Система конституционного права

В определении понятия конституционного права важным пред­ставляется указание на то, что оно является системой. В переводе с гре­ческого языка слово «система» означает целое, состоящее из многих элементов.

В научной и учебной литературе имеют место различные подходы к систематизации конституционного права.

Их анализ свидетельствует о правомерности рассмотрения катего­рии «система конституционного права» как с точки зрения составляю­щих его видов права, так и с точки зрения его структурных элементов.

В первом случае система конституционного права представляет собой целое, которое составляют естественное и позитивное, матери­альное и процессуальное, национальное и международное, публичное и частное право.

Во втором случае конституционное право рассматривается как со­вокупность структурных элементов, характеризующих его внутреннюю организацию.

Согласно этой точке зрения, систему конституционного права со­ставляют основные принципы, конституционно-правовые нормы и ин­ституты.


Под основными, или общими принципами конституционного права понимаются основополагающие идеи; начала, положения, которые определяют суть и характер данной отрасли права, обеспечивают ее единство и целостность. Речь идет о принципах, лежащих в основе кон­ституционного строя, правового статуса личности, устройства общества и государства. Конкретным примером таких принципов являются прин­ципы народного суверенитета, народного представительства, свободы и равенства личности, неотъемлемости прав человека, разделения вла­стей, верховенства права и др.

Первичным элементом конституционного права являются состав­ляющие его нормы. Норма конституционного права - это формально определенное, установленное или санкционированное народом, государ­ством либо органами местного самоуправления обязательное правило поведения, которое регулирует отношения, составляющие предмет конституционного права.

Нормам конституционного права присущи публичный характер, приоритетная значимость, интегративность, императивность, высшая юридическая сила, прямое действие, особенность структуры. Что каса­ется последнего, то структура норм конституционного права не всегда соответствует известной триаде - гипотеза, диспозиция и санкция. Большинство из них не содержит санкцию. Нередки случаи, когда кон­ституционно-правовые нормы состоят только из диспозиции. Напри­мер, «каждый имеет право на образование», «парламент состоит из двух палат» и др.

Существуют различные способы классификации конституционно­правовых норм, среди которых отметим классификацию норм консти­туционного права на учредительные, регулирующие и запрещающие.

Нормы конституционного права группируются в институты, кото­рые являются третьим элементом рассматриваемой системы. Под кон­ституционно-правовым институтом понимают определенную сово­купность норм, регулирующих однородные общественные отношения. Например, институты основ конституционного строя, правового стату­са личности, гражданства, главы государства, судебной власти и т.д.

Приведенные и иные подходы к научной систематизации консти­туционного права способствуют как глубокому осмыслению и разви­тию конституционно-правовой науки, так и эффективному применению норм конституционного права.


Глава 2

КОНСТИТУЦИИ СОВРЕМЕННОГО МИРА

1. Понятие конституции и конституционализма.

2. Классификация конституций.

3. Правовая охрана конституции.

1. Понятие конституции и конституционализма

Латинский термин constitution, что в переводе означает - устанавли­ваю, учреждаю, использовался правителями античного мира и средневеко­вья. Однако современное свое значение этот термин приобрел в эпоху буржуазных революций, вызванных конфликтом между обществом и гос­ударством и призванных расчистить почву для становления и развития капиталистического общественного и государственного строя.

Конституции заложили прочный правовой фундамент, на основе ко­торого шел, идет и будет идти процесс построения и упрочения правового государства, гражданского общества, призванных обеспечить торжество прав и свобод человека.

Начало конституционной истории человечества положили первые пи­саные конституции, к числу которых относятся конституция США 1787 г., конституция Франции 1791 г., конституция Польши 1791 г. и др.

В современной науке конституционного права термин «конституция» употребляется в двух значениях — конституция фактическая и конститу­ция юридическая.

Фактическая конституция — это реально существующие в стране конституционно-правовые отношения, основы общественно- политического строя, действительное положение личности. Синонимом термина «фактическая конституция» является термин «социальная конституция».

Под конституцией юридической (формальной) принято понимать нормативно-правовой акт учредительной власти народа (или несколько актов), обладающий высшей юридической силой и закрепляющий основы правового статуса личности, устройства общества и государства.

Юридическая сущность конституции состоит в том, что она является основным законом жизни государства и общества, законом законов.

Социально-политическая сущность конституции заключается в том, что она представляет собой своего рода общественный договор, в котором нашли свое согласование интересы различных слоев общества

Конституция занимает особое главенствующее место в правовой си­стеме современных демократических государств, что обусловлено следу­ющими присущими ей признаками: 1) особый субъект ее принятая; 2) учредительный первичный характер ее предписаний; 3) всеохватывающий характер конституционной регламентации; 4) особые юридические свой­ства: верховенство, высшая юридическая сила, прямое действие конститу­ционных норм и др.

1. Конституция принимается народом или от имени народа.

2. Конституция учреждает основы общественного и государственно­го устройства, будучи актом учредительной власти народа.

3. Конституция охватывает все сферы жизни общества (политиче­скую, экономическую, социальную, духовную и др.).

4. Юридические свойства:

а) верховенство конституции проявляется в утверждении конституци­онного строя, в идее подчинения государства конституции, праву; б) выс­шая юридическая сила конституции означает, что все иные нормативно­правовые акты не должны противоречить конституции и что все граждане обязаны соблюдать конституцию; в) прямое действие конституционных норм предполагает возможность их непосредственной защиты в суде.

С понятием «конституция» органически связано понятие «конститу­ционализм», которое используется в двух значениях.

1) Конституционализм - это правление, ограниченное конституцией и осуществляемое конституционными методами. Иначе говоря, конститу­ционализм — это конституционные нормы и практика их реализации.

2) Во втором своем значении конституционализм выступает в каче­стве политико-правовой теории, обосновывающей необходимость уста­новления конституционного строя.

 

2 . Классификация конституций

В современном мире насчитывается около двухсот государств, и большинство из них имеют свои конституции. Изучение столь большо­го и многообразного конституционного материала, проведение сравни­тельного его анализа невозможно без классификации конституций.

Для ее осуществления используются различные критерии.

1) По времени принятия конституции делятся на:

а) старые, принятые в период конца XVIII - начала XX века. К ним относятся Конституции США (1787 г.), Франции (1791 г.), Швеции (1809-1812 г.), Норвегии (1814 г.), Дании (1849 г.) и др.;

б) новые, принятые в период между двумя мировыми войнами: со­ветские конституции, конституции Польши, Финляндии, Чехословакии, Югославии и др.

В них нашли свое отражение тенденции демократизации (все­общее избирательное право) и социализации (социальные права);

в) новейшие, принятые после Второй мировой войны и в после­дующие годы. Конституция Франции (1946 г.), Италии (1947 г.), Япо­нии (1947 г.), ФРГ (1949 г.), РФ (1993 г.), Украины (1996 г.) Времен­ный основной закон (Конституция) ЛНР и др. В этих конституциях наряду с упомянутыми выше тенденциями нашла свое отражение тенденция интернационализации, обусловленная влиянием на консти­туционное развитие различных стран международно-правовых актов ООН, Совета Европы, Евросоюза и др. международных организаций.

2) По способу закрепления конституционных норм, иначе говоря, по форме, конституции делятся на писаные и неписаные.

К писаным относятся конституции, нормы которых закреплены в специальных нормативно-правовых актах. К числу писаных относится подавляющее большинство современных конституций. В свою оче­редь писаные конституции делятся на консолидированные (кодифи­цированные) и неконсолидированные (не кодифицированные).

Консолидированные конституции представлены одним актом. Та­ковыми являются конституции США, Италии, Японии, ФРГ, РФ, Украины, Греции и др.

Неконсолидированные конституции состоят из нескольких актов.

Так, конституция Франции состоит из трех актов, Швеции - из 4 ак­тов, Австрии - из более чем 6, и др.

Неписаная конституция представляет собой совокупность раз­личного рода источников.

Для примера можно сослаться на конституции Великобритании, Новой Зеландии, Израиля, Сан-Марино. Так, Конституция Великобри­тании, которая создавалась на протяжении столетий, состоит из пар­ламентских законов (статутное право), судебных прецедентов (общее право), конституционных соглашений (конституционная мораль) и др.

3. По способу принятия конституции делятся на народные и ок­троированные (дарованные).

Народные конституции, принятые при участии народа, делятся: на конституции, одобренные референдумом (Франции 1958, Кубы 1976, Филиппин 1987, РФ 1993, Казахстана 1995 и др.); конституции, приня­тые от имени народа парламентом (Украины 1996, Японии 1947, Гре­ции 1975, Пакистана 1973); конституции, одобренные учредительным собранием (Португалии 1976, Болгарии 1991, Румынии 1991 и др.).

Октроированные конституции, дарованные либо монархом своим подданным, либо метрополиями своим колониям.

Из ныне действующих конституций, дарованных монархом, назо­вем конституции Иордании, Непала, Саудовской Аравии, Катара, Ма­лайзии.

Из конституций октроированных метрополиями колониям, назовем конституции Барбадоса, Ямайки, Зимбабве.

2. По способу внесения изменений в конституции последние де­лятся на жесткие и гибкие. К жестким относятся конституции, порядок изменения которых усложнен по сравнению с принятием обыкновен­ных законов.

Так, для внесения поправок в Конституцию США необходимо, чтобы за них проголосовало 2/3 членов обеих палат Конгресса, либо конституционный конвент, созываемый по требованию 2/3 законода­тельных собраний штатов. В обоих случаях принятые поправки приоб­ретают обязательную силу, после того как будут ратифицированы зако­нодательными собраниями 3/4 штатов.

