Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
Ex facto oriturjus
Единственный источник права -
общее сознание всего народа, общий дух его.
Фердинанд Лассаль
Наряду с законами государственными
есть еще законы совести,
восполняющие упущения законодательства.
Генри Филдинг
1. Понятие источников конституционного права. Важнейшую роль в формировании и развитии конституционного права играют объективные факторы: экономические, социальные, внутриполитические, международные и др. В этом процессе значительна роль народа как носителя суверенитета и источника власти. Но все это - область материальных источников конституционного права, сфера метаправа.
Для юриста же, правоведа и/или государствоведа особый интерес представляют те источники конституционного права, которые взяты в специально-юридическом разрезе. Это нормативно-правовые акты, в совокупности образующие систему конституционного законодательства. Их юридическая сила, объем и характер регулирования общественных отношений - предмет теоретического и практического интереса всякого конституционалиста.
Правовая система современной России сложна, но едина. Таковы и ее системы права и законодательства. Современной системе отечественного законодательства характерна двухуровне-вость. Достаточно ясно проявляют себя, с одной стороны, общефедеральное законодательство, а с другой - региональное, взятое в его единстве и различии по признаку количества субъектов Российской Федерации. Эта закономерность распространяется и на конституционное законодательство.
94
2. Общефедеральный уровень источников конституционного права. Здесь, прежде всего, нужно указать на Конституцию РФ. Она - официальная «визитная карточка» постсоветской России, своеобразное зеркало общественной жизни. Отличительной ее особенностью служит то, что все содержащиеся в ней нормы относятся к конституционному праву. Конституция РФ является главным источником отрасли, на базе и в соответствии с которым принимаются все остальные правовые нормы. При этом нормы Конституции РФ имеют первичный характер, они не сориентированы на какие-либо предписания, кроме общепризнанных норм международного права. В ней сосредоточены наиболее общие принципы, которые являются основополагающими не только для конституционно-правовых подотраслей и институтов, но и для системы права в целом.
Конституция РФ определяет конституционно-правовой статус человека и гражданина, россиянина, регулирует весомо, емко основные стороны государственной и общественной жизни. Для конституционно-правовых норм характерна наивысшая юридическая сила, прямое действие на всей территории страны, верховенство над нормами всех других правовых актов.
Содержащиеся в федеральных конституционных законах нормы по своей юридической силе стоят на втором месте после Конституции РФ. Их принятие и перечень предусмотрены Конституцией РФ (например, статья 88 Конституции РФ предусматривает, что чрезвычайное положение объявляется в порядке, определяемом федеральным конституционным законом). Такие законы принимаются по важнейшим для государства вопросам, специально оговоренным в Конституции РФ, и в более сложном по сравнению с обычными законами порядке.
Распространенная форма, через которую выражаются нормы конституционного права - это федеральные законы. К ним относятся законы о гражданстве, о выборах и др. Федеральные законы принимаются по вопросам, отнесенным к компетенции РФ или совместному ведению РФ и ее субъектов.
К общефедеральным источникам конституционного права относятся и постановления палат Федерального Собрания. В большинстве своем это акты внутриорганизационной деятельности парламента РФ, а в ряде случаев - форма реализации контрольных и распо-
95
рядительных полномочий. Иногда они могут содержать и правовые нормы общего характера (постановления об утверждении регламентов, положений о комитетах и комиссиях и др.).
В структуре общефедеральных источников конституционного права особое место занимают указы и распоряжения Президента, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (статья 90 Конституции РФ).
Активное, использование Президентом приведенной конституционно-правовой возможности породило указную практику и привело к формированию так называемого указного права, т.е. появились указы, которые по существу имеют значение закона. Такие указы могут быть обозначены как квазизаконы.
Профессор Виктор Осипович Лучин, указывая на недостатки указной практики, склоняется к отрицательной оценке указного права в целом. Для него указ как квазизакон — нечто немыслимое . А если вдуматься основательнее?
Все же Президент является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как его глава предоставляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Президент избирается всенародно сроком на 4 года. Следовательно, Президент - высокозначимая и высоколегитимная политическая фигура, ключевой орган в механизме российского государства, высшее должностное лицо в иерархии государственных служащих. Иначе говоря, конституционно-правовой статус Президента таков, что со специально-юридической точки зрения он один способен противостоять Федеральному Собранию, а его палатам (Государственной Думе и/или Совету Федерации) -тем более. По объему и характеру полномочий Президент не уступает общефедеральному парламенту, а подчас даже превосходит его. Заметим, что в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 ' Конституции РФ, Президент может распустить Государственную
96
Думу. Никакой федеральный закон (ни обычный, ни конституционный) не вступает в силу, если нет подписи Президента.
