Лекция 9

РОССИЯ - ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО

Человеческое единство сможет

реализоваться в виде свободной федерации ...

Это - не уничтожение отечеств,

а их облагораживание.

Жан Жорес

1. Немного о понятиях. В целях лучшего понимания пробле­мы и в достаточной степени удовлетворительного объяснения всего, что связано с ней, необходимо предварительно определиться в неко­торых исходных понятиях. Теоретическая непроясненность, «затем-ненность» в понятиях рождает трудности как в теории, так и на прак­тике, особенно если принять во внимание сложную историю россий­ской государственности, непростые сегодняшние политические реа­лии.

Слово "федерация" восходит к латинским словам foederatio -союз, объединение; foedus - договор или соглашение между лицами или между государствами, лига. Ныне оно используется не только для характеристики государств, но и в других целях. Например, федера­ция свободных профсоюзов, Международная шахматная федерация, Всемирная федерация женщин и т.д. А когда рассматриваются вопро­сы, относящиеся к государству, наряду с понятием «федерация» часто употребляются еще и понятия «федерализм», «федерализа­ция». Можно ли рассматривать и использовать их как равнозначные, взаимозаменяемые?

По мнению Р.Г. Абдулатипова и Л Ф. Болтенковой, федерализм - «это принцип государственного устройства, принцип, означаю­щий признание и конституционное закрепление федеративного ха­рактера государственности, основанное на договоре разделение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий; наличие права у субъектов федерации заключать соглашения любого (не по­литического) характера; возможность в судебном порядке решать спорные вопросы между Федерацией и ее субъектами и т.д.» . С точки зрения Г.В. Атаманчука, «федерализм - это:

,                - конституционно установленная форма государственного

устройства, при которой составные части единого государства

184

(штаты, земли, провинции, республики, области и тому подобное) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по госу­дарственному управлению в различных сферах общественной жиз­ни;

- конституционный принцип разделения государственной вла­сти, принадлежащей народу, «по вертикали», при котором каждый уровень государственной структуры, включая и местное само­управление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограни­чивающий друг друга объем властных полномочий;

- конституционно согласованная составная часть механизма общественного самоуправления в целом и конкретно, поскольку фе­дерализм предполагает осуществление власти народа через все ор­ганизационные структуры;

конституционная (и организационная) гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная госу­дарственная власть с системой сдержек и противовесов способна как-то уберечь общество от попыток узурпации власти какой-либо структурой или личностью»².

С.М. Шахрай находит, что федерализм - принцип организации государственной власти, форма государственного устройства, ко­торая ни в единой стране не оставалась чем-то однозначным, раз и навсегда данным. По его мнению, независимо от специфики видов и форм федерализма, существующих на сегодняшний день, все они в ко­нечном счете решают одну и ту же широкую задачу — как добиться эффективного сочетания единого управления государством с высо­ким самоуправлением его частей, как построить эффективную и справедливую систему соучастия во власти на государственном и ре­гиональном уровнях³.

Любопытна характеристика федерализма, даваемая П.М. Силиновым. «Федерализм ~ это особый тип политического устройства общества, основанный на неразрывном сочетании двух базовых взаимодействующих компонентов, один из которых — это механизм разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви по всей территориальной горизонтали государст­ва, а второй - долевое соучастие центральных органов государст­венной власти, органов государственного управления администра­тивно-территориальных единиц, местного самоуправления и в управлении обществом на основе договора при разграничении пред­метов ведения компетенции) между ними, взаимной ответственно­сти и сочетании корреспондирующих прав и обязанностей»⁴.

М.С. Саликов, проведя сравнительный анализ взглядов амери-

185

конских и русских (российских) ученых на федерализм и федерацию, находит возможным рассматривать федерализм и федерацию в рамках соотношения понятий «содержание» и «форма». По его мнению, федерализм — гармоническая концепция взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующая на основе взаимно согласованных правил, для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизованного порядка. Федерация же, - считает он, - представляет собой сис­тему территориально-политического устройства того или иного государства, базирующаяся на сугубо определенных конституцион­но-правовых основах¹.