Для внесения изменений в Основной закон ФРГ необходимо 2/3 голосов Бундестага и Бундесрата.

Для внесения изменений в конституцию Японии необходимо со­гласие не менее 2/3 голосов от общего числа членов обеих палат с по­следующим утверждением либо референдумом, либо новым составом парламента.

Что касается гибких конституций, то процедура внесения в них изменений не отличается от процедуры принятия обыкновенных зако­нов. Таких конституций немного. Это конституции Великобритании, Новой Зеландии, Израиля и др.

Существуют и другие критерии классификаций конституций (фор­ма правления, форма государственного устройства* время действия и др).

3. Правовая охрана конституции

Для обеспечения верховенства конституции и ее высшей юридиче­ской силы во многих странах мира создан институт конституционного контроля, иод которым понимают особый вид правоохранительной дея­тельности по проверке соответствия конституции законов и иных нор­мативно-правовых актов страны, осуществляемой соответствующими органами. В конечном счете речь идет о правовой охране конституции, под которой понимают совокупность средств и способов, с помощью которых достигается строгое соблюдение режима конституционной законности, соответствие конституции всех других правовых актов, непринятие и отмены тех из них, которые не соответствуют кон­ституции.

По содержанию конституционный контроль может быть формаль­ным (проверяется соблюдение процедурных правил принятия того или иного акта) и материальным (с точки зрения соответствия содержания акта смыслу конституции).

По времени проведения конституционный контроль может быть предварительным и последующим.

Датой рождения института конституционного контроля стал 1803 г., когда Верховный суд США при рассмотрении конкретного дела при­знал несоответствующим конституции один из разделов Закона о судо­устройстве 1789 г., объявив его недействительным. Так было положено начало американской модели конституционного контроля. Основными ее признаками являются:

1) конституционный контроль осуществляют все суды общей юрисдикции. Однако окончательное решение принимает верховная су­дебная инстанция;

2) децентрализованный характер;

3) последующий характер контроля.

В настоящее время американская модель применяется в США, Ар­гентине, Японии, Мексике, Дании, Греции.

Второй моделью конституционного контроля является европей­ская, которая носит централизованный характер и осуществляется спе­циально созданными судами конституционной юстиции.

Конституционные суды функционируют в РФ, Украине, ФРГ, Ита­лии, Конституционный совет во Франции.

Некоторые страны, такие как Австралия, Боливия, Канада, Индия, Швейцария и др., реализовали смешанную американо-европейскую мо­дель правовой охраны конституции. Здесь, как и в странах с американ­ской моделью, отсутствуют специальные суды конституционной юсти­ции. Их функции выполняет Верховный суд общей юрисдикции. От европейской модели названные страны заимствовали ее централизован­ный характер.


 

 


Глава 3

ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ

1. Понятие правового статуса личности.

2. Права, свободы и обязанности человека и гражданина.

3. Гарантии прав и свобод человека и гражданина.

1. Понятие правового статуса личности

Первые конституции и конституционные акты, закрепив приори­тетную значимость человека в отношениях с обществом и государ­ством, кардинально изменили его общественный и правовой статус.

Под общественным статусом понимают положение личности в обществе, определяемое правовыми, моральными и иными видами со­циальных норм. Составной частью общественного статуса является правовой статус личности, в котором отражаются все основные сторо­ны юридического бытия индивида, все виды взаимоотношений с госу­дарством.

В самом общем виде понятие правового статуса личности можно определить как юридически закрепленное ее положение в обществе и государстве. Последний имеет несколько видов:

1) общий или конституционный статус человека и гражданина;

2) родовой статус определенной категории граждан (студенты);

3) индивидуальный статус, характеризующий пол, возраст, семей­ное положение и т.д.;

4) статусы иностранцев, беженцев и т.д.

Базовым является конституционный статус. Он един и одинаков для всех. Все иные статусы производны от него.

Конституционный статус носит интегративный характер и включа­ет в свою структуру следующие компоненты: 1) гражданство; 2) право­субъектность; 3) основные права, свободы и обязанности; 4) правовые принципы; 5) гарантии правового статуса.

2. Права, свободы и обязанности
человека и гражданина

Сердцевину правового статуса личности составляют права, свободы и обязанности человека и гражданина, представляющие в своей совокупно­сти соответствующий генеральный институт. Его содержание и структуру определяют нормы как конституции и законодательства отдельно взятой страны, так и нормы международно-правовых актов гуманитарного харак­тера ООН, Совета Европы, Евросоюза и др.

В понимании природы и сущности прав человека имеют место два основных подхода — естественно-правовой и позитивистский.

С точки зрения первого права человека — это его естественные, при­рожденные свойства, не зависящие от их признания или непризнания гос­ударством. Естественные права, обусловленные природой человека, носят неотъемлемый, неотчуждаемый характер.

Одним из первых писаных источников права, в котором нашли свое отражение естественно-правовые идеи, явилась «Декларация независимо­сти» США 1776 г. «Мы считаем очевидным, - говорится в ней, - следую­щие истины: все люди сотворены равными и все они одарены своим со­здателем некоторыми неотчуждаемыми правами, к числу которых при­надлежат жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав учреждены среди людей правительства, заимствующие свою спра­ведливую власть из согласия управляемых».

Идеи естественного права нашли свое закрепление и во француз­ской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. «Люди рождают­ся и остаются свободными и равными в правах, - читаем в ней, - цель каждого государственного союза составляет обеспечение естествен­ных и неотъемлемых прав человека. Таковы свобода, собственность, безопасность и сопротивления угнетению».

В отличие от сторонников естественного права, считающих, что государство не предоставляет прав и свобод, а лишь устанавливает пре­делы их осуществления согласно принципу: «все что не запрещено, то разрешено», сторонники позитивистского подхода считают, что права человека предоставляет государство, определяя их вид, содержание и объем.

Отдавая должное обоим подходам, следует отметить их односто­ронний характер. Если абсолютизация естественно-правового подхода ведет к столкновению с реалиями общественной жизни, примером чему служит Конституция США, то абсолютизация позитивистского подхода утверждает примат государства над личностью, о чем свидетельствуют советские конституции с присущим им принципом: «делать можно только то, что разрешено».

Односторонний характер обоих подходов был преодолен во второй половине XX в., когда получила признание доктрина естественного права в сочетании с социальной доктриной, в результате чего в консти­туциях стали закреплять права и свободы, идущие как от природы че­ловека, так и от природы общества.

В истории становления и развития института прав и свобод чело­века выделяется три периода.

Первый период охватывает конец XVIII — ХIХ вв., время появления и действия старых конституций.

Здесь прежде всего следует сказать о Конституции США 1787 г. Ее создатели, будучи сторонниками естественного права, посчитали из­лишним закреплять в конституции права, принадлежащие, как считали они, человеку от природы. Поскольку отсутствие в конституции упоми­нания о правах вызвало недовольство народа и поставило под угрозу ее ратификацию, «отцы-основатели» США в спешном порядке внесли первые десять поправок в конституцию, которые вошли в историю как «Билль о правах» 1789 г.

Так было положено начало закреплению в конституционных актах прав и свобод первого поколения, т.е. личных и политических прав.

Второй период охватывает время первой воловины XX в. — время появления и действия новых конституций. Обострение классовой борь­бы в капиталистическом обществе, влияние социалистических идей и советских конституций обусловили конституционное закрепление прав и свобод второго поколения — социально-экономических, духовно­культурных.

Третий период охватывает время второй половины XX в. и по се­годняшний день. В рамках этого периода происходит значительное расширение прав и свобод. К правам третьего поколения относятся права, призванные разрешить проблемы мирного сосуществования, безопасности окружающей среды, свободной информации, охраны эт­нических, языковых и религиозных меньшинств и др.

Большинство новейших конституций носят не только политиче­ский, но и социальный характер, закрепляя основы социального госу­дарства и все основные виды прав и свобод - личные, политические, экономические, социальные и духовно-культурные. Для примера можно сослаться на конституции Италии, Франции, РФ, Украины, Казахстана и др. стран.

А вот что касается Конституции США, то она осталась конститу­цией политической. США не является социальным государством. В этой стране социальные, экономические и культурные права не отно­сятся к числу фундаментальных и не имеют конституционной гарантии.

Права, свободы и обязанности человека и гражданина представля­ют собой генеральный конституционно-правовой институт, целост­ность которого обусловлена принципами, лежащими в его основе. Речь идет о выраженных в юридической форме основополагающих полити­ко-правовых идеях, которые в общем виде определяют характер взаи­моотношений человека и государства, служат руководящим началом в осуществлении субъективных прав и обязанностей каждого лица. Ос­нову правового статуса личности определяют принципы: равноправие граждан, неотчуждаемости прав и свобод, сочетания общественных и индивидуальных интересов, единства прав и обязанностей, гарантиро­ванности прав и свобод и др.

Отдельно следует сказать о принципе равноправия, который озна­чает равенство всех граждан перед законом. Можно привести немало примеров его реализации во многих странах мира, но есть примеры и иного свойства. В частности, в США, поучающих всех и всему, отсут­ствует равенство между женщинами и мужчинами, между прирожден­ными и натурализированными гражданами. Так, принятая Конгрессом США поправка к конституции о равенстве женщин и мужчин так и не была ратифицирована и не стала 27-ой поправкой Конституции.

Примером ущемления в правах натурализированных граждан слу­жит также то, что президентом США может быть только прирожден­ный американец.

