Начнем с общей модели данного процесса. Исследование показало, что процесс принятия экологических решений содержит следующие фазы, различающиеся по содержанию и контексту реализации: нормальная фаза; фаза селекции; фаза мобилизации; фаза принятия решения и фаза реализации (или фаза последующих действий).

Нормальная фаза – это рутинная бюрократическая ступень, полностью унаследованная от советских времен. В каждом регионе есть список организаций и департаментов, которые обязаны участвовать в подготовке экологического решения. Подобные списки обычно очень длинны, они насчитывают десятки акторов федерального, регионального и местного значения. Например, в создание государственного национального парка “Самарская Лука” (на Волге) было вовлечено около 30 региональных и местных организаций плюс 20 исследовательских институтов. Я назвал этот список большим бюрократическим кругом.

Формально этот круг должен иметь кольцевой тип связей, поскольку всякое предложение или изменение (проекта решения) должно быть согласовано с другими участниками круга. В действительности же в этой фазе работы бюрократической машины сеть связей может иметь чрезвычайно причудливый абрис. Во-первых, она может быть модифицирована под воздействием интересов и восприятия конкретной проблемы высшими чиновниками региона. Во-вторых, в деформации названной сети связи участвуют группы интересов, будь то один из департаментов областной администрации или какая-то внешняя сила. Для бюрократического маневра здесь есть большой простор, поскольку в центре и регионах достаточно организаций, дублирующих друг друга.

Таким образом, при выработке решения конкретной экологической задачи бюрократический круг трансформируется в проблемный. В советское время решающая роль в нем принадлежала закрытому сообществу высших партийных и государственных чиновников, тогда как бюрократические структуры выполняли в лучшем случае роль разработчиков и исполнителей уже принятого решения.

В период демократического подъема общественные организации и движения вместе с выдающимися учеными, политическими фигурами и экополитиками новой волны инициировали процесс принятия экологически значимых решений снизу. Сегодня же, в период резкого усиления региональной власти, экоактивисты ведут жестокую борьбу за право быть включенными в названный проблемный круг. Эта борьба соответствует фазе селекции процесса принятия экологического решения.

Хотя в последние годы зеленых сильно потеснили, все же в ряде случаев они своего добиваются. Более того, иногда региональная администрация бывает заинтересована в том, чтобы экологическое движение или местное отделение партии зеленых инициировали процесс принятия решения или, как минимум, “допустили” утечку информации в прессу, сделав тем самым факт загрязнения или нарушения экологического законодательства публичным. Это тот редкий случай, когда бюрократия не только доминирует над общественностью, но и идет с ней на краткосрочное взаимодействие.

Фаза мобилизации. Поскольку всякая экологическая проблема одновременно является экономической, политической и социальной, в процесс ее решения вовлекаются многие другие организации. Обычно эта мобилизация идет за счет организаций, не принадлежащих к бюрократическому кругу. Я называю этот новый список участников дискуссионной сетевой структурой. В этой фазе процесс принятия решения приобретает специфические черты.

Начнем с того, что отделить мобилизационную фазу от последующей и предыдущей не так легко. В известном смысле весь рассматриваемый процесс в современных российских условиях может быть назван мобилизационным. То есть мобилизация – не единовременный акт, а процесс, который имеет волнообразный характер. Мобилизация, будучи связанной с конкретной расстановкой политических и иных сил в регионе, носит ситуативный характер. Наконец, мобилизационные процессы выявляют различные конфигурации коалиционных сетей.

В нормальной фазе коалиционные связи почти невидимы. Однако, когда начинается мобилизационная фаза, “линии конфликта проявляются, и выходят на свет противники доминирующей коалиции. В их число обычно входят маргинальные политики, группы, ранее входившие во внутренний круг, и даже диссидентствующие фракции внутри самой господствующей коалиции” (Knoke 1990). Эта закономерность подтвердилась и в нашем исследовании. Например, в случае конфликта вокруг незаконного строительства индивидуальных коттеджей в зеленой зоне г. Владимира, несколько департаментов и бывших членов областной администрации объединились против департамента регионального планирования, поскольку, по их мнению, именно он был главным виновником нанесенного экологического ущерба.

Как показало исследование, в переходный период мобилизационная фаза может длиться от двух до десяти лет, но что особенно удивительно – состав коалиции, созданной зелеными на протяжении долгих лет конфликта, практически не меняется!

