, что многие компании, существовавшие в 2000 году, были вытеснены из бизнеса именно по причине коррупции, то есть выжили как раз те из них, для кого коррупция составляла меньшую проблему, а стало быть, в опросе 2008 года участвовали лишь последние. Получается, что с учетом «смещенности выборки вследствие эффекта выживания» респонденты таких опросов должны были бы недооценивать масштабы коррупции, однако в 2008 году предприниматели констатировали более высокий уровень коррупции, чем в 2000‑м.
Кроме того, в последние годы соблюдение прав собственности, по мнению предпринимателей, стало гораздо больше зависеть от политических связей. Решения по инвестициям напрямую зависят от уверенности потенциальных инвесторов в том, что при необходимости они смогут подать в суд на государство. Более того, политические связи до сих пор остаются ценным активом на случай возникновения споров юридического характера. Как показывают эконометрические расчеты на основании опросов предпринимателей, с учетом прочих равных, малое предприятие может на 9 процентов увеличить свои шансы на победу в имущественном судебном споре с другой небольшой фирмой, заручившись надежными связями в региональном правительстве. Короче говоря, результаты означают, что разница в «условиях игры» для разных игроков на поле российского бизнеса в течение последнего десятилетия постоянно увеличивалась.
Контекст
Россия далеко не единственная из стран со средним уровнем подушевого дохода, страдающая от слабости правовой системы и широкомасштабной коррупции (см. табл. 4.1). Беглый взгляд на два приведенных в таблице параметра позволяет увидеть российскую ситуацию в широком контексте. Индекс восприятия коррупции, составляемый Transparency International – международной организацией по борьбе с коррупцией, основан на 13 опросах, по результатам которых формировался соответствующий рейтинг. Что же касается рейтинга стран по удобству ведения бизнеса под названием Doing Business, составляемого Всемирным банком, он исходит из формальных, прописанных в законодательных актах показателей – таких, например, как количество бюрократических процедур, необходимых для открытия фирмы. Сопоставив Россию с несколькими другими развивающимися странами и странами с переходной экономикой, можно увидеть, что по одним параметрам она опережает целый ряд государств, по другим – занимает весьма низкие позиции.
Табл. 4.1 Коррупция и условия для предпринимательской деятельности в России в сравнении с некоторыми странами с развивающейся и переходной экономикой
Источники: Corruption Perceptions Index, Transparency International, 2009; World Bank, Doing Business 2010, www.doingbusiness.org.
Степень восприятия коррупции в России значительно выше, чем в Польше, Бразилии, Индии и Китае, идентичен украинскому, но ниже, чем в Венесуэле и Узбекистане. Учитывая высокий уровень образования в России, а также относительно высокий уровень жизни населения, нельзя не удивиться масштабам коррупции. С другой стороны, в свете зависимости доходов бюджета от природных ресурсов, а также институционального наследия советских времен, уровень коррупции вовсе не представляется из ряда вон выходящим. В рейтинге Doing Business Россия занимает чуть более высокую позицию: дело в том, что при составлении этого рейтинга в большей степени используются оценки удобства ведения бизнеса де‑юре, чем де‑факто.
Упомянутые проблемы вовсе не новы для России. Еще при царизме тесные связи между государственными чиновниками и компаниями в значительной степени ограничивали независимость судов. Даже после судебно‑правовых реформ 1864 года государственные чиновники еще несколько десятилетий всячески сопротивлялись новым законодательным нормам{103}. В советское время роль закона продолжала сводиться к функции инструмента в руках государственной власти. Никита Хрущев очень точно выразил отношение партийной элиты к принципу верховенства закона: «Что важнее – партия или закон? Мы управляем законом, а не закон нами»{104}. В 1990‑е годы президент Борис Ельцин приступил к широкомасштабным судебно‑правовым реформам, в том числе сделал должность судьи пожизненной, расширил полномочия судов в коммерческих, конституционных и административных делах. При Ельцине был также создан институт мировых судей, со временем очень заметно разгрузивший заваленные работой арбитражные суды и суды общей юрисдикции{105}. Кроме того, управление судами было передано от исполнительных органов власти судебным, находящимся в ведении Верховного суда{106}.
