Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Выберите тип работыЧасть дипломаДипломная работаКурсовая работаКонтрольная работаРешение задачРефератНаучно - исследовательская работаОтчет по практикеОтветы на билетыТест/экзамен onlineМонографияЭссеДокладКомпьютерный набор текстаКомпьютерный чертежРецензияПереводРепетиторБизнес-планКонспектыПроверка качестваЭкзамен на сайтеАспирантский рефератМагистерская работаНаучная статьяНаучный трудТехническая редакция текстаЧертеж от рукиДиаграммы, таблицыПрезентация к защитеТезисный планРечь к дипломуДоработка заказа клиентаОтзыв на дипломПубликация статьи в ВАКПубликация статьи в ScopusДипломная работа MBAПовышение оригинальностиКопирайтингДругое

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

2.1. Досоветский период. История возникновения, становле­ния и развития государственности в Евразии сложна, в ней немало драматических страниц. Государственность в этом ареале, однажды возникнув, развивалась под влиянием различных факторов. В разные периоды соперничество различных сил приводит к самым различным результатам. Непростым является и развитие политико-правовой мысли.

В 1721 году (при Петре I) просторы Евразии были объединены Российской Империей. В этническом отношении империя Петра пе­стра, в основе своей унитарна (состояла из 8 губерний). На окраинах империи существовали вассальные государства - Бухарский эмират, Хивинское ханство, автономная Финляндия и имевший особый статус Урянхайский край. В 1815-1831 годах (а в некоторых отношениях, в частности, в языковом, до 1863 года) автономным было также царст­во Польское. Определенные особенности в правовом статусе имели и некоторые другие части Российской империи (Остзейский край, Бес­сарабская область, Туркестанский край и др.).

К концу XIX века территория Российской империи составляла более 22 млн. кв. км. Общая численность населения страны была бо­лее 120 млн. человек. Государственное устройство усложнилось.

Вызванные различными причинами две тенденции - центра­лизм и децентрализм - постоянно присутствуют в развитии россий­ской государственности. Уже в XVIII веке в общественном сознании витала мысль о необходимости и возможности федерализации Рос­сии. Однако она не нашла должной поддержки во властвующих вер­хах.

190

Непосредственно перед событиями 1917 года., по данным Центрального Статистического управления, из 177 099 600 человек, проживавших на территории Российской империи, русские составля­ли 65,5%, а нерусские - 34,5%, в том числе турко-татары - 10,6%, по­ляки - 6,2%, финны - 4,5%, евреи - 3,9%, литовцы - 2,4%, германцы - 1,6%, картвельцы - 1,1%, горцы - 0,9%, монголы - 0,4%, прочие -2%.

Словом, хотя русское население в конце XIX - начале XX ве­ков в России преобладало, империя все же была полиэтниче­ской. Однако в плане государственно-территориального устройства она была организована таким образом, что делилась на части не по этно-территориальному, а административно-территориальному при­знаку. Если при Петре I было образовано только 8 губерний, то перед революцией вся империя состояла из 101 административно-территоральной единицы: 21 области, 78 губерний и 2 окру­гов. Составить однозначное представление об успехе такого государ­ственно-территориального устройства трудно. Например, несмотря на принятие разнообразных мер (подавление вооруженных выступлений, уступки, включая предоставление автономии, конституции и т.д.), полностью не удалось интегрировать в состав Российской империи Польшу, Финляндию и Прибалтику с преобладанием нерусского на­селения и относительно высоким социально-экономическим и куль­турным развитием. Впоследствии все они вышли из состава России.

В механизме государства существенную роль играли депар­таменты полиции и МВД. По всем губерниям, областям и округам действовала разветвленная сеть жандармских и охранных отделе­ний. В России насчитывалось 385 тыс. чиновников, около 200 тыс. священнослужителей, свыше 100 тыс. жандармов и полицейских, почти 1,5 миллионная армия, возглавляемая 40-тысячным, дворян­ским по своему составу, офицерским корпусом. Вся эта гигантская (даже по современным меркам) государственно-бюрократическая и военно-политическая машина при помощи православной церкви и структур иных религиозных конфессий до революции охраняла сло­жившийся социально-экономический строй и самодержавие, которое пыталось трансформироваться в конституционную монархию.

2.2. Опыт и уроки советского федерализма. Россия была провозглашена федеративным государством в самом начале 1918 го-

191

да. И сделали это не большевики, как принято считать, а Учредитель­ное собрание России (там большевики были в явном меньшинст­ве). Оно приняло следующую резолюцию: «Именем народов, госу­дарство российское составляющих, Всероссийское Учредительное Собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической Федеративной Республикой, объеди­няющей в неразрывном союзе народы и области в установленных фе­деральной конституцией пределах, суверенные».