Для правильного уяснения соотношения федерального закона и указа Президента приведенное весьма существенно. Как известно, юридическая сила правового акта, принимаемого соответствующим государственным органом или должностным лицом, определяется местом и ролью последних в системе органов государственной власти, в механизме государства. Президент и Федеральное Собрание (Государственная Дума как палата, уполномоченная в соответствии со ст. 105 Конституции РФ принимать федеральные законы, находясь на вершине пирамиды власти, в условиях разделения властей обладают приблизительно одинаковым конституционно-правовым статусом, а по ряду позиций Президент юридически даже сильнее Федерального Собрания. Это равенство конституционно-правового статуса Президента и Федерального Собрания в условиях разделения властей ведет к тому, что такое же соотношение по признаку юридической силы устанавливается и между федеральным законом и указом. То есть указ Президента, не являясь по форме законом, последнему по своей юридической силе не уступает.
Социальная практика такова, что по различным причинам достаточно часто возникают ситуации, когда требуется тот или иной актуальный вопрос незамедлительно разрешить на основе права, но закона нет или он есть, но настолько устарел, что применение его не ведет к разрешению проблемы, а, напротив, рождает новые проблемы. В таких случаях принятие указа не исключено. И такой шаг может иметь положительное значение. А это значит: едва ли правильно относиться всегда отрицательно к указному праву в целом. Как и договорное право, оно имеет и свои достоинства.
Словом, в условиях разделения властей в ряде случаев указ, не являясь по форме законом, в содержательном и предметно-функциональном отношениях может выступать как закон (квазизакон), т.е. отнюдь не всегда указ является, строго говоря, подзаконным актом.
Вместе с тем, если Федеральное Собрание по вопросу, разрешенному указом, приняло закон, то указ теряет силу.
Но нельзя забывать и то, что не подписанный Президентом закон не вступает в силу.
Федеральными источниками конституционного права могут быть и нормативно-правовые акты исполнительной власти: акты
97
Правительства, министров и др. Важность этих актов обусловлена той ролью, которую они выполняют в механизме государства.
В качестве источников конституционного права федерального значения являются декларации. Таковы, например. Декларация о государственном суверенитете от 12 июня 1990 года, Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 года и др.
В соответствии с Конституцией РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (часть четвертая 4 статьи 15 Конституции РФ). Это ведет к тому, что некоторые международно-правовые акты рассматриваются в качестве федеральных источников конституционного права.
3. Региональный уровень источников конституционного права. Конституция РФ (части 1, 2 статьи 5) предоставляет субъектам РФ право на свое законодательство, включая конституции и уставы. В этой связи источниками конституционного права регионального уровня, прежде всего, являются конституции и уставы.
Несмотря на различие в названиях, эти два вида источников конституционного права имеют много общих черт. Они принимаются представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов РФ. Вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в конституциях и уставах могут быть решены все вопросы конституционно-правового значения, связанные с осуществлением государственной власти в полном объеме на территории соответствующего субъекта РФ. Действие конституции и устава субъекта РФ ограничивается пределами его территории. В системе регионального законодательства конституции и уставу субъекта РФ отводится главенствующее место, но они тоже должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.
Кроме конституций и уставов субъектов РФ, к региональному уровню источников конституционного права относятся региональные . законы.
98
Значителен массив источников конституционного права регионального уровня, образующийся в результате правотворческой деятельности законодательного (представительного) органа, а также высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
В актах органов местного самоуправления (например, в посвященных правовому статусу этих органов) тоже могут содержаться нормы конституционного права. Следовательно, они также могут рассматриваться в качестве источников конституционного права.
4. Внутригосударственные договоры. В самом общем виде договор — это соглашение сторон (двух и более лиц), выражающее их волю к установлению, изменению и прекращению прав и обязанностей, к совершению или воздержанию от совершения юридических действий. В целом договору свойственно следующее:
• добровольность заключения, т.е. свободное волеизъявление;
• равенство сторон как партнеров;
• эквивалентный, чаще всего возмездный, характер;
• взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств;
• законодательное обеспечение договоров, придающее им юридическую силу.