США могут фигурировать в качестве примера нарушения принци­па неотъемлемости естественных прав человека, о чем свидетельствует существование в ряде штатов смертной казни, наличие резерваций, определяющих место проживания аборигенов.

3. Гарантии прав и свобод человека и гражданина

Реальность правового статуса личности, закрепленного на консти­туционном уровне, в решающей степени зависит от его гарантирован­ности, иначе говоря, от наличия необходимых условий для осуществле­ния прав и свобод человека.

Гарантии соблюдения прав и свобод личности делятся на внутри­государственные и международно-правовые, материальные и юридиче­ские.

Материальные гарантии делятся на экономические и политиче­ские. Под первыми понимают обладание человеком собственностью, наличие в государстве соответствующей материально-технической ба­зы. Под вторыми понимаются реальные возможности участия граждан в управлении государством путем использования различных форм наро­довластия.

Юридические гарантии охватывают все правовые средства, обес­печивающие осуществление и охрану прав и свобод человека и гражда­нина. Среди них важную роль играют формально-юридические гаран­тии, которые представляют собой закрепление прав и свобод личности в конституциях и других законодательных актах зарубежных стран. В конституциях многих стран нашли свое закрепление все основные виды прав - личные, политические, экономические, социальные, культурные (Италия, Франция, РФ, Украина, ФРГ и др.). Однако конституции не всех стран закрепляют права и свободы в полном объеме. В США, например, как отмечалось выше, в конституции нет упоминания о со­циально-экономических и культурных правах. В конституциях Швеции, Австралии, Новой Зеландии и других стран вообще отсутствует пере­чень прав и свобод.

Важнейшим видом юридических гарантий являются организаци­онно-правовые гарантии, которые включают в себя создание и деятель­ность соответствующих государственных институтов по защите прав и свобод человека. К этим институтам относятся суд, прокуратура, пар­ламент, правительство, глава государства и т.д.

В некоторых странах (Австралия, Канада, Южная Корея и др.) со­здаются и действуют специфические органы - комиссии по правам че­ловека, осуществляющие мониторинг соблюдения и нарушения прав человека и содержащие решения конкретных проблем в данной сфере.

Широкое распространение в современном мире получил институт омбудсмана.

Омбудсман - это государственный орган, представляющий собой должностное лицо, избираемое парламентом, целью которого является защита права и законных интересов человека от посягательств админи­стративных органов и должностных лиц.

Институт омбудсмана зародился в Швеции в 1809 г. Ныне этот ин­ститут существует почти в 100 странах.

Почти во всех странах омбудсман (уполномоченные по правам че­ловека) избирается парламентом. Исключение составляет Франция. Здесь омбудсман назначается Советом Министров.

Теория и практика мирового конституционализма позволяет сде­лать вывод, что главным гарантом правового статуса личности являет­ся государство, все его институты и в первую очередь - органы судеб­ной власти.

После Второй мировой войны проблема прав человека приобрела планетарный характер, превратившись из чисто внутригосударствен­ной в международную. Это обусловило появление международно­правовой защиты прав человека.

Международно-правовыми гарантиями прав человека служат пра­вовые акты гуманитарного характера ООН, ОБСЕ, Совета Европы, а также различного рода международные институты, среди которых за­служивает быть отмеченным Европейский Суд по правам человека, юрисдикция которого распространена на все страны Совета Европы.


 

Глава 4

ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСТВА В СТРАНАХ СОВРЕМЕННОГО МИРА

1. Понятие гражданства.

2. Принципы гражданства.

3. Способы приобретения и прекращения гражданства.







Понятие гражданства

Важной составной частью конституционно-правового статуса лич­ности является гражданство, открывающее ей доступ ко всем установ­ленным конституцией и законами правам, свободам и возлагающее со­ответствующий набор обязанностей перед государством.

Понятие «гражданство» и производное от него понятие «гражда­нин» использовались еще в античные времена. Ими определялся статус свободного человека, отличавшего жителя Древнего Рима от статуса римского раба.

В средние века, в эпоху абсолютизма утвердилось понятие «под­данство», означавшее как верность подданного монарху, так и зависи­мость от него. Подданный считался находящимся «под данью», т.е. платящий дань. Словом, суть «подданства» составляла феодальную за­висимость человека от суверена.

В эпоху буржуазных революций на смену «подданству» пришел институт «гражданства», в котором нашла свое воплощение идея Ж.-Ж. Руссо об общественном договоре. На основе последнего, считал Руссо, создается политическая общность, совокупность членов которой определяется как народ, а каждый отдельный ее член является гражда­нином. Отныне не монарх, а народ провозглашался источником и носи­телем власти. Эту власть Руссо рассматривал как сумму частей власти, признаваемой за каждым гражданином, которую он добровольно, со­гласно общественному договору, отчуждает политической общности.

Здесь уместно будет вспомнить Декларацию независимости США 1776 г., в которой говорится о том, что для обеспечения прав человека «учреждены среди людей правительства, заимствующие свою справедли­вую власть из согласия управляемых».

Так, подданство и зависимые подданные были заменены граждан­ством и свободными и равными гражданами.

В настоящее время используются оба понятия «гражданство» и «под­данство», зачастую как синонимы. Гражданство присуще республикам, подданство - монархиям. В США, например, - это гражданин США, а в Великобритании - подданный Её Величества.

Существует много определений понятия «гражданство», среди кото­рых остановимся на следующем: «Гражданство - это устойчивая право­вая связь лица с государством, предполагающая их взаимные права и обя­занности».

С одной стороны, гражданство является субъективным правом, при­сущим каждому человеку, и закреплено как во Всеобщей декларации прав человека ООН, так и в конституциях многих стран, а с другой оно высту­пает как предпосылка права. Дело в том, что наиболее широкими правами, в отличие от иных жителей данного государства, пользуются его граждане.

Принципы гражданства

Целостность и сущность института гражданства обусловливают его принципы, закрепленные в конституции и законодательстве того или иного государства. Остановимся на принципах, которые присущи многим странам.

1. Принцип равенства

В одних странах он носит абсолютный характер, например, в РФ гражданство является равным независимо от оснований его приобрете­ния. Законодательство России не устанавливает никаких особенностей в правовом статусе лиц, ставших ее гражданами.

В других странах, например в США, он носит относительный ха­рактер. Здесь правовой статус прирожденного гражданина отличается от правового статуса натурализированного американца.

2. Принцип единого гражданства не в смысле единственного, а в смысле общего для всех. Этот принцип присущ унитарным (Япония, Франция, Италия и др.) и ряду федеративных государств (Индия, Ма­лайзия и др.).

В некоторых федеративных государствах наряду с единым, об­щесоюзным гражданством имеет место гражданство субъектов федера­ции (РФ, США, Австрия). Свидетельством тому может служить поло­жение Закона о гражданстве Российской Федерации о том, что граж­дане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе Федерации, являются одновременно гражданами этой республики.

Однако гражданство субъекта федерации носит во многом номи­нальный характер и не нарушает принципа равенства иных граждан федерации. В конституции США, например (ст. IV раздела 2), говорит­ся: «Граждане каждого штата имеют право на все привилегии и вольно­сти граждан других штатов».

3. Принцип доступного и свободного характера гражданства. Со­гласно этому принципу каждый имеет право на получение гражданства и выхода из него.

4. Принцип неотъемлемости гражданства, закрепленный на кон­ституционном уровне во многих странах, означает, во-первых, запрет на использование государством права лишения гражданства в качестве меры наказания граждан; во-вторых, сохранение гражданства за граж­данами, проживающими за пределами своего государства; в-третьих, недопустимость высылки гражданина против его воли из страны.

Принципы неотъемлемости и свободного гражданства впервые были закреплены во Всеобщей декларации прав человека следующим образом: «Никто не может быть лишен гражданства и права изменять свое гражданство».

5. Принципы единственного и множественного гражданства. Един­ственное гражданство означает право гражданина иметь гражданство только одного государства. Множественное гражданство это право гражданина иметь гражданство двух и более государств.

Наиболее распространенной формой множественного гражданства является двойное гражданство, носители которого называются бипат- ридами.

До 70-х годов XX в. большинство государств не признавали двой­ное гражданство, ввиду неопределенности статуса бипатридов. Извест­ны случаи заключения международных договоров, направленных на ликвидацию двойного гражданства. В 1955 г. такой договор был заклю­чен между Китаем и Индонезией. Меры по ограничению двойного гражданства предпринимали и западные страны. Однако в последние десятилетия они встали на путь легализации двойного гражданства. Так, на основе соответствующего соглашения двойное гражданство взаимно признали для своих граждан США и Канада. В 1997 г. Совет Европы принял Конвенцию о гражданстве, содержащей положение о множественном гражданстве. От принципа единственного гражданства вынуждена была отказаться Молдова ввиду получения румынских пас­портов многими ее гражданами.

О том, что единое гражданство не тождественно единственному (что имеет место в Украине) свидетельствует пример РФ. Здесь наряду с принципом единого гражданства признается и двойное гражданство.

Помимо указанных принципов, во многих странах нашли свое за­крепление принципы: приоритета норм международного права и меж­дународных договоров по вопросам гражданства над национальным законодательством; защиты и покровительства государством граждан, находящихся за его пределами; почетного гражданства и др.

3. Способы приобретения и прекращения гражданства

Известны несколько способов приобретения гражданства. Основ­ными среди них являются: приобретение гражданства по рождению (филиация) и по заявлению (натурализация).

Филиация не связана с волеизъявлением лица и осуществляется автоматически на основе действующего законодательства.