Советский федерализм возник и развивался не как модель де­мократизации страны, а как способ решения национального вопро­са. Но эта цель понималась весьма своеобразно. Федерализация стра­ны осуществлялась для того, чтобы создать, как отмечалось в резо­люции III Всероссийского съезда Совегов, «полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России».

Субъектами СССР в 1922 году стали национальные респуб­лики, а РСФСР, будучи одной из них, хотя и называлась федератив­ным государством, ни в одной из конституций не определяла своих субъектов. Юридическая наука считала, что федерация в РСФСР бы­ла особой и основывалась на советской автономии отдельных ее частей.

АССР, тем более другие формы советской автономии, не были в необходимой и достаточной степени самостоятельны в решении во­просов местной жизни, они не признавались субъектами федера­ции. Полномочия же органов власти были регламентированы консти­туциями соответствующей союзной республики и СССР. В Советском Союзе и в РСФСР, как части его, как, впрочем, и в других союзных республиках, сложилась система сверхцентрализованного руково­дства и управления страной, что имеет глубокие корни. Такая система была характерна для Российской империи на протяжении всей ее ис­тории. Хотя по Договору об образовании СССР 1922 года, а затем в соответствии с Конституцией СССР 1924 года, были предприняты шаги в направлении децентрализации государственной власти путем разграничения полномочий между союзным центром и союзными республиками, они не дали должного результата. Вместо свободной и демократической республики сложилась новая модель сверхцентра­лизованного руководства страной. Так, если по Конституции СССР 1924 года СССР мог иметь всего девять общесоюзных комиссариатов

192

(при этом, согласно статье 68 этой Конституции, лишь комиссариаты продовольствия, финансов, труда и рабоче-крестьянской инспекции союзных республик должны были осуществлять «в своей деятельно­сти директивы соответствующих комиссариатов СССР», остальные комиссариаты центру не подчинялись), то Конституция СССР 1936 года значительно усилила централистские начала: союзных комисса­риатов и ведомств стало уже 22. Стремительная централизация была продолжена в 60-70-е годы, а лозунг о расширении прав союзных республик, выдвинутый Н.С. Хрущевым, считался после его отстра­нения крамольным. Ко времени принятия Конституции СССР 1977 года число общесоюзных и союзно-республиканских министерств и ведомств достигло 84 (62 министерства и 22 государственных коми­тета). Конституция СССР 1977 года взяла курс на монополизацию Союзом ССР управления фактически всеми отраслями народного хо­зяйства и социально-культурной жизни. Централизованный аппарат партийно-бюрократического руководства еще более усиливал этот процесс.

В советское время господствовало мнение, что национальный вопрос в СССР решен полностью и окончательно. Сомнения в верности этого мнения, высказываемые в основном в зарубежной литературе, оценивались как фальсификация сущности и характера образцово-показательного решения национального вопроса в стране Советов, как реакционный выпад, несовместимый с наукой.

В период перестройки стало достаточно ясно, что в области национальных отношений в стране не все благополучно. Стали про­являться мифологизированные стороны национального вопроса в СССР.

Именно национальный аспект стал важнейшим катализатором обновления России на пути федерализации. Все автономные респуб­лики, бывшие участниками разработки нового союзного договора в 1990-1991 годах, в этот период, как и союзные республики, провоз­гласили свой суверенитет. Позднее автономные области (за исключе­нием одной - Еврейской), были преобразованы в республики и также приняли декларации о государственном суверенитете. После распада Советского Союза в декабре 1991 года актуализировался вопрос об их роли и судьбе в новой России.

В этот период в развитии российской государственности пре-

193

обладала центробежная тенденция. Она базировалась на росте нацио­нального самосознания этносов как всего бывшего Советского Союза, так и России в частности. Эта тенденция стала серьезной угрозой единству и целостности России, поскольку националистически на­строенные организации активно выдвигали и поддерживали лозунг о праве наций на самоопределение, за которым, как показали позднее события в Татарстане, особенно в Чечне, стояло стремление к обо­соблению.

Процесс распада Советского Союза мог отрицательно сказать­ся на развитии России. Однако своевременное реформирование феде­ративных отношений удержало ее более или менее в рамках единства и целостности.

Тем не менее, было бы ошибкой отрицать и отбрасывать со­ветский опыт федерализации. Уже сама постановка вопроса о феде­рализации России, а затем создание СССР, пусть на советской основе, заложили фундамент, на котором с большим опозданием - только че­рез 70 лет - стала строиться подлинная Федерация с разграничением предметов ведения и полномочий федерального центра и регио­нов. Если бы это произошло раньше, возможно, не было бы кровавых событий в Чечне.

Опыт советского федерализма важен и в том смысле, что он учит тому, как нельзя строить федеративные отношения и как важно соблюдать конституционные принципы и нормы о разгра­ничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъ­ектов.