Впрочем, эффект этих реформ был весьма ограниченным – в связи с отчаянной нехваткой средств в федеральном бюджете. Оснащение судов оставляло желать лучшего, доходы судей в реальном выражении существенно упали, а приставам зачастую не хватало средств для выполнения судебных решений. В условиях ослабления федеральной поддержки региональные должностные лица нередко приходили на помощь судам – но, как правило, в обмен на соответствующие блага. Зависимость от неофициальной поддержки – денежными средствами, помещениями, техникой – со стороны региональных и местных официальных лиц радикально ограничивала возможности центральных органов власти в российских регионах в 1990‑е годы{107}.
Президент Владимир Путин, вступив в должность, был полон решимости установить «диктатуру закона» – при этом, благодаря обвалу рубля 1998 года и невиданному взлету цен на нефть, российское государство больше не испытывало дефицита в ресурсах для поддержки судебной реформы. В годы правления Путина был внесен ряд поправок в уголовный и гражданский кодексы. Конечно, идеальными эти кодексы не назовешь, но они способствовали установлению формально‑юридических «правил игры». Судам было предписано создать интернет‑сайты для публикации своих решений, а также привести в порядок материально‑техническую базу, в частности здания, в которых они находились. Кроме того, под личным контролем Путина во всех регионах России (за исключением Чечни) был введен суд присяжных – несмотря на сопротивление со стороны прокуратуры и многих судей. И самое, пожалуй, важное: при Путине многократно увеличилось финансирование. Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2002–2006 годы предполагала выделение 44 миллиардов рублей; дополнительные ресурсы были выделены в программе «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы. Базовый оклад судьи составил около 1 тысячи долларов в месяц – для многих российских городов это очень внушительная сумма{108}. Даже в ежегодном докладе Совета Европы, неизменно выдержанном в критичной по отношению к России тональности, в 2009 году по поводу российских судебных институтов отмечалось «значительное повышение социального статуса судей и прокуроров в последние годы и практически полное устранение зависимости от органов исполнительной власти в том, что касается помещений и других базовых нужд судебной системы»{109}. Одним словом, при Путине появились все основания рассчитывать на повышение качества судебных институтов в России.
В то же время огромный ущерб был нанесен другим политическим институтам, исключительно важным для установления верховенства закона. Например, была резко ограничена свобода СМИ. Балл России в рейтинге свободы СМИ, подготовленном Freedom House в 2000 году, составил 4,75 (это лучше среднего показателя по бывшему Советскому Союзу без учета стран Балтии – 5,25), а в 2008 году он уже составлял 6,25 (а это уже хуже того же показателя по той же группе в том же году – 5,92). В общем можно сказать, что на смену российским СМИ времен Ельцина – предельно откровенным, хотя и далеко не всегда беспристрастным, при Путине пришли СМИ солидные, уравновешенные, непрозрачные – и еще более пристрастные.
Путинская администрация потратила немало сил, чтобы взять под контроль бизнес‑ассоциации, располагавшие средствами для защиты своих членов от произвола ненасытных чиновников{110}. Неправительственные организации, которые отслеживали уровень коррупции, нарушение прав человека и защищали права потребителей, тоже подверглись серьезному давлению – особенно те из них, которые финансировались зарубежными фондами.
Но, возможно, самый большой урон имиджу России в области соблюдения базовых правовых норм нанесли вопиюще грубые нарушения прав собственности. В качестве примера приведем лишь несколько (из множества) эпизодов. Банкротство и последующая перепродажа нефтяного гиганта «Юкос» в 2003 году, принудительная продажа принадлежавших иностранным инвесторам акций «Газпрома» в проекте «Сахалин‑2» в 2006 году, экспроприация трех дочерних компаний международного инвестиционного фонда Hermitage Capital в 2008 году – все это закрепило за Россией репутацию страны, не уважающей и не защищающей права собственности. Кроме того, бесплодные расследования многочисленных громких убийств адвокатов, журналистов, активистов правозащитного движения, совершенных при Путине, дали основание усомниться в том, что у российского правительства действительно есть желание обеспечивать соблюдение базовых правовых норм, давно и прочно укоренившихся в жизни европейских соседей.
Дата: 2019-11-01, просмотров: 206.