Приобретение гражданства по рождению имеет два основания: право крови и право почвы. В соответствии с первым ребенок получает гражданство своих родителей, независимо от места рождения. В соот­ветствии со вторым гражданство ребенка зависит от места рождения. Право крови было присуще странам Старого Света, а право почвы - странам Нового Света, население которых формировалось в основном за счет иммиграции.

В настоящее время в большинстве стран используются оба прин­ципа. Так, согласно мексиканской конституции, мексиканцем по рож­дению является ребенок, родившийся на территории республики; ребе­нок, родившийся за границей от родителей-мексиканцев; ребенок, ро­дившийся на мексиканском корабле или самолете.

В некоторых странах приоритет имеет принцип права крови (Франция, Италия, ФРГ), а в некоторых - принцип права почвы (страны Американского континента). В США, например, принцип права крови ограничивается одним поколением. Если у американских родителей, получивших гражданство США на основании принципа права крови, родится ребенок за пределами США, то он не получит американского гражданства. Вот почему американки, находящиеся за пределами своей страны, стремятся возвратиться на родину, чтобы родить на территории США.

Другим основным способом приобретения гражданства является натурализация, связанная с обращением лица в установленные законом государственные органы с просьбой о предоставлении ему гражданства.

Законодательством каждой страны определяются условия, необхо­димые для натурализации. Типичными из них являются: постоянное проживание на территории избранного государства установленное вре­мя, знание государственного языка, наличие законных источников су­ществования, соблюдение законов и конституции и др.

Обычно ценз оседлости составляет 5 лет. Однако в ряде стран (Ав­стрия, Португалия, Греция, ФРГ) этот срок составляет 10 лет, а в стра­нах Латинской Америки — 2 года.

В ряде стран законодательством предусмотрены преференции в виде сокращения ценза оседлости для определенной категории канди­датов на получение гражданства. В Португалии эти преференции предоставляются выходцам из португалоязычных стран. В соответствии с соглашением, заключенным между Данией, Норвегией, Швецией и Финляндией при принятии гражданства одной из этих стран, ценз оседлости сокращается на два года.

Ряд стран сокращает ценз оседлости для беженцев, для вступив­ших в смешанный брак. Для иностранца, вступившего в брак с граж­данкой Дании, ценз оседлости сокращается с 7 до 4 лет, в Португалии - с 10 до 5 лет.

В современном законодательстве о гражданстве содержатся нор­мы, ограничивающие возможность натурализации для отдельных лиц. Так, не могут получить гражданство Бразилии лица, осужденные по уголовному делу, гражданства США — лица левых убеждений.

Менее распространенными способами приобретения гражданства являются оптация, репатриация, почетное гражданство и др.

Оптация — это выбор гражданства одно из двух государств при из­менении государственных границ. Так, в 1957 г. при передаче области Саар из Франции в Германию ее жителям было предоставлено право выбора гражданства той или иной страны. Аналогичное право было предоставлено жителям Алжира после провозглашения его независимо­сти.

Репатриация — это восстановление ранее утраченного граждан­ства. Ярким примером репатриации служит возвращение евреев на свою историческую родину - Израиль. Любой еврей, прибывший в Из­раиль, автоматически становится его гражданином.

Почетное, или октроированное (дарованное) гражданство, предо­ставляется за особые заслуги и в особом порядке. Например, Сенат США после высылки Солженицына из СССР (1974) своим специаль­ным постановлением предоставил ему и его семье гражданство США. РФ предоставила гражданство французскому актеру Депардье. Однако таких случаев немного.

В современном законодательстве о гражданстве определяются ос­нования и способы не только приобретения гражданства, но и его пре­кращения.

Основными способами прекращения гражданства являются: выход из гражданства и лишение гражданства.

Выход из гражданства осуществляется по воле лица, на основании его заявления в соответствующие государственные органы. Вместе с тем свободный выход их гражданства носит не абсолютный, а ограни­ченный характер. В КНР, например, не имеют права выхода из граж­данства государственные служащие и военнослужащие.

Гражданство может быть прекращено в результате лишения как санкции за нарушение законодательства, осуществляемой уполномо­ченными на то органами государств вопреки воле лица. В некоторых странах (Бразилия) не могут быть лишены гражданства получившие его по рождению. В ряде стран законодательством предусмотрено лише­ние гражданства как натуролизированных, так и прирожденных граж­дан.

Существуют разные основания для лишения гражданства. В США, например, могут быть лишены гражданства нарушившие клятву верно­сти, данную при вступлении в гражданство, наносящие ущерб государ­ству, присягнувшие на верность другому государству.

Основанием для лишения гражданства служат поступление граж­данина на воинскую службу, в службу безопасности иностранного гос­ударства, получение гражданства в результате предоставления заведомо ложных сведений и фальшивых документов и др. (Франция, РФ, Казах­стан, Украина и др.).


Глава 5

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

1. Принцип народного суверенитета. Соотношение непосред­ственной и представительной демократии.

2. Выборы.

3. Референдум.

4. Народная инициатива.

1. Принцип народного суверенитета.
Соотношение непосредственной и представительной демократии

Идея суверенитета, определенного со временем как государствен­ный суверенитет, отобразила становление и укрепление феодального абсолютизма. Вместе с тем появление идеи народного суверенитета свидетельствовало о сдвиге в феодальном обществе в направлении его исторической трансформации. При этом, если понятие государственно­го суверенитета служило и служит характеристике власти (государ­ства), то о народном суверенитете говорится в связи с определением носителя власти. Тем самым понятия государственного суверенитета и народного суверенитета являются взаимодополняющими, но разными.

Народный суверенитет - это наиболее общая основа организации и осуществления власти в государстве, по смыслу которой именно народ признается источником и носителем власти. Принцип народного суверенитета, сыгравший выдающуюся роль в государственно­правовых преобразованиях в новые исторические времена, считается своеобразным постулатом теории и практики конституционализма.

Современная трактовка принципа народного суверенитета исходит от Ж.-Ж. Руссо и сочетается с предложенной им концепцией обще­ственного договора. Он отождествлял суверенитет с «общей волей» - основой общественного договора, характеризуя эту волю как верховную власть в государстве. С природой общественного договора Ж.-Ж. Руссо связывал такое качество народного суверенитета, как не отчуж­даемость.

Поэтому уже в Конституции Франции 1791 г. народный суверени­тет был признан единым, неделимым, неотчуждаемым и неотъемле­мым, и констатировалось, что «ни одна часть народа, ни одно лицо не может присвоить его осуществление». Цитированное положение вос­произведено в статье 3 действующей Конституции Франции. Единым и неделимым определен суверенитет народа и в Конституции Португалии (статья 3).

Подобные положения содержат некоторые основные законы, при­нятые в постсоциалистических и постсоветских странах. При этом не­редко запрещается подмена носителя власти, присвоение и осуществле­ние (узурпация) власти политической партией, общественной организа­цией, любой группой людей или отдельным лицом. Иногда узурпация власти в государстве определена как преступление (Азербайджан, Ар­мения, Молдова, Россия, Таджикистан, Узбекистан).

Сформулированная Ж.-Ж. Руссо концепция общественного дого­вора в конце XVIII ст. приобрела широкое признание в тех странах, где происходили кардинальные социально-политические изменения. От­дельные ее положения были воспроизведены в Декларации прав чело­века и гражданина 1789 г. и в Декларации независимости Соединенных Штатов Америки 1776 г. В частности, авторы последней указали на то, что «правители заимствуют свою справедливую власть у тех, кем пра­вят». Одновременно за народом признавалось право изменять органи­зацию властвования и ликвидировать «старое правительство» с целью обеспечения прав человека. Приведенные тезисы воспринимаются как формулировки права народа на восстание против «законных правите­лей», узурпирующих власть и злоупотребляющих ею.

В современной практике конституционализма такое право народа трансформировалось в право граждан противодействовать посягатель­ствам на конституционный строй (Литва, ФРГ, Эстония), на «демокра­тический порядок осуществления основных прав и свобод» (Словакия), а также в право либо даже обязанность граждан выступить «законным способом» против узурпации государственной власти (Венгрия).

Идея суверенитета народа получила завершенность в XVIII ст., ко­гда в разных странах Европы начался или углубился процесс формиро­вания национальных государств. В связи с этим народный суверенитет нередко определяли именно как национальный суверенитет. «Источник суверенитета сущностно относится к нации. Ни одна корпорация, ни один индивид не могут быть наделены властью, которая не исходит очевидно из этот источника» - установлено в статье 3 Декларации прав человека и гражданина.

Подобным образом определен носитель (источник) власти в госу­дарстве и в некоторых современных основных законах: все власти ис­ходят от нации (Бельгия), верховная власть принадлежит нации (Поль­ша), суверенитет принадлежит нации (Люксембург, Турция) и т.п. Во всех этих случаях речь идет о суверенитете политической нации, то есть народа как совокупности граждан или как совокупности избирате­лей.

В свою очередь в Конституции Франции определено, что «нацио­нальный суверенитет принадлежит народу» (статья 3). Более детально сформулировано положение статьи 1 Конституции Испании: «Носите­лем национального суверенитета является испанский народ — источник власти». Тем самым понятие национального суверенитета сочетается как с самой властью в государстве, так и с ее носителем. Исторически это означало, что суверенитет национального государства (государ­ственный суверенитет) соответственно соотнесен с суверенитетом по­литической нации (народным суверенитетом).