2.3. Постсоветский период. Роль Федеративного договора в организации государственной власти в России. Приобретя в 1990 году статус суверенного государства, Россия получила уникальный шанс для формирования принципиально новой концепции федера­тивных отношений. Однако устаревшие формы организации власти, выработанные мировой практикой, недостаточность опыта федерали­зации затрудняли позитивное развитие событий.

Со времени принятия Декларации о государственном сувере­нитете России 12 июня 1990 года и до октября 1993 года в текст Кон­ституции РСФСР 1978 года было внесено более 300 поправок и, как ' считало руководство Верховного Совета Российской Федерации, она вполне удовлетворяла всем требованиям текущего момента. Однако

194

многочисленные изменения Конституции не коснулись федеративных отношений - велико было искушение сохранить властные полномо­чия центра. Съезд народных депутатов не внес поправок и в статью, провозглашавшую политической основой Российской Федерации Со­веты народных депутатов, оставшиеся системой соподчиненных ор­ганов. Противоречили принципу разделения властей полномочия Съезда народных депутатов РСФСР. По существу он был полновла­стным и обладал всеобъемлющей компетенцией.

В целом же организация власти на федеральном уровне пред­ставляла собой конгломерат трудносовместимых форм правления: президентской, парламентарной и советской.

Крупный шаг в реформировании властных отношений центра и регионов был сделан 31 марта 1992 года. За исключением Татарстана и Чечни, все регионы подписали Федеративный договор. Интересным является то, что Республика Башкортостан подписала Федеративный договор, оговорив в Приложении к нему для себя особые условия, ко­торые, по существу, выводили ее на исключительно высокий правовой статус. Этот документ сыграл существенную роль в прорыве от уни­тарного государства к федеративному.

Документ, называющийся Федеративным договором, включа­ет в себя три близких по содержанию договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами го­сударственной власти и органами власти субъектов Федерации шести типов: республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и авто­номных округов. Ключевые статьи этих договоров определяют пред­меты совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Федеративный договор - результат известного компромисса между центром и регионами, между различными политическими си­лами на федеральном уровне. В связи с этим он содержит немало дву­смысленностей и недоговоренностей. Так, Федеративный договор оставил нерешенной проблему соотношения статуса субъектов Феде­рации различных типов. По существу, он легализировал неравенство субъектов Федерации как между собой, так и во взаимоотношениях с центром. Республики оказались обладателями больших прав, чем дру­гие субъекты Федерации.

Кроме того, Федеративный договор оставил открытым вопрос о

195

г

природе Российской Федерации. В этой связи некоторые политики, пра­воведы и государствоведы вдруг решили, что с подписанием Федератив­ного договора Россия становится договорной Федерацией, хотя в нем речь шла всего лишь о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государ­ственной власти субъектов Федерации. На основе этого крайне спорного решения стали предприниматься шаги, направленные на то, чтобы под­чинить Конституцию РФ 12 декабря 1993 года Федеративному договору; превратить конституционную Федерацию в договорную или даже в конфедерацию, в которой республики занимали бы привилегирован­ное положение.

И все же с подписанием Федеративного договора в России возникает и развивается по существу новая форма государственного устройства. Это обстоятельство радикально повлияло на разделение полномочий (компетенции) как по горизонтали, так и по вертикали.

3. Федеративное устройство России по Конституции РФ 12 декабря 1993 года. Принципы Федерации постсоветской Рос­сии. Встречающиеся утверждения о том, что Конституция РФ 12 де­кабря 1993 года устанавливает унитарное государственное устройст­во, нельзя признать верными.

Прежде всего, в этих утверждениях подразумевается, что фе­деративное государство лучше, чем унитарное. Между тем, если быть объективным, то и в теоретическом, и в практическом отношении оба эти понятия равнозначимы. Их обоих объединяет то, что оба они -государства, которые в равной степени озабочены обеспечением единства государственной власти, целостности и неприкосновенности территории, единства гражданства (нации, понимаемой в общеприня­том смысле этого слова).

Кроме того, сравнительный анализ приводит к выводу, что очень трудно провести четкую границу между унитарным и федера­тивным государством, как и между федеративным и полуфедератив­ным. Немало таких государств (например, Китай), которые считаются унитарными, но напоминают федеративные. И наоборот, некоторые государства считаются федеративными, а выглядят как унитар­ные. Возникают сложности в проведении различий между федераци­ей и конфедерацией, различными союзами. Например, что представ­ляет собой Европейский союз: федерацию, конфедерацию или ни то и

196

ни другое, а нечто третье? Этими сложностями вызвано, в частности, что предлагается различать федерацию и псевдофедерацию (квазифе­дерацию). Развивается теория регионального государства, под кото­рым понимается крайняя форма децентрализованного государства или государство, находящееся на «полпути» от унитарного к федера­тивному. Его отличительная черта - конституционно-правовая гаран-тированность региональной автономии.

