Даже беглый взгляд на формальную структуру региональной власти дает основание для ряда соображений. Я буду опираться на пример Нижегородского региона, поскольку он представляет в данном отношении наиболее развитый случай.

Прежде всего очевидно, что рассматриваемая структура в значительной степени обусловлена структурой федеральной власти и во многом копирует ее. Региональные властные структуры буквально пронизаны вертикальными силовыми линиями субординации. К тому же, каждый элемент рассматриваемой структуры (департамент и др.) включен в “зону влияния” соответствующего федерального министерства или ведомства.

Например, региональный комитет земель и управления земельными ресурсами, который подчиняется соответствующему федеральному комитету, осуществляет надзор над использованием земельных ресурсов и их охраной, формирует земельный кадастр. Региональный земельный комитет также выполняет разного рода изыскания по заявкам ведомств. Комитет имеет свои отделения в городах и районах области.

Вместе с тем использование земель и регулирование земельных отношений осуществляется также местными отделениями таких федеральных служб, как Федеральная служба геодезии и картографии, Федеральным комитетом по геологии и использованию природных ресурсов, и рядом других (Fomichov 1995). Иными словами, “департаментализация” экологических проблем транслируется с федерального уровня на региональный.

Кроме того, очевидно, что в данной ситуации Государственный комитет по охране окружающей среды имеет весьма ограниченную сферу влияния, поскольку природная среда и ее ресурсы находятся в ведении (пользовании, распоряжении) целого ряда федеральных и региональных ведомств.

Далее, как и везде в России, исполнительная власть доминирует над законодательной. Как показало наше исследование, это превосходство усиливается тем, что комитеты по экологии законодательных собраний российских регионов в основном состоят из мэров городов или других местных администраторов. Будучи озабочены текущими проблемами своих поселений, эти чиновники не в состоянии профессионально судить (и принимать соответствующие решения) относительно экологических проблем региона в целом. Не говоря уже о том, что экологическое образование этих людей близко к нулю.

Еще одна проблема. Представляется, что исполнительная и законодательная ветви региональной власти мало связаны. Это впечатление усиливается, когда обнаруживается, что в структуре региональной исполнительной власти есть по крайней мере четыре подразделения, занимающиеся экологическими проблемами, тогда как в структуре законодательной – только одно.

Далее, официальная структура региональной власти не соответствует истинной субординации между региональными ответвлениями федеральных ведомств, равно как и во взаимоотношениях между департаментами внутри региональной администрации как таковой. Региональная администрация не только пронизана вертикальными силовыми линиями, но и постоянно подвергается давлению с обеих сторон: сверху, со стороны федерального правительства, и снизу, со стороны местных администраций, требующих помощи и ресурсов.

Наконец, все ЭНПО и другие общественные организации исключены из этой схемы. Может возникнуть впечатление, что организации гражданского общества не оказывают никакого влияния на процесс принятия решений. В действительности же данная модель лишь отражает “государственный” взгляд на структуру регионального экополитического процесса, в соответствии с которым каждая региональная ячейка лишь выполняет команды соответствующего вышестоящего ведомства.

В общем и целом, модель принятия экологических решений на региональном уровне является чисто директивной, она не оставляет пространства для региональной самоорганизации или, по крайней мере, координации усилий между формальными организациями и общественными движениями данного уровня.

Естественно, эта официальная структура представляет собой наследие советских времен, когда руководители партии и государства в меру своего понимания пытались “рационализировать” структуры принятия решений во всех сферах общественной жизни. Однако было бы упрощением трактовать эту модель как просто “импринт” модели директивного мышления, присущей коммунистическим идеологам. Подчеркнем, что многие из названных выше элементов региональной власти пятнадцать лет назад отсутствовали вообще. Отсутствовали потому, что во времена “развитого социализма” экологические проблемы не входили в политическую повестку дня. Когда же они, наконец, появились в ней, структура организаций для принятия экологических решений была сконструирована по образу и подобию существовавшей партийно-государственной машины.

Но и это не вся правда. Дело в том, что еще в конце 1980-х годов эта властная иерархическая структура реализации экополитики была единственно возможной. Несмотря на демократический подъем, в тот период государство было единственным собственником природных ресурсов общества и контролером их “рационального” использования. Экологическое и другие социальные движения только начали бороться за право политического голоса, за право быть субъектом действия на национальной политической арене.

В конце 1980-х гг. ни одна неправительственная организация не могла в полной мере считаться легитимной. Тем не менее, в этих условиях группе про-экологически ориентированных депутатов парламента СССР, при поддержке представителей регионов и лидеров экологических движений, все же удалось разработать и ввести в действие ряд ключевых законов, которые позже легли в основу формирования относительно современной структуры государственных органов, ответственных за охрану природы и рациональное использование ее ресурсов.

Рассмотрим теперь структуру региональной власти несколько подробнее. Как отмечалось, ее основными ядрами были законодательная (представительная) и исполнительная власти. В 1989 – 93гг. первая (советы) играла ведущую, вторая – гораздо более скромную роль. Все уровни власти в регионе, включая города и села, имели свои советы. На самом низовом уровне советы функционировали в форме комитетов общественного самоуправления, а в сфере решения экологических проблем – в форме комитетов общественного спасения. Такие комитеты могли быть межрегиональными, как, например, бассейновый Комитет общественного спасения Волги в 1980 – 90-е гг., или местными, подобно комитетам по спасению отдельных природных структур или защите памятников природы.