Со временем национальный суверенитет начали трактовать в кон­тексте права нации на самоопределение. Сегодня национальный суве­ренитет нередко определяют как право нации - этноса - на самостоя­тельное решение вопросов ее политического бытия, на самоопределе­ние, следствием которого может быть и образование отдельного госу­дарства. В преамбуле Конституции Словакии констатировано «есте­ственное право наций на самоопределение», а в статье 3 Конституции Словении — «извечное и неотчуждаемое право словенской нации на са­моопределение».

В Бахрейне, Иордании, Катаре, Кувейте, Омане, Саудовской Ара­вии и Сирии национальный характер государства подтверждается его официальным определением как арабского. При этом в основных зако­нах Бахрейна, Египта, Иордании, Йемена, Катара, Кувейта, Ливии, ОАЭ и Сирии оговорено, что народы соответствующих стран являются «ча­стью арабской нации».

Понятия народного суверенитета и национального суверенитета по существу опираются на более общие понятия народа и нации. Еще в ХVIII-ХIХ ст. термин «народ» приобрел два значения, которые связаны между собой. Прежде всего, народ - это совокупность всех граждан, образующая политическую общность. Об этом прямо идет речь в неко­торых конституциях (Азербайджан, Узбекистан, Украина). В статье 1 Конституции Сербии идет речь о «государстве сербского народа, всех граждан, которые в нем живут».

Иногда соответствующее понятие народа выводится из названия государства - Алжирская Народная Демократическая Республика, Народная Республика Бангладеш, Китайская Народная Республика, Ко­рейская Народно-Демократическая Республика, Народно- Демократическая Республика Лаос — или из конституционно задекла­рированной характеристики государства как народной республики (Си­рия), или из названия должностного лица, обобщенно определяемого как омбудсман («адвокат народа» в Албании и Румынии, «защитник народа» в Грузии и Испании, «народный правозащитник» в Австрии и Македонии).

Вместе с тем народ - это также совокупность всех избирателей, или избирательный корпус. Смысл такого определения состоит прежде все­го в том, что имеющие право голоса граждане могут принимать участие в осуществлении непосредственной демократии.

Для обозначения такой формы непосредственной демократии, как референдум, употребляют термины «народное голосование» («всена­родное голосование») и даже «народный референдум».

Понимание народа как совокупности всех граждан и вместе с тем как избирательного корпуса иногда отображено в названиях представи­тельных органов власти, прежде всего парламентов или их палат: «народное собрание» в Болгарии, Дании, Египте, Сербии и Сирии, «национальное народное собрание» в Алжире и Гвинее-Биссау, «вер­ховный народный конгресс» в Гайане, «совет народных представите­лей» в Эфиопии.

В конституциях Венгрии, Камбоджи и Лаоса речь идет об «органе народного представительства», Вьетнама, Молдовы и Румынии - о «представительном органе народа», Гвинеи - о «представительном со­брании народа», Андорры, Испании, Коморских Островов, Нидерлан­дов и Суринама - о том, что парламент представляет народ. В статье 78 Конституции Анголы установлено, что парламент - это «представи­тельная ассамблея всех ангольцев, которая выражает суверенную волю ангольского народа», а в основных законах Македонии, Португалии и Хорватии парламент определен как представительный орган всех граж­дан.

Производными от понятий народа как совокупности всех граждан и совокупности избирателей являются употребляемые в некоторых кон­ституциях термины «народный депутат», «депутат народа», «народный посланник», «народный представитель» или «представитель народа».

Иногда в практике конституционализма используется термин «нация». Нация - это этническое сообщество людей (этнос), сложивше­еся исторически, как правило, на определенной территории, признаками которого является наличие тесных экономических взаимосвязей, общ­ности языка, особенностей культуры и некоторых других черт.

С другой стороны, как отмечалось, определение «национальный» нередко выступает как синоним определению «народный». Тем самым указывается на политическую (а не этническую) природу нации, явля­ющейся соответствующим объектом конституционного регулирования.

В англоязычных странах термин «нация» обычно воспринимается как синоним термина «государство».

Конституционное закрепление идеи народного суверенитета пред­определяет создание механизмов ее реализации (способов и средств организации и осуществления государственной власти), которые охва­тываются понятиями непосредственной демократии и представитель­ной демократии.

Непосредственная демократия - это осуществление власти самим народом (избирательным корпусом) или его установленной частью пу­тем голосований или путем формулирования и поддержки предложений (инициатив), вследствие которых могут быть приняты определенные властные решения. Характер и содержание этих решений в значитель­ной степени предопределяют отличия в формах непосредственной де­мократии.

Представительная демократия - это осуществление власти из­бранными представителями народа, которые функционируют или кол­легиально как органы, или как отдельные должностные лица. Считает­ся, что члены таких органов и соответствующие должностные лица имеют представительные мандаты, соотносящиеся прежде всего с пря­мыми выборами.

Тем самым прямые выборы, которые являются одной из форм непосредственной демократии, сочетаются с представительной демо­кратией.

От понятия представительной демократии происходит понятие представительного органа власти. Именно выборность является одним из признаков такого органа. Другим признаком, обусловливающим осо­бенности работы представительного органа, выступает коллегиаль­ность.

Между непосредственной демократией и представительной демо­кратией существуют взаимосвязи, которые исторически развивались.

Эти взаимосвязи возникли еще в античный период, причем тогдашнее выборное представительство существенно отличалось от современного и служило своеобразным дополнением к историческим формам непо­средственной демократии.

К историческим формам непосредственной демократии отнесены, в частности, вече периода существования государства, известного как Киевская Русь. М.С. Грушевский писал, что «представительство не до­пускалось: каждый (на вече - В.Ш.) принимал участие сам за себя». При этом некоторые современные авторы связывают вече с предысторией отечественного парламентаризма, что является концептуально невер­ным с учетом исторически обусловленных различий между непосред­ственной демократией и демократией представительной.

«Вечевые» формы играли важную роль на начальных этапах разви­тия феодального общества, но со временем их применение сошло на нет: такие формы превратились или в войсковые смотры, или в со­брания, проводившиеся с целью обнародования актов политических властителей. С другой стороны, в феодальные времена по опыту ре­форматорской церкви, установившей выборность священников при­хожанами, в государственном властвовании была постепенно внед­рена форма прямых выборов.

Уникальным представляется опыт швейцарских кантонов, где на протяжении всех периодов развития феодального общества проводи­лись так называемые земельные сходы. Институт земельных сходов (HeM.landsge- meine) на уровне отдельных субъектов федерации сохраняется и в современной Швейцарии.

Земельные сходы, как правило, проводятся в установленном ме­сте ежегодно и в определенный день, хотя имеет место и практика чрезвычайных сходов. В большинстве случаев вопросы, которые рассматривают на земельных сходах, предлагает совет (представи­тельный орган) кантона, но допускаются предложения и со стороны отдельных групп их непосредственных участников. В отличие от других современных форм непосредственной демократии, земельные сходы характеризуются централизацией: их участники осуществля­ют волеизъявление, находясь в одном месте.

В ряде стран подобные собрания функционируют на уровне ад­министративно-территориальных единиц обычно низшего уровня. Соответствующая практика прежде всего присуща англоязычным странам, в некоторых штатах США собрания избирателей регулярно проводятся для решения местных дел на уровне небольших населен­ных пунктов, ликобштании - на уровне приходов.

Завершенный характера непосредственная демократия и представительная демократия, а также их взаимосвязи, приобрели в но­вые исторические времена. При этом теоретическую основу станов­ления соответствующих конституционных институтов составили идеи, предложенные французскими мыслителями XVIII ст.

Ж.-Ж. Руссо считал, что свобода индивида (гражданина) суще­ствует лишь при условии, когда законотворчество осуществляет непосредственно народ. Такая роль народа обеспечивает свободу, поскольку каждый дает согласие на принятие конкретных законов и подчиняется законам, в принятии которых принимал участие. Мыс­литель в целом негативно относился к представительной демократии народа («общая воля») не может быть представлена. Ж.-Ж. Руссо называл членов представительных учреждений «приказчиками наро­да», которые не могут принимать окончательных решений относи­тельно закона. Поэтому парламент призван лишь обсуждать законы, которые должны быть утверждены самим народом.

Такие взгляды в ХVIII ст. объективно имели прогрессивный ха­рактер. Формулируя принцип разделения властей, он также утвер­ждал, что в условиях свободы законодательная власть должна принад­лежать всему народу. Однако исходя из того, что в больших странах непосредственное осуществление народом законодательной власти в принятых к тому времени формах почти невозможно, а в небольших связано со значительными трудностями, он предлагал признать функ­цию законотворчества за избранными представителями.

Одним из идеологов представительной демократии считается Э. Сийес, который значительное внимание уделил вопросам ее соот­ношения с демократией непосредственной. Сначала он считал, что участие граждан в «создании законов» может происходить двумя способами: непосредственно или через избранных представителей. Однако в дальнейшем Э. Сийес отдал предпочтение представитель­ной демократии, ссылаясь на историческое развитие общества и гос­ударства. По его мнению, увеличение населения послужило причи­ной отказа от «вечевых» форм и перехода к избранию представите­лей.

Со временем причиной отказа от некоторых форм непосред­ственной демократии Э. Сийес определил усложнение общественной и государственной жизни, которое обусловило необходимость пору­чить осуществление законотворчества подготовленным для этого людям. По его утверждению, в тогдашнем обществе подавляющее большинство не имело ни достаточного уровня образования, ни вре­мени, для того чтобы заниматься законотворчеством, а поэтому для

соответствующих целей необходимо избирать представителей, кото­рые способны установить «общий интерес».