Однако федерация - это федерация. Постсоветская Россия как федерация состоит из 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 облас­тей, 2 городов федерального значения (ГФЗ), 1 автономной области, 10 автономных округов. В целом ей присущи следующие качества:

• единство;

• суверенитет, территориальная целостность и верховенство фе­деральных законов;

• гражданство;

• конституция и законодательство (единое правовое простран­ство);

• наличие компетенции;

• система государственных органов;

• единое экономическое пространство, единообразная органи­зация экономической деятельности, единая кредитная систе­ма, одна денежная единица, общая система налогов;

• армия, органы безопасности и охраны общественного поряд­ка;

• государственный язык;

• символы государства - столица, герб, гимн, флаг (статьи 1,3-6, 67-71, 74-75 Конституции РФ).

4. Способы разграничения предметов ведения и полномо­чий между общефедеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федера­ции. Конституционно-правовая практика постсоветской Рос­сии. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъ­ектами является исключительно важной проблемой каждого федера­тивного государства. Правильное решение этой проблемы обеспечи­вает, с одной стороны, целостность федеративного государства и его управляемость, с другой, - самостоятельность субъектов федерации в решении вопросов, входящих в круг их предметов ведения. В этой

197

области накоплен богатый опыт (в этом отношении особо существен­на практика федеративных государств дальнего зарубежья), который, естественно, требует самого внимательного анализа.

В юридической литературе и в законодательстве некоторых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов веде­ния между федерацией и ее субъектами, иногда говорится о разгра­ничении компетенции.

Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обуслов­ливающих как компетенцию федеральных органов, так и компетен­цию органов субъектов федерации, являются переданные в ведение Федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время они разные.

Дело в том, что вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами - это, в сущности, вопрос об от­ношениях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о разграни­чении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации - это уже вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации. Следовательно, говоря о разграничении пред­метов ведения между федерацией и ее субъектами, нельзя употреб­лять термин «компетенция» вместо термина «предметы ведения».

Компетенция - это свойство, присущее лишь государственно­му органу. Компетенция государственного органа - это юридиче­ски предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов; права, устанавливающие место данного органа в системе государствен­ных органов, реализуемые им самостоятельно . Государству же в целом присуще другое свойство - суверенитет. Именно с этим свой­ством, присущим государству, связан вопрос о разграничении пред­метов ведения между федерацией и ее субъектами.

Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг кон­ституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов вправе принимать решения.

Правильное разграничение предметов ведения между федера-

198

цией и ее субъектами со всех точек зрения (экономической, полити­ческой, социальной и т.д., и т.п.) - задача достаточно сложная. Едва ли решение ее под силу только специалистам в области пра­ва. Грамотно определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие - в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и т. д., могут лишь специалисты, занимающиеся этими проблемами профессионально. Роль же юристов в решении этих вопросов, скорее всего, должна заключаться в отыскании такой формулировки, которая исключала бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектами федерации, а для органов субъектов федерации - в предметы ведения, предоставлен­ные федерации.

Анализ зарубежного законодательства с целью раскрытия особенностей способов разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами приводит к следующим выводам.

В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в фе­деральной конституции. В некоторых странах, однако, консти­туция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законода­тельстве. Например, согласно Конституционному закону о Чехо­словацкой федерации 1968 г., распределение предметов ведения ме­жду Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республи­ками - Чешской и Словацкой - в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств инфор­мации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания (пункт 2 статьи 27; статья 28).

Основной закон Федеративной Республики Германии преду­сматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычно­го федерального закона (статья 71). Конституция США, наобо­рот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона конгресса США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 статьи 1). И эта возможность на практике была исполь­зована не один раз

Стабильность в решении вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами может быть обеспече­на лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим об-

199

разом в самой конституции.

В законодательстве зарубежных стран предметы ведения между федерацией и ее субъектами разграничиваются следующим образом: во-первых, определяются предметы, которые находятся в исключительном ведении федерации; во-вторых, устанавливают­ся предметы, которые находятся в исключительном ведении субъ­ектов федерации; в-третьих, указываются предметы, находящие­ся в совместном ведении федерации и ее субъектов.

Каковы способы регламентации этих трех видов предметов ведения?

Предметы исключительного ведения федерации в большинстве за­рубежных стран устанавливаются исчерпывающим образом в тексте самой конституции.

Предметы же ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних государствах они специально не перечисляются. Ими считаются все вопросы, кото­рые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в США и Австрии. Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики гласит, что если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к веде­нию федерации, то он относится к ведению земель (пункт 1 статьи 15).

В Индии использован другой способ. Наряду с перечнями, уста­навливающими вопросы, находящимися в исключительном ведении федерации, а также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в котором полностью перечислены предметы ве­дения штатов. Он содержит 66 пунктов.

