Для руководства жизнью общества и государства необходимы не только высшие и центральные органы государственной власти, но и органы публичной власти на местах.

Публичную власть на местах осуществляют органы двух типов — местного управления и местного самоуправления.

Эти органы отличаются прежде всего субъектом власти. Если в ор­ганах местного управления субъектом власти является государство, то в органах местного самоуправления — территориальный коллектив (ком­муна, община, громада и т.д.).

Различаются они и способом формирования. Первые формируются путем назначения, вторые - путем выборов. Назначение осуществляет центральная власть, а выборы граждане административно- территориальных единиц.

Органы публичной власти на местных уровнях создаются в соот­ветствии с административно-территориальным устройством страны, под которым понимают деление государственной территории на опре­деленные части с целью наиболее рационального управления государ­ством на основе принципа субсидиарности. Согласно этому принципу вопросы, которые могут решаться местами, не следует передавать цен­тру.

Деление территории бывает двухзвенным: общины (коммуны, му­ниципии) — области (губернии, департаменты, провинции) (Япония, Дания, Болгария, Коста-Рика и др,); трехзвенным: община - район (округ, уезд) - область (Китай, Италия, Индия и др.); четырехзвенным: община - район - область - регион (Франция).

Органы публичной власти в административно-территориальных единицах создаются с учетом принадлежности к тому или иному звену, а также с их делением на «естественные» и «искусственные».

«Естественными» являются административно-территориальные единицы общинного звена-города, села, которые возникли исторически в результате произвольного поселения людей.

«Искусственные» административно-территориальные единицы - об­ласти, губернии, уезды и т.д. — возникли в результате районирования тер­ритории страны актами государственных органов.

Естественные единицы управляются муниципальными органами. В искусственных образованиях муниципальные органы создаются только в тех из них, которые законом признаны территориальными коллективами.

Сказанное выше позволяет определить понятие местного самоуправ­ления следующим образом: местное самоуправление - это система управления местными делами, осуществляемая выборными органами, ко­торые уполномочены представлять население той или иной администра­тивно-территориальной единицы.

В отличие от этого определения понятия, акцентирующего внимание на институциональном аспекте, в Европейской хартии местного само­управления понятие местного самоуправления определяется с точки зре­ния права. Местное самоуправление, говорится в ней, - это «право и дей­ствительная способность местных сообществ контролировать значи­тельную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».

Вопросы организации и деятельности органов публичной власти на местах регулируются конституционными законами и актами самих орга­нов местного самоуправления. В конституциях этим вопросам посвящены либо отдельные разделы, либо отдельные статьи, закрепляющие основы муниципального права. Как правило, конституционные предписания пре­дельно кратки. В конституции Японии, например, им посвящена специ­альная глава «Местное самоуправление», содержащая всего 4 статьи. По­добная лаконичность присуща конституциям и других стран. Конституци­онные положения конкретизируются и развиваются в соответствующих законах. Что касается актов муниципальных органов, то они принимаются во исполнение предписаний конституции и законов применительно к кон­кретной административно-территориальной единице.

Многие страны используют в качестве важнейшего источника муниципального права международно-правовые акты. Одним из таких актов является упоминаемая выше Европейская хартия местного само­управления Совета Европы 1985 г.

Становление и развитие местного самоуправления, организация и деятельность его органов происходят на конституционной основе, представляющей собой следующий ряд принципов:

1. Легитимность органов местного самоуправления, обусловленная непосредственным участием населения в их формировании.

2. Самостоятельность органов местного самоуправления, заключа­ющаяся в наличии у них собственных материально-финансовых ресур­сов.

3. Независимость муниципальных органов в осуществлении ком­мунальных функций, предоставленных им конституцией и законами.

4. Выборность органов местного самоуправления.

5. Собственная ответственность органов местного самоуправления за свою деятельность.

6. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

7. Сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории.

2. Органы местного самоуправления и порядок их формирования

Систему органов местного самоуправления, вне зависимости от принадлежности к той или иной стране, составляют представительные и исполнительные органы.

Представительные органы (советы, собрания, ассамблеи) — это своего рода местные «парламенты». В их состав входят избранные депутаты, большинство из которых работают на непрофессиональной основе. В зави­симости от принадлежности административно-территориальной единицы к тому или иному звену представительные органы делятся на региональные, областные, префектуральные. городские, муниципальные. В Японии, например, функционируют префектуральные, городские и деревенские собрания. Во Франции — региональные, генеральные (в департаментах) и муниципальные советы.

Число депутатов в каждом представительном органе колеблется в Японии от 12 до 120, во Франции - от 9 до 100, в ФРГ - от 20 до 90 и т.д.

Исполнительный орган местного самоуправления носит либо еди­ноличный, либо коллегиальный характер. Единолично глава террито­рии выступает в качестве мэра (США, Великобритания, Франция), бур­гомистра (ФРГ), алькальда, регидора, префекта, мэра (страны Латин­ской Америки), президента провинции и мэра коммуны (Италия), ста­росты и мэра (Япония).

Коллегиальными исполнительными органами являются комиссии (США, джунта (Италия), магистрат (ФРГ) и т.д.

В большинстве демократических стран выборы в муниципальные органы осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого изби­рательного права путем тайного голосования. Как правило, выборы но­сят добровольный характер. Однако бывают и исключения. В Перу, например, выборы муниципальных советников носят обязательный ха­рактер.

При выборах муниципальных представительных органов исполь­зуются различные избирательные системы. Во Франции в коммунах с численностью населения до 3500 человек используется мажоритарная система абсолютного большинства. В коммунах с большей численно­стью населения избирательный механизм сочетает элементы мажори­тарной и пропорциональной систем. Здесь избиратели голосуют за пар­тийные списки, используя мажоритарную систему абсолютного боль­шинства. В ФРГ в одних землях используется пропорциональная си­стема, в других — мажоритарная.

Однако в большинстве стран используется мажоритарная система относительного большинства.

Муниципальные избирательные органы избираются на различные сроки. В США - на 2-4 года, в Перу - на 3 года, в Великобритании - на 4 года, в ФРГ - на 4-6 лет, в Японии - на 4 года, Франции - на 6 лет и т.д.

Главы муниципий избираются по мажоритарной системе относи­тельного большинства. Выборы в большинстве своем носят прямой ха­рактер. Однако имеют место и косвенные выборы. Во Франции, напри­мер, мэры избираются муниципальными советами.