Договор - традиционное средство регулирования в отраслях частного права. Однако он входит и в арсенал инструментальных средств публичного права. Следовательно, можно вести речь о публично-правовом договоре как разновидности правовых средств публичного права. Но признаков публичности не лишены и определенные договоры частного права. Например, согласно статье 426 ГК РФ публичный договор - это договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должны осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. Коллективный договор - это, на наш взгляд, публичный договор, получивший распространение в трудовом праве.
В области публичного права имеют место следующие публично-правовые договоры: учредительные, компетенционно-разграничительные, о делегировании полномочий, о дружбе и со-
99
трудничестве, функционально-управленческие, между государственными и негосударственными структурами. Особую разновидность публично-правовых договоров образуют международные договоры
Часть публично-правовых договоров активно используется российским конституционным правом. Сегодня с достаточно высокой степенью уверенности к числу источников конституционного права можно отнести, на наш взгляд, внутригосударственные договоры, которые в постсоветской России получили достаточно широкое распространение.
Прежде всего, источником конституционного права остается подписанный 31 марта 1992 года Федеративный договор, который охватывает собой три документа:
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
Далее. К этому виду источников конституционного права относятся договоры, заключаемые между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Наконец, следует указать на договоры, заключаемые между субъектами Российской Федерации.
Таким образом, при более широком взгляде на договор следует вывод: договор - достаточно распространенное средство в правовом регулировании общественных отношений в областях не только частного, но и публичного права. Следовательно, думается, необходимо и возможно развитие теории публичного договора.
В чем сущность публичного договора, используемого в облас-.ти конституционного права? Какова его юридическая природа? Како-
100
вы основания его классификации? Чем определяются пределы использования публично-правового договора в российском конституционном праве? Каковы перспективы развития практики заключения публично-правовых договоров в сфере конституционно-правового регулирования? Эти теоретически и практически высокозначимые вопросы ждут ответа.
В ряде государств (например, в Германии, Индии, Польше, США, Японии и др.) к источникам конституционного права относятся и нормативно-правовые акты органов конституционного контроля (надзора). Именуются они по-разному: в Германии, Италии - конституционные суды, в Испании, Польше - конституционные трибуналы, в Индии, США, Японии - верховные суды, во Франции - конституционный совет и т.д. Вместе с тем, в некоторых государствах вопрос о нормативности решений этих органов является спорным.
Учрежденный 15 декабря 1990 г., Конституционный Суд Российской Федерации ныне действует на основе Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года2. Закон (ст. 71) определяет исчерпывающий перечень принимаемых Конституционным Судом решений: постановления, заключения, определения и решения по организационным вопросам. Предложения Конституционного Суда, вносимые в порядке реализации законодательной инициативы, а также его послания не являются самостоятельными видами решений. Не относятся к ним и разного рода заявления, с которыми, в частности, может выступать от имени Конституционного Суда и по его уполномочию Председатель Конституционного Суда. Личное отношение судьи к конституционно-правовым проблемам, ставшим предметом рассмотрения в Конституционном Суде, выражается в Особом мнении судьи.
Вопрос о юридической природе актов Конституционного Суда Российской Федерации нуждается в глубоком и всестороннем анализе. Здесь же отметим, что итоговые решения Конституционного Суда по существу рассмотренного им дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов, государственно-правовых договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, о разрешении споров о компетенции, по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, принято относить к источникам конституционного права. Отвечая на во-
101
просы корреспондента «Российской газеты» Владислава Воробьева, судья Конституционного Суда Российской Федерации Борис Сафа-рович Эбзеев высказался еще определеннее: «...Конституционный Суд России наделен правом в своих постановлениях толковать Конституцию РФ. Таким образом, все наши решения становятся неотъемлемой частью Основного Закона РФ. В этом я вижу еще одну сильную сторону Конституции России» .
5. Некоторые выводы и предложения по совершенствованию конституционного законодательства Российской Федерации. Сравнительный анализ конституционного законодательства, формировавшегося на общефедеральном уровне, и конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) определяет вывод о том, что в целом эти два уровня конституционного законодательства развиваются, подчиняясь логике взаимодействия общего, особенного и единичного. Можно обнаружить нечто общее, что характерно обоим уровням законодательства, нечто особенное, что присуще только для федерального уровня конституционного законодательства или лишь для конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации, взятым в целом или в определенной группировке. Кроме того, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, взятым в отдельности, присущи определенные специфические качества. Развитие современного конституционного законодательства России в русле логики общего, особенного и единичного вовсе не значит, что все развивается только в рамках современных представлений о праве и правовом регулировании. Здесь немало такого, что может быть отнесено к метаправу. Но правоведа, особенно конституционалиста, думается, должна занимать, прежде всего, специально-юридическая сторона вопроса. А это, главным образом, проблемы нормы (закона, канона), правотворчества (законотворчества), реализации права, правоприменения.