Кроме того, существует еще один способ регламентации дан­ной категории предметов ведения, который использован в Полити­ческой Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он со­стоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем ус­тановления вопросов, входящих в исключительное ведение федера­ции, конституция помимо этого очерчивает круг вопросов, кото­рые никоим образом не могут быть предметом ведения шта­тов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или всту­пать в коалицию с другими штатами или с иностранными держа­вами; чеканить монеты, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлиной лиц или товары, пере­секающие транзитом территорию штатов; запрещать или обла­гать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных товаров; до-

200

говариваться прямо либо косвенно с иностранными правительст­вами, иностранными корпорациями либо с отдельными иностран­цами о принятии обязательств, предусматривающих выплату в иностранной валюте и т.д.

Какими же способами разграничиваются вопросы, находящие­ся в совместном ведении федерации и ее субъектов? Анализ законо­дательства зарубежных стран позволяет сделать вывод, что та­ких способов, в основном, три.

Согласно первому способу, в конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъ­ектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности, данный способ делит совместные предме­ты ведения на две точно очерченные категории: предметы исклю­чительно ведения федерации и предметы ведения субъектов феде­рации.

Второй из способов состоит в перечислении вопросов, по ко­торым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти прин­ципы. Он использован в Конституции Австрии.

Особенностью третьего способа является то, что по вопро­сам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопро­су нет федерального закона.

Конституция РФ (часть третья статьи 11) гласит: «разграниче­ние предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Федеральная Конституция содержит перечень полномочий, относящихся к исключительному ведению Федерации в целом и со­вместному ведению Федерации в целом и ее субъектов (статьи 71, 72).

В статье 71 Конституции РФ установлены предметы исключи­тельного ведения Федерации, а в статье. 72 Конституции РФ - пред­меты совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В аналитических целях компетенцию Федерации в вопросах

201

исключительного ведения можно разбить на следующие группы:

• в области государственного строительства;

• в области экономической, социальной и культурной политики;

• в области внешних сношений, обороны и безопасности;

• в области охраны общественного порядка, прав граждан и правосудия.

• Компетенцию РФ и ее субъектов в области совместного веде­ния также можно разделить на группы:

• в области государственного строительства;

• в области экономической, социальной и культурной политики;

• в области внешних сношений;

• в области охраны общественного порядка, прав граждан, за­конодательства и деятельности правоохранительных органов. В постсоветское время получили распространение договоры

между Российской Федерацией и ее субъектами. Первым из них стал Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О раз­граничении предметов ведения и взаимном делегировании полномо­чий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», подпи­санный их Президентами 15 февраля 1994 г. Всего же заключено не­сколько десятков договоров с органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации и несколько сотен конкретных согла­шений к ним, в рамках которых регулировались многие вопросы хозяйственной и социальной жизни. Однако к настоящему времени часть этих договоров признаны утратившими силу на том основании, что цели, предусмотренные во время их заключения, достигнуты.

Относительно юридической природы и значения этих догово­ров высказаны противоположные мнения. По мнению одних, они имеют весьма важное и конструктивное значение в становлении фе­деративных отношений. С их точки зрения, по ряду моментов они даже выше норм Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ. Другие же находят, что договоры играют деструктивную роль, поскольку ведут, во-первых, к неравенству субъектов РФ, во-вторых, обесценивают значение норм Конституции РФ и федеральных зако­нов, в то время как Федерация, если она стремится к самосохранению и устойчивому развитию, должна основываться на конституции и со­ответствующих ей законах, а договоры, поскольку они предусмотре-

202

ны, призваны иметь лишь вспомогательный или дополнительный ха­рактер.

Необходимо отметить, что договорная практика родила про­блемы, которые требуют глубокого, всестороннего и полного анали­за. Возьмем, например, институт помилования, в котором ярко пред­ставлена идея милосердия.

Часть третья статьи 50 Конституции РФ устанавливает: "каждый осужденный за преступление имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленным феде­ральным законом, а также просить о помиловании или смягчении наказания ". Пункт "о" статьи 71 Конституции РФ помилование, равно как и амнистию, относит к ведению Российской Федера­ции. В соответствие с этим в пункте "в" статьи 89 Конституции РФ записано, что осуществляет помилование Президент.