Еще более поздние оценки Э. Сийеса представительной демокра­тии выглядели как абсолютизация. В частности, он отмечал, что, изби­рая представителей, избиратели расширяют сферу своей свободы так же, как увеличивают свою свободу те, кто пользуется результатами ра­боты других.

В Х1Х-ХХ ст. представительная демократия как совокупность определенных способов и средств организации и осуществления госу­дарственной власти приобрела в наиболее развитых странах по суще­ству доминирующее значение. Исключение составляет практика от­дельных стран, где в период становления их современной государ­ственности или в более ранние времена укоренилось применение раз­ных форм непосредственной демократии (США, Швейцария). Для ха­рактеристики соответствующей практики нередко употребляют термин «плебисцитарная демократия».

Доминирующее значение представительной демократии не исклю­чает ее взаимосвязей с непосредственной демократией. С другой сторо­ны, в этих взаимосвязях приоритет нередко признают за непосред­ственной демократией. Более того, некоторые ученые считают, что ак­ты, принятые или утвержденные на референдуме, имеют высшую юри­дическую силу сравнительно с аналогичными по предмету и объекту регулирования актами, принятыми парламентом.

Однако отличия между соответствующими актами по силе имеют место только тогда, когда это прямо оговорено в конституции. К тому же конституции, принятые или утвержденные на референдуме, как пра­вило, предусматривают парламентский порядок внесения в них измене­ний. Такие конституции по юридическим качествам (прежде всего по силе) не отличаются от основных законов, принятых парламентом.

В любом случае референдум и другие формы непосредственной демократии не применяются сами по себе или в связи только с консти­туционной фиксацией идеи народного суверенитета. Они должны быть легальными способами и средствами организации и осуществления государственной власти, поэтому сфера их применения и другие «пара­метры» устанавливаются конституцией и законами. Вне таких «пара­метров» легальная практика непосредственной демократии в конкрет­ных странах не существует.

Правовая регламентация форм непосредственной демократии обычно нацелена на то, чтобы соединить эти формы с формами пред­ставительной демократии, сделать их взаимодополняющими. В соот-

ношении непосредственной демократии и представительной демокра­тии многое зависит от характера существующего в конкретной стране политического режима, от традиций, связанных с функционированием политической системы общества. В условиях демократического разви­тия общества и государства противоречия между соответствующими формами не возникают.

2. Выборы

Основными формами непосредственной демократии являются ре­ферендум и выборы. Именно соответствующие формы предусмотрены во всех (выборы) или в большинстве (референдум) конституций совре­менных государств.

Выборы и референдум близки по порядку организации и проведе­ния, в основу которого положена реализация права голоса. Вместе с тем между этими формами непосредственной демократии существуют от­личия. Современные выборы стали достоянием общественной практики раньше реального референдума, и именно с ними ассоциируют принцип всеобщего и равного избирательного права. Выборы обычно проводятся циклично и в связи с окончанием срока полномочий соответствующего органа или должностного лица, а проведение референдума, как прави­ло, связано лишь с процессуальными (процедурными) сроками.

Принципиально отличным является назначение выборов и рефе­рендума. Выборы служат формированию представительных органов власти и замещению выборных должностей в государственном меха­низме. Представительные органы и выборные должностные лица, как и другие составляющие государственного механизма, уполномочены принимать властные решения. Референдум же обычно предназначен для непосредственного принятия решений, не требующих утверждения государственными органами, включая представительные. Наоборот, на референдуме нередко утверждаются решения, предварительно одоб­ренные такими органами.

Формой непосредственной демократии являются прямые выборы. При этом речь идет о так называемых политических выборах, или соб­ственно выборах. Термин «политические выборы» и производные от него употребляли еще в XIX ст. для обозначения соответствующих процедур, прежде всего связанных с формированием парламента и за­мещением должности (поста) президента. Его использование позволяет отличать такие процедуры от схожих по формам процедур, применяе­мых в «негосударственных» сферах (выборы в структуре объединений граждан, юридических лиц - субъектов предпринимательской деятель­ности и т.п.) или внутри некоторых государственных институтов (например, выборы председателя парламента).

Понятие политических выборов охватывает и непрямые выборы. Исторически непрямые выборы предшествовали прямым. В Европе ис­ключение составляла только Великобритания (Англия), где прямые вы­боры проводились и в условиях сословного представительства. Приме­чательно, что непрямые выборы в национальное собрание предусмат­ривались первой Конституцией Франции 1791 г., что не согласовыва­лось со многими тезисами Ж.-Ж. Руссо, посвященными общественному договору и «общей воле» как первооснове принятия властных решений.

С распространением идеи всеобщего и равного избирательного права непрямые выборы стали постепенно утрачивать значение способа обеспечения выборного представительства. Во Франции «прямая пода­ча голосов» была оговорена в Конституции 1848 г. и в дальнейшем иг­рала роль своеобразной константы относительно выборов в нижнюю палату парламента. В начале XX ст. непрямыми по характеру были вы­боры в нижнюю палату только в Австрии, Пруссии, Румынии, Норве­гии и Швеции. Вместе с тем соответствующий характер сохраняли вы­боры в верхнюю палату парламента в тех странах, где она являлась полностью или частично выборной.

Однако непрямые выборы остаются в современной государствен­ной практике, причем различают две их разновидности. По процедуре одной из таких разновидностей - косвенных выборов - избиратели из­бирают выборщиков, которые специально уполномочены избирать представителей (представителя). Сегодня эта разновидность встречает­ся редко, примером косвенных выборов могут служить выборы прези­дента США.

Более распространенной является практика выборов представите­лей членами парламента или (и) членами местных представительных органов власти. Указанная разновидность непрямых выборов определя­ется как многоступенчатые выборы. Обычно такие выборы предусмат­ривают две ступени (два голосования), редко - три.

Например, одна из «схем» выборов сенаторов во Франции выгля­дит так: избиратели на уровне административно-территориальной еди­ницы - коммуны - избирают членов местного представительного органа власти (первая ступень), избирающего делегатов (вторая ступень), ко­торые принимают участие в выборах сенаторов (третья ступень).

Как свидетельствует опыт выборов президента США, голосуя за конкретных выборщиков, избиратели проинформированы относительно выбора последних. В свою очередь, голосование выборщиков практи­чески всегда обусловлено позицией избирателей, которые их избрали. С другой стороны, отличия между прямыми и многоступенчатыми выбо­рами влекут за собой отличия в соответствующем политическом пред­ставительстве.

Политическое представительство народа как выборное представи­тельство приобретает своеобразную завершенность, если оно является следствием прямых выборов. Распространен тезис, согласно которому представительная природа двухпалатного парламента во многих случа­ях «обеспечивается» его нижней палатой, формирование которой путем прямых выборов в условиях современного парламентаризма не знает исключений.

Понятие политических выборов конкретизируется некоторыми другими понятиями, например, всеобщих и промежуточных выборов. Всеобщие выборы открывают возможность участия в голосовании всего избирательного корпуса, промежуточные - лишь его определенной ча­сти. Всеобщими выборами обычно являются прямые выборы, хотя ха­рактер всеобщих могут иметь также косвенные выборы (выборы прези­дента США).

Всеобщие выборы бывают общенациональными и местными: на первых формируется состав общенационального представительного органа власти (парламент, учредительное собрание) или замещается должность президента, на вторых избираются члены всех местных представительных органов власти и все выборные должностные лица, уполномоченные действовать на местном уровне.

Различают промежуточные и дополнительные выборы. Промежу­точные выборы проводятся в установленное время в связи с преду­смотренным конституцией или законом избранием части (частичным обновлением) состава представительного органа власти. Дополнитель­ные выборы служат заполнению отдельных вакансий в составе такого органа, возникших по разным причинам.

Существуют также очередные и внеочередные, или досрочные вы­боры. Очередные выборы проводятся в связи с окончанием срока пол­номочий представительного органа власти, части его членов или вы­борного должностного лица. Внеочередные выборы обусловлены до­срочным прекращением полномочий соответствующего органа или должностного лица (например, роспуск парламента). Внеочередными всегда являются дополнительные выборы.


Нередко употребляется термин «повторные выборы», которым обозначается голосование избирателей, имеющее место в случае, когда очередные или внеочередные выборы отдельных членов представи­тельного органа власти или выборного должностного лица признаны, в частности, недействительными. Однако более точным является термин «повторное голосование», отображающий сущность соответствующих избирательных процедур.

Смысловым стержнем теории и практики выборов, которые обес­печивают политическое представительство народа, является понятие избирательного права. Это понятие имеет два основных значения. Во- первых, избирательным правом является совокупность правовых норм, которые регулируют порядок организации и проведения прежде всего прямых выборов. Во-вторых, избирательное право - это субъективное право индивида (гражданина), имеющего статус избирателя или канди­дата в члены представительного органа власти либо на выборную должность, на участие в соответствующих выборах.

Отличия в статусах избирателя и кандидата предопределяют отли­чия между правом голоса на выборах, определяемым как активное из­бирательное право, и правом баллотироваться на выборах, или пассив­ным избирательным правом. При этом оба вида избирательного права как субъективного права обычно связаны с прямыми выборами, хотя о пассивном избирательном праве речь идет и в связи с непрямыми вы­борами. Избирательное право как субъективное право рассматривается в следующем разделе этой работы.

Политические выборы имеют характер процесса, одной из ключе­вых стадий которого является выдвижение кандидатов. В некоторых странах выдвижение кандидатов отнесено исключительно к сфере дея­тельности политических партий. В большинстве стран оно осуществля­ется не только партиями, но и самыми избирателями. Известен и поря­док самовыдвижения кандидатов.