Интересы целостности России как сложного государства, устойчивого развития отечественной правовой системы как феномена требуют согласованности конституционного законодательства, формирующегося на федеральном уровне, и конституционного, уставною законодательства субъектов Российской Федерации. Однако это, в
102
принципе не вызывающее возражений методолого-теоретическое положение (своеобразный императив современной конституционно-правовой теории), на практике прокладывает себе дорогу с большими сложностями.
Рассогласованность между федеральным и региональным уровнями законодательства отечественной системы конституционного права проявляется по признакам и содержания, и структуры, и формы, и отдельных норм, а также статей и юридической техники. Правда, не все, что относится к указанным граням, существенно. Кое-что все же может быть отнесено к допустимым погрешностям, извинительным обстоятельствам, области разрешенного. Например, действующая Федеральная Констигуция не выдвигает требования единства в отношении структуры конституции или устава субъекта Российской Федерации, процедуры принятия. Следовательно, различия в этой области не могут быть отнесены к существенным, к недопустимой рассогласованности. Вместе с тем, часть рассогласованностей, преимущественно содержательного свойства, не может быть терпимой, требует устранения в соответствующем процедурно-процессуальном порядке.
Как преодолеть дисгармонию в отношениях между федеральным и региональным уровнями законодательства отечественной системы конституционного права?
• Исключительно важно глубоко осмыслить базовые конституционно-правовые принципы и, верно поняв суть, последовательно придерживаться их в повседневной практике.
К примеру, чтобы противостоять сепаратизму, в основе которого - взятый в отдельности или в совокупности - личностный (связанный с борьбой за лидерство), этнический (национальный), религиозный, региональный эгоизм, нужно неуклонно утверждать институт прав и свобод человека, взятый в единстве с правами народов, институт единого российского гражданства.
Сегодня слово «унитаризм» часто используется в уничижительном смысле. Между тем, при объективном подходе понятия «федеративное государство» и «унитарное государство» равноценны.
Но России, видимо, самой судьбой предопределено быть сегодня федерацией. Так сложилось, что современная Россия в значительной степени договорная, национально-территориальная, асим-
103
метричная федерация. Такая «транзитная федерация» не соответствует модели конституционной, территориальной, симметричной федерации, в пользу которой сделан выбор в Конституции РФ. Достоинства этой модели федерации общественным сознанием еще должным образом не оценены, хотя, если судить по большому счету, лишь она и может спасти сегодняшнюю Россию от распада, саморазрушен ия.
• Важно позаботиться о том, чтобы в конституционно-правовой теории и практике существовало единство понятий и категорий.
Так, в законодательных актах отдельных субъектов РФ реализована мысль о том, что на уровне субъектов РФ возможны и необходимы собственная правовая система, система права (правовая система не равна системе права). Кое-где реализованы или предусматриваются шаги в направлении издания учебников, учебных пособий конституционного права региона. Едва ли это можно отнести к конструктиву. Думается, что подобные действия, ведя к формированию ложных стереотипов в сознании и поведении, способствуют разрушению единого правового пространства, целостного конституционно-правового поля. В постсоветской России одна отечественная правовая система, одна отечественная система права. Которая, однако, допускает существование различных региональных систем законодательства, формирующихся в пределах конституционно-правовых возможностей соответствующего субъекта РФ.
• Необходим критический подход к некоторым процессам, происходящим в сфере конституционно-правового регулирования. Так, надо бы найти правильное решение вопроса о соотношении конституции и договора. Нельзя ли здесь руководствоваться следующей логикой?
Народ России, приняв на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Конституцию РФ, как бы заключил договор с властью о том, что она будет править на определенных условиях, в соответствии с принципами и нормами этой конституции. Следовательно, Конституция РФ - это, по существу, общественный договор, в котором реализован принцип народного суверенитета.