В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и другие авторы энцик­лопедического словаря, разъясняющего принципы и понятия Кон­ституции Российской Федерации, пишут: «Федерация - государст­во, составными частями которого являются относительно само-стоятечьные государственные образования (штаты, земли, канто­ны и т.п.) .

По мнению Б.С. Крылова, «федерация - одна из форм государ­ственного устройства, в соответствии с которой суверенное госу­дарство образовано государствами-членами. Каждое государство -член федерации в пределах, установленных образовавшим федера­цию основополагающим документом (договором или конституцией), самостоятельно определяет свою внутреннюю организацию, исходя из принадлежащего ему права на самоопределение» .

Многими исследователями Испания характеризуется как «го­сударство автономий», «региональная автономизация», обращая внимание на то, что здесь наблюдается становление в механизме государства ряда институтов, характерных для федерации. По мнению отдельных исследователей, Конституция Испании 1978 г. «обеспечивает условия для функционирования трехуровневой взаимосвязанной системы национального, автономно-коммунального и местного управления - структуры, которая хотя организационно не претендует на то, чтобы считаться федера­тивной, но фактически стимулирует движение Испании в орбиту федерированных народов, особенно через усиление межправитель­ственных, федеративного типа соглашений и через межправитель­ственные отношения»⁸. В этой связи они находят возможным к таким случаям применять такие понятия и термины, как «неза­вершенный федерализм», «федерирование», «федерализация». Но некоторые из них склоняются к тому, что если территория госу-

186

дарства состоит из автономных образований, то налицо регио­нальное (регионалистское) государство.

Можно найти еще немало характеристик приведенных поня­тий и явлений⁹. Но достаточно. Для нас в данном случае важно то, что все эти понятия имеют единую основу возникновения, но каж­дое из них имеет свое содержание.

Условимся: федерализм — система взглядов, учений, концеп­ций, теорий на становление и развитие одной из форм государствен­но-территориального государства.

Федерализация же - цель и метод, процесс образования и дальнейшего развития государства в рамках определенной модели федерации.

А федерация - одна из форм государственного устройства.

Если взять все государства современного мира, а их более 200, то 24 из них имеют федеративное государственно-территориальное устройство: шесть - в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейца­рия, Югославия, а также Сербо-Хорватская федерация в Боснии и Герцеговине), одна - в Евразии (Российская Федерация); четыре - в Азии (Индия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), Пакистан); шесть - в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Ка­нада, Мексика, США); четыре - в Африке (Коморские острова, Ниге­рия, Танзания, Эфиопия); три - в Океании (Австралия, Папуа - Новая Гвинея. Соединенные Штаты Микронезии). Словом, федеративных государств почти в 20 раз меньше, чем унитарных государств. Но в федеративных государствах - по величине крупных и небольших, с экономической точки зрения развитых и отсталых - проживает около 1/3 населения планеты. Нет одинаковых федераций. Одни созданы на принципах союза (Танзания, 1964), другие - на основе автономии со­ставных частей (Пакистан, 1971). Одни (Индия) строятся с учетом этнических факторов. Другие (Нигерия) стремятся к тому, чтобы в субъектах федерации ни одна этническая группа не доминирова­ла. Третьи (США) используют территориальный признак. Четвертые (Россия) - и то, и другое. Различно и число субъектов федераций - от 2 (Танзания) до 89 (Россия). Взаимоотношения между федерацией как целым и ее субъектами как частями целого развиваются противоречи­во. В ряде областей происходит усиление общефедеральной власти. В некоторых - ослабление. Поэтому при анализе федеративных госу-

187

дарств выделяются разновидности федерализма: «гегемонистский», «нейтралистский», «децентралистский», «классический», «американ­ский дуалистический», «канадский», «монархический», «республи­канский», «кооперативный», «исполнительный», «бюджетный», «эко­номический», «судебный» и т.д. По подсчетам М.В. Золотаревой, су­ществует около шестидесяти моделей федерализма и их разновидно­стей.