Закон нередко предусматривает избирательный залог — установ­ленную денежную сумму, которую кандидат или соответствующая по­литическая партия вносит с целью регистрации на выборах. После окончания выборов эта сумма возвращается ему при условии опреде­ленной поддержки со стороны избирателей по результатам голосова­ния. Альтернативой или дополнением к залогу может быть избиратель­ная петиция: для регистрации кандидата или партии необходимо со­брать в поддержку установленное количество подписей избирателей.

Значительными особенностями характеризуется порядок выдвиже­ния кандидатов в США. Почти во всех штатах существует процедура выдвижения от так называемых установленных политических партий. Для того чтобы партия была признана как установленная, она должна получить поддержку на предшествовавших выборах. Обычно это не­сколько процентов от общего количества избирателей, принявших уча­стие в голосовании. Другие партии могут получить статус субъектов избирательного процесса лишь после сбора определенного количества подписей избирателей.

Установленные политические партии обычно выдвигают кандида­тов путем первичных выборов — праймери. В отличие от самих выбо­ров, на праймери избираются кандидаты, которые после этого баллоти­руются на самих выборах. Как правило, праймери имеют закрытый ха­рактер, то есть каждая партия проводит голосование в отдельности и привлекает к нему только своих сторонников. В отдельных штатах про­водятся открытые праймери, когда в соответствующих процедурах принимают участие все избиратели, независимо от партийной принад­лежности.

В ряде штатов допускается проведение дополнительных праймери: если ни один из кандидатов не набрал больше половины поданных го­лосов, проводится второй тур с участием двух кандидатов, которые по­лучили наибольшую поддержку в первом туре.

В любом случае первичные выборы имеют сугубо партийный ха­рактер. С использованием соответствующих процедур выдвигают кандидатов на должности президента и губернаторов штатов, членов федерального конгресса и законодательных органов штатов, а также на некоторые выборные должности местного уровня.

Деятельность политических партий в разных странах определяет содержание и других стадий избирательного процесса. Партии прини­мают активное участие в работе органов, создаваемых для проведения выборов, а в ряде стран - в формировании таких органов. Именно пар­тии ведут предвыборную агитацию, обеспечивают наблюдение за воз­можными нарушениями в процессе выборов и т.п. В наши дни в разви­тых странах выборы являются по существу одной из форм партийной деятельности.

Важное значение для организации и проведения прямых выборов имеет требование тайного голосования, закрепленное в конституциях и избирательных законах. Соответствующий порядок голосования уста­новили уже в новые исторические времена: впервые закрытая (тайная) подача голосов на выборах была предусмотрена в 1789 г. во Франции, причем такой порядок предусматривался на общенациональных и мест­ных выборах. Но в период якобинской диктатуры установили открытое голосование на выборах в конвент. В начале XIX ст. снова ввели прак­тику тайного голосования, от которой уже не отступали.

Больше времени понадобилось для укоренения тайного голосова­ния в других европейских странах. В Великобритании традиция откры­той подачи голосов на выборах существовала до 1872 г. Ее обосновыва­ли, в частности, теорией избирательного права как социальной функции и как обязанности избирателя (о которой в следующем разделе). Дж.С. Милль считал, что открытое голосование развивает у избирателей «наилучшие гражданские качества» и способствует контролю со сторо­ны общества за выборами и их результатами. Сама же открытая подача голосов обычно осуществлялась на собраниях избирателей способом поднятия рук.

С расширением избирательного корпуса возможности открытого голосования объективно усложнились. К тому же тайное голосование стали воспринимать как такое, что обеспечивает демократичность вы­боров, уменьшая возможности влиять на избирателей и контролировать их волеизъявление. Поэтому во второй половине XIX ст. тайное голо­сование было предусмотрено почти во всех европейских странах: к началу следующего столетия открытая подача голосов сохранялась только в Венгрии, Дании и в некоторых субъектах Германской импе­рии, причем обычно на местных выборах.

Сегодня тайное голосование является одним из родовых признаков прямых выборов. В большинстве стран его способом определена подача избирательных бюллетеней, хотя в ряде случаев предусматривается ис­пользование специальных машин для голосования. При этом тайное голосование бюллетенями может быть реальным только при наличии более чем одного кандидата или одного списка кандидатов.

Вместе с тем существует много неправовых избирательных «тех­нологий», применение которых приводит к нарушению требования тайного голосования. Возможности применения таких «технологий» зависят от уровня демократичности общественно-политической жизни, что находит прямое отображение в характере конкретных выборов.

Определяющим для характеристики выборов является понятие из­бирательной системы. Избирательная система - это установленный конституцией и (или) законом порядок определения результатов пря­мых выборов. Иногда как синоним используется термин «система пред­ставительства». Существует три разновидности избирательных систем, каждая из которых имеет много вариантов.

Система, в основу которой положен принцип большинства, назы­вается мажоритарной избирательной системой. Такая система была впервые введена в XVIII ст. в отдельных североамериканских штатах, хотя фактически на ее основе еще раньше проводились выборы в пала­ту общин парламента Великобритании. Выборы с применением мажо­ритарной системы, как правило, проводятся в одномандатных округах, причем избранным считается тот кандидат, за которого проголосовало большинство избирателей в округе.

В зависимости от того, каким является соответствующее большин­ство, мажоритарная система может быть относительного, абсолютного или даже квалифицированного большинства.

Согласно мажоритарной системе относительного большинства, из­бранным признается кандидат, который получил больше голосов, чем каждый из его конкурентов, даже если соответствующее количество голосов составляет меньше половины поданных в округе. Такая избира­тельная система всегда результативна, однако результаты выборов мо­гут исказить реальное соотношение политических сил, принимавших в них участие.

В минувшем столетии в Великобритании дважды голоса избирате­лей, поданные за кандидатов от одной политической партии, совокупно составляли большинство, но большинство в палате общин получила другая партия. При применении мажоритарной системы относительно­го большинства теоретически возможно и такое, что одна из политиче­ских партий в масштабах страны получит, сравнительно с конкурента­ми, большее количество голосов, но вместе с тем не получит ни одного мандата.

Мажоритарная система абсолютного большинства обычно предпо­лагает, что избранным будет признан кандидат, получивший больше половины от общего количества поданных в округе (на президентских выборах - в масштабе всей страны) голосов избирателей. В случае, ко­гда ни один из кандидатов не наберет необходимого количества голо­сов, вопрос о принадлежности представительного мандата остается от­крытым.

Для того чтобы сделать соответствующие выборы результативны­ми, применяют разные способы. Чаще всего на так называемый второй тур голосования выносят две кандидатуры, которые предварительно набрали сравнительно большее количество голосов избирателей.

Другой разновидностью является пропорциональная избиратель­ная система, которая применяется на выборах в представительные ор­ганы власти. Такая избирательная система была впервые введена в се­редине XIX ст. в Дании, хотя идею пропорционального представитель­ства сформулировали еще в годы Великой французской революции.

Выборы с применением пропорциональной системы всегда проводятся в многомандатных округах (округе), и баллотируются на таких выборах не отдельные кандидаты» а списки кандидатов, обычно составленные политическими партиями. При этом мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально количеству поданных за списки голосов избирателей.

Пропорциональная избирательная система предусматривает опре­деление избирательного метра, или квоты, и отличается так называемой условной передачей голосов избирателей. Избирательный метр - это количество голосов, которое необходимо для избрания одного предста­вителя по списку кандидатов. Делением количества голосов, поданных за конкретный список, на избирательный метр определяется число представителей, избранных по этому списку. Используются разные ме­тоды определения избирательного метра, обычно связанные со слож­ными математическими расчетами.

Условная передача голосов избирателей означает зачисление голо­сов, поданных за список кандидатов свыше количества, установленного в связи с применением избирательного метра, другому списку, который не набрал необходимого числа голосов. Условная передача голосов вносит искусственный элемент в пропорциональное представительство.

В большинстве стран предусмотрены свободные (открытые) спис­ки, которые делают возможным выражение отношения избирателя к каждому из кандидатов, включенных в конкретный список. Для этого в бюллетене избиратель обозначает, кого из кандидатов по списку желает видеть избранным в первую очередь, кого - во вторую и т.д. (так назы­ваемые преференции).

Существуют также связанные (закрытые) списки, когда порядок расположения кандидатов в списке определяет соответствующая поли­тическая партия, а избиратель голосует за список в целом. Такой под­ход гарантирует избрание любого кандидата, чья фамилия находится в начале «авторитетного» списка.

Для организации и проведения выборов с применением пропорци­ональной системы нередко образовывают довольно большие по количе­ству населения округа. Формально идеальным вариантом считается тот, когда государственная территория рассматривается как единый избира­тельный округ. Именно такой вариант был предусмотрен в пункте 3 раздела II «Заключительные и переходные положения» Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 г.

Во многих странах установлено так называемое выравнивание, по которому определенная часть мандатов может распределяться в масштабах всей страны с целью нивелирования деформаций пропорционалнзма. которые выявляются при распределении мандатов в территори­альных округах.

Еще одной разновидностью является смешанная избирательная система, которой присуще сочетание мажоритаризма и пропорционализма. Примером смешанной системы является принятая в ФРГ, где одну половину членов бундестага избирают с применением мажоритар­ной системы относительного большинства, а другую половину — с применением пропорциональной системы на основе списков, состав­ленных в субъектах федерации.

Имеют место и другие варианты упомянутого сочетания. В частно­сти, в Австралии нижняя палата парламента (палата представителей) избирается с применением мажоритарной системы абсолютного боль­шинства, а верхняя (сенат) - на основе принципа пропорционального представительства.