Несмотря на все это, в ряде договоров о разграничении пред­метов ведения и взаимном делегировании полномочий помилование отнесено избирательно к предметам ведения отдельных субъектов РФ. Некоторые из них, что вполне понятно и объяснимо, спешно за­крепили это положение в своих законах. Например, В Договоре РФ и РБ от 3 августа 1994 года "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государст­венной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" предусмотрено, что в ведении РБ находятся вопросы судоустройства и помилования лиц, осуж­денных судами Республики Башкортостан (пункт 11 статьи 3) и в то же время записано, что судоустройство, амнистия и помилова­ние находятся в ведении Российской Федерации (пункт 14 статьи 5). По Конституции РБ Президенту РБ вначале (24 декабря 1993 года) предоставлялась возможность "осуществлять право помило­вания граждан, осужденных на основании законов Республики Баш­кортостан "(пункт 19 статьи 95 Конституции РБ), но затем (3 но­ября 2000 года) было записано, что он осуществляет право помило­вания граждан, осужденных судами Республики Башкортостан (пункт 20 статьи 86 Конституции РБ). С 11 ноября 1996 года по 19 апреля 2001 года в республике действовал Закон РБ "О помиловании лиц, осужденных судами Республики Башкортостан" принятый За­конодательной палатой Госсобрания РБ 1 октября 1996 года. О ре­зультатах деятельности образованной в соответствии с этим за­коном республиканской комиссии по помилованию невозможно было составить объективное представление, так как она работала странно: миловала тайно, хотя, по общему правилу, судили гласно.

203

Указанное противоречие в республике вроде бы устрани­ли. Конституция РБ в редакции от 3 декабря 2002 г. уже не преду­сматривает право помилования Президентом РБ, а вышеприведен­ный республиканский закон признан утратившим силу. Однако Пре­зидент РФ своим указом от 28 декабря 2001 года изменил процедуру помилования. Подключив к осуществлению права на помилования глав субъектов РФ, он поступил вроде бы в духе федерализма. Но в результате существовавшие только в отдельных субъектах феде­рации противоречия распространились теперь на всю Рос­сию. Возникает вопрос. От того, что увеличилось число комиссий по числу субъектов РФ, станет ли больше милосердия? Не будет ли гуманный по своей сущности институт забюрократизирован? Не превратятся ли новоиспеченные комиссии в места торга "цезаре-вой милостью "?

Конституцией РФ и принятыми в ее развитие правовыми ак­тами предусмотрен определенный механизм функционирования Фе­дерации и взаимного влияния внутри нее. В самом общем виде он представляет следующее.

С одной стороны, имеются юридические возможности для влияния субъектов на федеральные дела:

• субъекты имеют своих представителей в Совете Федерации, активно участвуют в выборах депутатов Госдумы, Президента, могут предлагать кандидатуры в КС РФ;

• они могут отстаивать свои интересы в Правительстве; просить Президента использовать согласительные процедуры, чтобы урегулировать споры с центром и другими субъектами (статья 85 Конституции РФ); вносить законопроекты в Госдуму (ста­тья 104 Конституции РФ); обращаться с запросами в Консти­туционный Суд РФ (статья 125 Конституции РФ);

• субъекты имеют официальные представительства на феде­ральном уровне.

С другой стороны, существуют юридические возможности, позволяющие влиять Федерации на дела в субъектах. Для этого используются:

• федеральный бюджет;

• принятие федеральных законов, в том числе по предметам со­вместного ведения (тем самым устанавливаются пределы

204

осуществления соответствующих полномочий субъектами);

• установление Федерацией общих принципов организации представительных и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов РФ (часть первая статьи 77 Конституции РФ) и единой судебной системы РФ (часть третья статьи 118 Конституции РФ);

• включение в единую систему исполнительной власти в Рос­сийской Федерации федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ - в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совме­стного ведения (часть вторая статьи 77 Конституции РФ);

• создание территориальных органов, входящих в систему фе­деральных органов исполнительной власти;

• назначение официальных представителей Президента РФ в субъ­ектах РФ.

Конституция РФ (статья 125) предусматривает, что при нали­чии споров о компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ они могут обратиться в Конституционный Суд РФ.

5. Конституционно-правовые гарантии единства и терри­ториальной целостности Российской Федерации. Анализ консти­туционного опыта федеративных государств позволяет заключить, что всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (земель, штатов, кантонов и т.д.), все же представляет со­бой единое и целостное образование. Федерация - не есть форма об­разования отдельных независимых государств. В отличие от конфе­дерации, федеративному государству присущи все свойства, харак­терные для унитарного государства, т.е. единая территория, насе­ление, проживающее на этой территории, и власть, действую­щая на всей территории государства. Вместе с тем, федеративное государство - это сложное образование, своеобразная система, кото­рая в целях самосохранения и развития должна следовать, прежде всего, двум важнейшим принципам (аксиомам): а) никакая часть це­лого не может превалировать над целым; б) чем сильнее взаимосвязь и взаимодействие элементов системы, тем выше степень целостности этой системы. Следовательно, если быть действительно заинтересо­ванным в единстве и целостности России как федеративного государ-

205

ства, то исключительно важно позаботиться о том, чтобы были на­дежные и эффективные гарантии этого. Каковы же они?

Прежде всего, необходимо указать на гарантии территориаль­ной целостности Федерации.

В Конституции РФ (статья 4) прямо указано, что «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию», и приведен состав этой территории. Согласно статье 67 Конституции РФ:

«1. Территория Российской Федерации включает в себя терри­тории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воз­душное пространство над ними.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключи­тельной экономической зоне Российской Федерации в порядке, опре­деляемом федеральным законом и нормами международного права.