Фаза принятия решения также имеет мобилизационный обертон. Эта ее черта имеет глубокие корни в остро конфликтном характере процесса принятия решения. С самого начала и до конца его участники стремятся взять верх над своими противниками любыми доступными средствами – от легальных вплоть до шантажа.

Действительное принятие решения, если все же оно имеет место (потому что решение может быть отложено, заморожено или иметь чисто символический характер), происходит в узком кругу лиц, чьи связи очевидно имеют структуру круговой поруки. Наиболее тесные связи нами были обнаружены между организационными ячейками, контролирующими основные потоки ресурсов. Их члены имеют наиболее интенсивные взаимные контакты, и гораздо более слабые – с “организационной периферией”. “Связи взаимообмена имеют тенденцию к формированию иерархической структуры, отражающей иерархию межорганизационной структуры власти” (Knoke 1990). Для российских ЭНПО этот процесс также характерен: их неформальное ядро также тяготеет к созданию иерархических структур, контролирующих потоки ресурсов на периферию экологического движения.

Фаза реализации, имеющая в наших условиях решающее значение, с трудом поддается структурированному описанию. Действительно, на этой стадии решение может быть частично или полностью пересмотрено и даже инициировать новый раунд борьбы групп интересов.

В изученных нами семи случаях принятия экологических решений (case studies) мы встретились со следующими формами реализации решения. В случае кампании протеста против строительства коттеджей решение было отменено. В случае борьбы местного населения против строительства водовода Судогда – Владимир мы наблюдали длительный, “хронический” конфликт с постепенным усилением позиции региональных властей. Случай протеста против подъема уровня Чебоксарского водохранилища – еще один пример затяжного (так и не разрешенного) конфликта, в котором в зависимости от структуры политических возможностей то одна, то другая сторона брала верх. По результатам общественных слушаний о токсическом загрязнении канала Волосяниха решение не было принято вообще, хотя все стороны сошлись на том, что проблема существует (но нужны инвестиции, которых нет). В ситуации акции протеста против карьера в национальном парке “Самарская Лука” решение было чисто символическим: парк должен был быть сохранен, но практически все предприятия, разрушающие его экосистемы, остались на своих местах. Наконец, в случае протеста против рубок старовозрастных лесов в Карелии мы имеем “возгоняемый” тип конфликта, когда каждая из противоборствующих сторон вводила в бой все новые резервы – местное население, федеральные власти, международные общественные организации, в том числе и экологические.

Подобно советским временам, переходный период отмечен “хромающими” решениями, то есть “как бы” решениями, которые никогда не будут выполнены в нужном объеме и в надлежащие сроки, расчет которых детерминируется конкретной опасностью или риском. Дело не только в недостатке инвестиций, но и в отторжении всякой про-экологической активности враждебным культурным и социальным контекстом.

Так как законодательная и нормативная база экологических решений имеет существенные пробелы, а регионы становятся все более независимыми от федерального центра, структура политических возможностей для торможения, пересмотра и игнорирования экологических решений очень широка и благоприятна.

Поэтому фаза реализации экорешений в большинстве случаев представляет собой продолжение предыдущих и полна борьбы и конфликтов. В этот период легальные формы социального действия уступают место волоките, секретным переговорам и созданию коалиций. Чтобы уменьшить давление со стороны бюрократических коалиций и сделать процесс реализации решения несколько более научно обоснованным и социально ориентированным, зеленые кооперируют свои усилия со средствами массовой информации, наукой и теми чиновниками, которые находятся за пределами господствующей коалиции. Я назвал эту комбинацию сил кругом конкуренции или коалицией актуальных политических возможностей.

В длительной перспективе этот двойственный, конкурентно-кооперативный процесс ведет к формированию некоторых “переходных” структур, знаменующих сдвиг рассматриваемого процесса в сторону более цивилизованных форм. Взятые вместе, эти структуры являются также показателем модернизации процесса принятия экологических решений.

Модернизационные тенденции в сфере экополитики проявляются в следующем: постепенно возрастает роль юридических подразделений, контролирующих соответствие процесса принятия решений экологическому законодательству и легальным процедурам; организуется экологический мониторинг и есть попытки наладить общественный мониторинг за наиболее рискогенными объектами; распространяется практика общественных слушаний. Но наиболее действенной сегодня представляется расширяющаяся практика привлечения международных или европейских организаций путем создания рабочих групп, включающих представителей ЭНПО, науки, бизнеса и местной власти, создание международных наблюдательных советов и исследовательских групп. Я не переоцениваю их возможности, но в наиболее развитых регионах России подобные тенденции явно просматривается.