Но лучшая модель федерализма - это сам федерализм. При всем разнообразии федераций существует нечто такое, что позволяет отличить федеративное государство от других. В таком государстве два уровня государственной власти, каждый в пределах, установлен­ных в одной «Большой Конституции», осуществляет единый сувере­нитет в отношении одной территории и одного населения¹¹. По мне­нию В.Е. Чиркина, в самом общем виде федеративное государство есть «союзная государственно-территориальная организация, состоя­щая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип их согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикаль­ном разделении между федераций и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации»¹².

Вопрос о федерации как форме государственно-территориального устройства весьма дискуссионен. Существует большой разброс мнений о том, что лучше: симметричная или асим­метричная; территориальная, или национальная, или национально-территориальная, взятые в известной пропорции; конституционная, или договорная, или конституционно-договорная (договорно-конституционная) федерация.

На наш взгляд, все эти варианты имеют право на существова­ние, так как федеративные государства многообразны. Но теоретиче­ски более привлекательна и практически более надежна классическая федерация: территориальная, симметричная, конституционная.

В территориальной федерации субъекты выделены в от­дельные государственно-правовые единицы не по национальному, конфессиональному или другому разделительному признаку, харак­теризующему особенности определенного этноса, а по одному, , решающему критерию - территориальному.

Отличительным признаком симметричной федерации явля-

188

ется то, что все ее субъекты юридически равны, равноправны. Она не предполагает предоставления одному или нескольким субъектам осо­бого правового статуса, поскольку это нарушает конституционный принцип равноправия субъектов. Однако юридически симметричная федерация не устраняет фактическую асимметрию, что обусловлено особенностями экономического и социального развития. Реальная асимметрия, в основе которой лежат главным образом причины соци­ально-экономического порядка, представляет серьезную угрозу госу­дарственному единству и территориальной целостности государст­ва. Следовательно, если исходить из общего интереса, согласно кото­рому сохранение государственности составляет непременное условие справедливой организации общественных отношений в федерации, нужно добиваться не юридической асимметрии в области федератив­ных отношений, а выравнивания экономического и социального раз­вития ее субъектов, исключения крайних форм бедности и социально­го неравенства.

Наконец, конституционную федерацию характеризует еди­ное правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федеральной Конституции, федеральных конституционных и обыч­ных законов. Не случайно общепризнанный принцип всех федераций: «Право союза ломает право земель». А это значит, что все законы и договоры, которые противоречат федеральной конституции, должны признаваться недействительными в установленном законом порядке.

Конституционная федерация не исключает возможности за­ключения договоров между общефедеральными органами государст­венной власти и органами государственной власти субъектов федера­ции, но эти договоры не могут противоречить конституции, исклю­чать ее действие, а могут лишь дополнять и развивать ее преимущест­венно в области совместной компетенции федерации и ее субъектов.

При этом важным условием устойчивого, демократического развития такой федерации является единство политического режима по всей вертикали власти, основанного на верховенстве права, на раз­делении властей. Нужно, чтобы законодательная, исполнительная, судебная ветви власти уравновешивали и контролировали друг друга, а правительство субъектов федерации уравновешивало федеральное правительство; федеральное правительство контролировало прави­тельство субъектов федерации.

189

Современная Россия - крупная евразийская полиэтническая страна. Его территория составляет 17,1 млн. кв. км. Протяженность границ более 58. тыс. км., из них примерно 20 тыс. км. - сухопутный участок, а 38 тыс. км. - морской. Население России - около 150 млн. человек. Это представители более 140 этносов, которые в един­стве, что обусловлено исторически, образую один могучий россий­ский народ. Россия - одно из федеративных государств ми­ра. Особенности ее конституционно-правового устройства и занима­ют нас.