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия».

Российская Федерация, согласно части третьей статьи 4 ее Конституции, «обеспечивает целостность и неприкосновенность сво­ей территории». При этом статья 80 Конституции РФ реализацию это­го принципиального положения возлагает на Президента. Принятие мер по охране суверенитета России, ее независимости и территори­альной целостности - прерогатива Президента.

В статье 65 Конституции РФ приведен перечень субъектов РФ (как уже отмечалось, их 89). При этом предусмотрена возможность принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, но в порядке, установленным федеральным конституцион­ным законом. Согласно части пятой статье 66 Конституции РФ, «ста­тус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаим­ному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Феде­рации в соответствии с федеральным конституционным законом». В Конституции РФ отсутствует упоминание о возможности выхода субъекта Российской Федерации из ее состава (право сецессии). И это вполне оправдано, ибо право сецессии находится в полном противо­речии с сущностью федерации: федерация - это не союз отдельных государств, а единое и целостное государство, т.е. одно государство, хотя и сложное.

206

Исключительно эффективной гарантией территориальной це­лостности Федерации является провозглашение федеральной консти­туцией верховенства федерального законодательства над законода­тельством субъектов Федерации.

Согласно части второй статьи 4 Конституции РФ, «Конститу­ция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенст­во на всей территории Российской Федерации». А в частях первой и второй статьи 15 Конституции РФ этот конституционно-правовой принцип усилен указанием на то, что:

«1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юриди­ческую силу, прямое действие и применяется на всей территории Россий­ской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Россий­ской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2. Органы государственной власти, органы местного само­управления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Совершенно особую роль в ряду конституционных гарантий территориальной целостности Федерации играют те из них, которые обеспечивают единство населения (общества), проживающего на ее территории. Такими гарантиями являются единство и равенство гра­жданства, равенство перед законом, государственный язык.

Согласно статье 6 Конституции РФ:

«1. Гражданство Российской Федерации приобретается и пре­кращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его».

Часть первая статьи 19 Конституции РФ гласит: «Все равны перед законом и судом».

В соответствии с частью первой статьи 68 Конституции РФ, «государственным языком Российской Федерации на всей ее террито­рии является русский язык».

Наконец, с точки зрения рассматриваемого вопроса сущест-

207

венное значение имеют гарантии выполнения решений федераль­ных органов государственной власти на всей территории Федера­ции.

Конституция РФ (статья. 15) возлагает на всех должностных лиц обязанность соблюдения Конституции РФ и федеральных зако­нов. Довольно широкими полномочиями, обеспечивающими испол­нение решений федеральных органов на всей территории России, на­делен Президент, правительство и федеральные суды.

Существенное значение имеет то, что при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент вводит на территории Российской Федерации или в от­дельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ста­тья 88 Конституции РФ).

Сегодняшняя Россия выросла из прошлого. Следовательно, не зная ее прошлое, сложно понять и ее настоящее. Но ведь и настоя­щее лишь момент будущего. Каково же будущее Российской Феде­рации? Этот вопрос не может не волновать.

Кто-то хотел бы, чтобы Россия была Великой «Великая Рос­сия!» Заманчиво. Хан Тохтамыш был увлечен идеей «Великой Тата­рии», но в результате свой бурной и противоречивой деятельности потерял все. Мао Цзе-дун был не прочь создать «Великий Ки­тай». Известно его высказывание, что «непосредственная задача Китая состоит в том, чтобы не только защитить свой суверени­тет по эту сторону стены, но и вернуть все утраченные террито­рии». «Великий Китай» Мао Цзе-дун видел в качестве «китайской федерации», членами которой, по его мнению, могут быть Вьет­нам, Лаос, Камбоджа, - т.е. весь Индокитай, а также Монгольская Народная Республика и, возможно, советский Дальний Восток¹⁴. И что же? Пока «Великого Китая» в его варианте нет, а есть тот Китай, который есть Мечтателей о создании великих империй («Великого Ирана», «Великого Турина», «Великого Узбекистана», «Великой Армении» и т.д.) немало. Но есть люди и иного тана. Так, Збигнев Бжезинский считает, что России следует отказаться от тщетных попыток быть мировой державой. По его мнению, через некоторое время Россия распадется на, как минимум, три части: Европейскую Россию, Сибирь и Дальний Восток¹⁵. Итак, что? На­ступил апокалипсис? Прощай Россия? Спасайся, кто как может? Од -на- ко...

208

Действительно, если быть объективным, определенные фак­торы создают угрозу единству и целостности России, даже само­му существованию ее. Но это вовсе не значит, что Россия обяза­тельно разрушится, самоуничтожится. Целый ряд факторов «ра­ботает» на единство и целостность России, вселяет надежду на то, что Россия была, есть и будет. Следовательно, пророчества о дезинтеграции России, о ее сходе с исторической арены не сбудут­ся, если, проявив осмотрительность, своевременно позаботиться о том, чтобы эти факторы проявили себя с наибольшей отдачей, с оптимальным коэффициентом полезного действия.