Если Конституция РФ - общественный договор, в котором во-•площен народный суверенитет, то, с точки зрения права, возможны
104
ли, допустимы ли еще какие-то всеобъемлющие договоры, заключаемые между центром и регионами на условиях, которые не во всем согласуются с действующей Федеральной Конституцией? Вероятно, все же нет. А если так, то едва ли можно считать конструктивным слабо контролируемый процесс заключения двусторонних договоров между центром и регионами. Поскольку во многих из них содержатся положения, противоречащие, с одной стороны, Конституции РФ, а с другой - конституции или уставу соответствующего субъекта РФ, то они, ведя в публичной сфере к утверждению «частного интереса» вопреки признанному «общему интересу», способны «размыть» единство конституционно-правового поля. Что очень опасно.
Вместе с тем, это вовсе не значит, что договоры и соглашения, заключаемые в рамках совместной компетенции, бесполезны. Напротив, в целом ряде случаев они необходимы и обладают достаточно высоким коэффициентом полезного действия. Тем не менее, следовало бы более внимательно рассмотреть вопрос: а не лучше ли отказаться от совместной компетенции? Не лучше ли все же придерживаться теории и практики раздельной или конкурирующей компетенции?
• Конституция РФ предусматривает возможность принятия субъектами РФ своих законов. Реализация этой конституционно-правовой возможности ведет к развитию регионального законодательства. Так, в некоторых субъектах Федерации действует несколько сотен региональных законов и актов нормативного характера.
Значительное число законов и иных правовых актов в субъектах Российской Федерации обычно представляется как большое достижение. Законодательные органы субъектов РФ, часто работая на опережение федерального законодателя, как бы соревнуются, кто выдаст «на гора» больше законов - хороших и разных. В какой-то степени такую позицию можно понять и объяснить. Однако при этом как-то забывается, что количество всегда переходит в качество. Но не всегда хорошее. Новизна, непротиворечивость, надежность, эффективность многих региональных законов весьма проблематична. Воистину - законов тьма, как же довести их до ума? С этой точки зрения осуществляемая в последнее время по инициативе федерального центра «правовая ревизия» всего массива регионального законо-
105
дательства, наработанного в постсоветское время, заслуживает всяческой поддержки.
• Вместе с тем, и некоторые федеральные законы по ряду позиций ниже всякой критики. Следовательно, существуют резервы и для улучшения качества общефедерального законодательства. Может быть улучшена и Федеральная Конституция, ибо она не «святое писание». Однако здесь необходима предельная осторожность, известная мера. Не имея достаточной определенности в дальних, средних и ближних целях, известного плана, в этапах его осуществления, едва ли можно рассчитывать на успех в совершенствовании действующей конституции и практике ее осуществления.
• Согласно Конституции РФ (статья 5) республики имеют конституцию, а другие субъекты РФ - уставы. Причем, сравнительный анализ конституций и уставов показывает, что они не сильно отличаются друг от друга. Иначе говоря, в России сложилась такая ситуация, когда в дополнение к Федеративной Конституции действует большое число, скажем так, «малых конституций». Оправданно ли это? Может быть, современная конституционно-правовая мысль и политическая воля должны быть устремлены на то, чтобы в свободной и демократической России была одна «Большая Конституция», но умная и строго юридическая? Субъекты же РФ могли бы ограничиться уставами. Ибо, если вдуматься, это в большей степени отвечает интересам обеспечения прав и свобод человека и гражданина, верховенства права, территориальной целостности России как сложного, но единого государства.
• Указом Президента РФ № 511 от 15 марта 2000 г. одобрен классификатор правовых актов. Раздел 010 000 000 посвящен основам конституционного строя и состоит из 21 внутренней рубрики, разделенных на подрубрики.
Основная цель, преследуемая этим классификатором, - унификация банков данных правовой информации, а также обеспечение автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления. В этой связи всем им рекомендовано использовать классификатор правовых 'актов при формировании банков данных правовой информации и при
106
автоматизированном обмене правовой информацией. Обязанности по развитию классификатора возложены на Главное государственно-правовое управление Президента РФ.
В отличие от общеправового классификатора отраслей законодательства, утвержденного Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 года № 2171 и отмененного названным Указом, дело систематизации федерального законодательства продвинуто вперед незначительно. По-прежнему возникают вопросы в членении конституционного права на подотрасли, институты и субинституты, а также последовательном дифференцировании конституционного законодательства на два уровня: общефедеральный и региональный. Следовательно, разработка темы классификации правовых актов должна быть продолжена на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов.
Примечания
' Лучин В.О. «Указное право» в России. - М., 1995.
2 См.: Российская Федерация. - 1994. - 3 июля; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 13. - Ст. 1447.
3 Российская газета. - 2001. - 11 декабря
107
Раздел III
Дата: 2019-05-29, просмотров: 213.