В 1993г. ситуация резко изменилась к худшему. Советы как органы прямого представительства населения были распущены. Региональные законодательные собрания утеряли свою политическую силу, региональная администрация взяла верх. Последующие несколько лет отмечены ее экстенсивным расширением и развитием. Приходя к власти, каждый губернатор стремился дополнительно расширить и укрепить свои властные полномочия, особенно после того, как должность губернатора стала выборной.

Однако бесконечные перестройки региональных властных структур были не только результатом губернаторской воли. Три процесса шли рука об руку. Во-первых, усиление федеральной исполнительной власти сопровождалось ее ожесточенной конкуренцией с набиравшей силу президентской администрацией – каждый регион контролировался представителем Президента РФ. Во-вторых, нарастал конфликт между федеральным центром и региональными администрациями. В-третьих, борьба за власть и ресурсы между старой и новыми элитами разворачивалась уже непосредственно в регионах. Нет нужды напоминать, что все эти процессы шли на фоне борьбы между легальными, теневыми и криминальными структурами за политическое и экономическое господство в регионах.

Несмотря на все сложные хитросплетения политических сил и постоянные реорганизации структуры самой региональной власти, одна тенденция прослеживалась постоянно: росло число и разнообразие новых официальных структур защитного характера – охраны природы, социальной защиты, экологической защиты. Множились департаменты социальной защиты военнослужащих и их семей, молодежи, детей, ликвидаторов Чернобыльской катастрофы. И, конечно, в каждом регионе был свой совет безопасности. Даже департаменты, имевшие “нейтральное” наименование, как, скажем, земельный или водных ресурсов, в действительности выполняли прежде всего защитные функции.

Я упомянул только “мирные” управленческие структуры, но было множество других, с прямыми задачами защиты: прокуратура, суд, милиция, внутренние и ведомственные войска и, конечно, местные отделения Министерства гражданской обороны, по чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий природных катастроф. В “обществе всеобщего риска”, каковым сегодня является Россия (Яницкий 1997б), процесс постоянного роста и диверсификации защитных структур является абсолютно неизбежным! Напомню, что речь идет только о государственных структурах, частные и криминальные защитные структуры – тема особого разговора.

Сегодня региональная администрация обычно включает следующие подразделения (департаменты): юридический, индустрии, сельского хозяйства, экономики и прогнозирования, финансовый, топлива и энергетики, транспорта и коммуникаций, культуры и искусства, здоровья, образования, внешних сношений, внешней торговли, социальной защиты (в том числе отдельный департамент защиты военнослужащих и их семей), охраны природы и рационального использования природных ресурсов, лесной, земельный и водный департаменты, центр экологической безопасности, комитет защиты памятников истории и культуры. Некоторые их них имеют двойное, федеральное и региональное, подчинение. Наиболее влиятельные департаменты могут иметь отделы, дублирующие работу других департаментов. Например, экономические департаменты в некоторых регионах имеют “лесные” отделы, поскольку эти департаменты осуществляют также надзор за лесной индустрией. Как мы установили, департаменты промышленности, экономики и топливно-энергетический имеют ряд перекрывающихся функций. Повсеместная организация топливно-энергетических подразделений отражает тот простой факт, что данный промышленный комплекс является сегодня решающим для российской экономики и политической системы.

Характер политических сетей (господства или подчинения) зависит от политического статуса региона, равно как и от его экономического и политического “веса” в стране. Скажем, в Республике Карелия, которая индустриализирована значительно менее, чем Нижегородская область, тем не менее многие из названных выше департаментов имеют ранг министерств или государственных комитетов. В Карелии, где лесная индустрия является главным кормильцем, Лесной комитет занимает одно из ключевых мест. В других регионах ключевые позиции могут занимать департаменты промышленности или внешней торговли. Но во всех случаях все департаменты подчинены власти губернатора и его заместителей.

В состав региональной администрации входят обычно два экологически ориентированных “кластера” подразделений. Первый, именуемый экологической службой, как правило, включает три подразделения: департамент охраны природы и рационального использования ресурсов, центр экологической безопасности и комитет охраны исторического и культурного наследия. Второй “кластер” включает лесной, земельный и водный, а также архитектурно-планировочный департаменты, – однако роль последнего существенно снизилась.

В советское время архитектурно-планировочный департамент, безразлично в центре или на периферии, играл ключевую роль во всех делах региона, потому что он являлся последней инстанцией, на которой интересы всех федеральных и региональных организаций должны были быть финансово и территориально согласованы. В начале 1990-х гг. вследствие процессов приватизации и политической децентрализации этот департамент утерял свое доминирующее положение. Однако хаос в использовании земель и городских инфраструктур не может продолжаться до бесконечности. Сегодня, например, составление земельных кадастров и другая инвентаризация, связанная с использованием земли, – дело не терпящее отлагательства. Потенциально департамент районной планировки гораздо более экологически ориентирован, нежели официальный экологический департамент, так как первый имеет дело с многосторонне экономически и социально освоенными территориями, а не только с защитой природы и созданием охраняемых зон (заповедников, заказников). Поэтому реабилитация планировочных департаментов, конечно, вместе с их адаптацией к новым реальностям есть объективная необходимость и некоторый признак начала самоорганизации регионов.