Видимо, самой судьбой предначертано России сегодня быть федеративным государством. В подлинной федерации, которая раскрепощает личность, гарантирует права и свободы, демокра­тическое, свободное развитие - спасение, успех в обеспечении един­ства и целостности России, залог процветания личности, общества и государства. В этой связи, повторюсь, надо бы лучше вглядеться в классическую модель федерации, которая предполагает консти­туционность, территориальность, симметрию.

Надо беречь каждого человека, необходимо обратиться лицом к народу, сложить нацию граждан. Это же, с точки зрения кон­ституционного права, означает, что не только на словах и в доку­ментах, а еще и на деле (хотя в целом ряде случаев слово тоже де­ло), реально надо бы обеспечивать единство прав человека и на­родного суверенитета. Исключительно важно, чтобы в России торжествовало право, настоящее право, душа которого свобода, корень - правда, справедливость, логика -логика прав и обязанно­стей, выражение - правовой закон, имеющий обязательную силу для всех.

В целом, на наш взгляд, в Конституции РФ 12 декабря 1993 го­да выбор сделан в пользу классической федерации, но реализован он непоследовательно. В результате в ней, в Конституции РФ, содер­жатся неясные и общие формулировки, которые, думается, требу­ют уточнений и доработок.

Например, необходимо бы более основательно прописать во­прос о разграничении предметов ведения и полномочий. Их пере­чень (особенно в части совместной компетенции) оставляет широ­кое поле для споров. Не совсем четкая позиция по вопросу о соот­ношении Конституции РФ и Федеративного договора, вообще дого­воров и соглашений ведет к разночтениям в понимании соотноше­ния закона и договора в условиях постсоветской России.

209

Явно недостаточное внимание уделено в действующей кон­ституции бюджетному федерализму и судебному федерализму. На

наш взгляд, надо бы подчеркнуть трехуровневый характер бюд­жетной системы в России. Следовало бы закрепить в Конституции РФ систему федеральных судов, что способствовало бы повышению правопорядка, стабильности судов.

Местное самоуправление, культурная автономия!!! Многое, что относится к ним, в Конституции РФ представлено крайне сла­бо.

Но главное, конечно же, природа, экономика, культура, образо­вание, наука, техника, армия Если власть создаст благоприятные условия для того, чтобы к ним приложились горячие и честные сердца, ясные, умные головы, сильные, умелые и чистые руки наших граждан - золотого российского народа, бесценного дара, основного капитала страны, то России быть в XXI веке, на зависть ее недоб­рожелателям (на белую(!), хотелось бы все же), передовой, свобод­ной, доброй, могучей державой.

Примечания

¹ См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М.: Издательство «Республика», 1994.

² Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможно­сти. - М.: Славянский диалог, 1996. - С. 149-150.

³ Шахрай С.М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российской государственности // Федерализм власти и власть федерализма. -М.: ТОО «ИнтелТех», 1997. -С. 149.

⁴ Силинов П.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. - 2000. - № 5. - С.87.

⁵ Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. - Екате­ринбург, 1998. -С.41.

⁶ Конституция Российской Федерации // Энциклопедический сло­варь. - М.: Большая Российская энциклопедия, 1995. - С.250.

⁷ Крылов Б.С. Федерализм и его будущее // Ежегодник Российского права.-1999.-С. 167.

⁸ Agronoff R. Asymmetrical and Symmetrical Federalism in Spain. An Exemenation of inter goverment Policy. - Evalnating Federal Sistem. - P. 61.

⁹ С расматриваемой точки зрения особенно интересны работы: кол­лектива авторов "Федерализм власти и власть федерализма. (М: ТОО "Ин­телТех", 1997, - 875 с.); Кахи Тамазиевича Курашвили "Федеративная орга­низация Российского государства. (М.: "Компания Спутник+", 2000".- 172

210

с.); Людвига Мнацаковича Карапетяна "Федеративное устройство Российско­го государства". (М.: Издательство "Норма", 2001. - 352 с.).

¹⁰ См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. - М.: Юристь, 2001. - С.21

" Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. -М.: Пробел, 1999.-С.10.

¹² Чиркин В.Е. Современное государство.- М.: Между-нар. Отношения, 2001. - С. 163

¹³ О компетенции см., например: Тихомиров Ю.А. Теория компетен­ции.-М., 2001.

¹⁴ Браун О. Китайские записки (1932-1939). - М.: Политиздат, 1974. -С. 347-348.

¹⁵ Бжезинский 3. Великая шахматная доска. Господство Америки и ее геостратегические интересы.- М.: Международные отношения, 1999.— С.239-240.

211

Лекция 10