Законодательство многих стран, где приняты пропорциональная или смешанная избирательные системы, содержит положения, устанав­ливающие так называемую процентную оговорку. Так, в ФРГ в распре­делении депутатских мандатов могут принимать участие лишь те поли­тические партии, которые, в частности, получили не меньше пяти про­центов голосов от общего количества поданных в масштабах страны.

Такая практика в немецкой юридической литературе характеризу­ется как «заградительный пункт». Соответствующее ограничение про­порционального представительства обычно объясняют стремлением «не распылять» политические силы в парламенте И тем самим обеспечить стабильность правительства. Подобные оговорки объективно содей­ствуют укреплению позиций больших партий.

Применение любой из избирательных систем приводит к так назы­ваемой потере голосов, так как, к примеру, определенная часть избира­телей, голосовавших за тех кандидатов или списки кандидатов, которые не были избраны или не получили ни одного мандата, выглядит как не представленная по результатам выборов. Прежде всего это означает, что. значимость избирательных систем не надо абсолютизировать, и они должны восприниматься исключительно как способ определения представительства, которое объективно не может быть идеальным.

«Обратным» относительно выборов выступает отзыв отдельных членов представительного органа власти. В отличие от случаев до­срочного прекращения полномочий членов, которое осуществляется по решению самого представительного органа, отзыв предусматривает голосование избирателей, имевших возможность избирать того, кого отзывают. Отзыв осуществляется по инициативе части соответствую­щих избирателей, а его основания, как правило, определены в законе.

Во всех так называемых социалистических странах предусмотрен отзыв членов представительных органов власти всех уровней, включая «высший орган государственной власти».

В некоторых развитых странах по решению, принятому на рефе­рендуме, возможно досрочное прекращение полномочий отдельных членов представительных органов власти и выборных должностных лиц, которые функционируют на уровне административно- территориальных единиц или на уровне субъектов федерации (часть штатов США).

Иногда следствием референдума может быть досрочное прекраще­ние полномочий президента. Так, в Исландии такой референдум прово­дится на основании резолюции парламента. В случае отклонения на референдуме этой резолюции парламент распускается. В Австрии ре­ферендум о прекращении полномочий президента может быть проведен по требованию, предложенному на совместном заседании палат парла­мента. Если предложение сместить президента не получит надлежащей поддержки на референдуме, это означает его переизбрание и влечет роспуск нижней палаты.

Между отзывом и соответствующим референдумом существует различие: голосование избирателей относительно отзыва проводится в пределах конкретного избирательного округа, а голосование на рефе­рендуме о досрочном прекращении полномочий - в пределах админи­стративно-территориальной единицы, субъекта федерации или даже всего государства.

3. Референдум

Кроме выборов, к основным формам непосредственной демокра­тии отнесен референдум. Обе эти формы основываются на реализации гражданами права голоса, которое, как правило, приобретается на оди­наковых условиях относительно участия во всех выборах и в референ­думе. В тех странах, где соответствующие условия относительно раз­ных выборов различны, право голоса на референдуме приобретается на тех же условиях, что и активное избирательное право относительно участия в выборах в однопалатный парламент или в нижнюю палату двухпалатного.

Как и право голоса на выборах, право голоса на референдуме явля­ется всеобщим, равным и таким, что осуществляется путем тайного го­лосования.

Как отмечалось, в отличие от выборов, которые имеют по суще­ству универсальный характер, референдум предусмотрен не во всех странах. К тому же сфера его применения в разных странах различна, а масштабы соответствующей практики зависят от политической тради­ции. Например, в Бельгии, Люксембурге, Нидерландах институт рефе­рендума вообще не существует, а в Канаде, США и ФРГ референдум возможен лишь на уровне субъектов федерации и (или) на местном уровне.

Референдум является современной формой непосредственной де­мократии, хотя у него были исторические предшественники. В Древнем Риме в период республики существовала практика плебисцитов (лат. plebiscitum), то есть решений плебеев, которые принимались собрания­ми членов соответствующего сословия. Сегодня термин «плебисцит» считается синонимом термина «референдум» либо служит для обозна­чения одной из разновидностей референдума.

Сам термин «референдум» заимствован из опыта государственного властвования ХVИ-ХVIII ст. в Швейцарии, когда эта страна существо­вала как союз независимых кантонов. Одним из органов такого союза было собрание представителей от кантонов. Во многих кантонах это фактически были представители от общин, их составлявших. В случае, когда на этом собрании рассматривались вопросы, для решения кото­рых представители не имели полномочий, решения постановлялись ad referendum (лат. - к дальнейшему рассмотрению), то есть с условием их последующей передачи на рассмотрение в кантоны (общины). На сле­дующем собрании выясняли факт одобрения упомянутых решений в кантонах и признавали их утвержденными.

В ХIХ ст. волеизъявление общин в разных кантонах Швейцарии было фактически заменено на волеизъявление индивидов, что свиде­тельствовало об эволюции в сторону установления реального референ­дума. Примечательно, что современная практика референдума в этой стране, в частности, о внесении изменений в основной закон, преду­сматривает «голосование народа и кантонов» (статья 140). Это означа­ет, что для принятия решения на референдуме требуется не только большинство тех, кто голосовал, но и с учетом результатов голосования соответствующих индивидов - большинство кантонов.

Практика подобных референдуму форм непосредственной демо­кратии получила импульс в новые исторические времена, что было обу­словлено укоренением идеи народного суверенитета. Еще в период ан­глийской революции XVII ст. упоминавшийся народный договор пред­полагалось после рассмотрения в парламенте передать на утверждение «народа».

В отдельных североамериканских колониях определенное время существовала практика, согласно которой предварительно одобренные представительным органом власти законы утверждались на собраниях граждан, проводившихся по месту жительства. Однако еще до завоева­ния независимости законотворчество тут приобрело характер прерога­тивы представительных (законодательных) органов.

С другой стороны, в период существования конфедерации в двух штатах (Массачусетс и Нью-Гемпшир) именно путем голосования граждан, собранных с этой целью по месту проживания, были утвер­ждены конституции. Уже в первой четверти XIX ст. такой же способ применили для утверждения основных законов еще в двух штатах (Миссисипи и Миссури), а в одном (Нью-Йорк) - для утверждения из­менений в конституцию.

Влияние идей Ж.-Ж. Руссо отразил порядок принятия конституции Франции 1793 и 1795 гг., которые были предварительно одобрены за­конодательным органом и утверждены так называемыми первичными собраниями избирателей, то есть фактически голосованием избирателей по месту проживания. По результатам голосования избирателей по ме­сту проживания была также принята Конституция Франции 1799 г. Принятие или утверждение конституции путем проведения соответ­ствующего голосования служило реализации идеи, согласно которой основной закон является правовой формой общественного договора.

В начале XIX ст. во Франции были проведены голосования изби­рателей по месту проживания относительно статусов Наполеона Бона­парта (в 1802 г. - пожизненного консула, в 1804 г. - императора). Такие голосования, как и проведенные ранее, имели форму подписи в списке избирателей, то есть проводились открыто. Именно эти голосования впервые в новые исторические времена получили название плебисцита.

Со временем в 1831 г. в швейцарском кантоне Сент-Гален впервые ввели процедуру народного вето, которая делала возможной отмену не вступившего в силу закона и была в определенной степени схожа с ре­альным референдумом. Во второй половине XIX ст. народное вето за­менили назначаемым по инициативе граждан реальным референдумом по вопросам принятия конституции и законов, а также внесения изме­нений в такие акты. Начиная с 40-х годов того же столетия практически во всех штатах США реальный референдум связали с утверждением конституции и вносимых в неt изменений, а также с принятием опреде­ленных законов.

Именно в Швейцарии и США в конституциях и законодательстве для соответствующих целей впервые стали употреблять термин «рефе­рендум». В конце XIX - в начале XX ст. в Австралии на референдумах были утверждены конституции штатов и федеральная конституция.

Начало распространению института референдума было положено в период между мировыми войнами, что было связано с определенной переоценкой парламентаризма в связи с социально обусловленными изменениями в организации государственного властвования в наиболее развитых странах. Важным фактором, который содействовал распро­странению практики референдума, была демократизация выборов. По­сле Второй мировой войны и завершения процессов деколонизации ин­ститут референдума приобрел по существу универсальное признание.

В советский период существовало неоднозначное отношение к ре­ферендуму, хотя возможность его проведения предусматривалась так называемыми конституциями развитого социализма. При этом ключе­вое значение имело обычно не оглашаемое предположение, что рефе­рендум может восприниматься как своеобразная альтернатива советам, функционирование которых, согласно теории советской власти, отож­дествлялось с народовластием. В то же самое время одним из свиде­тельств развития «социалистической демократии» считали проведение всенародных обсуждений.

Однако между референдумом и всенародным обсуждением имеют­ся сущностные различия. Как отмечалось, прямым следствием рефе­рендума является принятие властных решений. Всенародное обсужде­ние такого следствия иметь не может, оно лишь формально предше­ствует принятию властных решений государственными органами, прежде всего «высшим органом государственной власти». В обще­ственно-политических условиях, которые существуют в так называе­мых социалистических странах, всенародное обсуждение обычно слу­жит своеобразной имитацией или подменой референдума.

Содержание института референдума в разных странах делает воз­можной классификацию соответствующей формы непосредственной демократии. Одним из ее критериев является круг участников голосо­вания на референдуме, по которому выделяют общенациональный (об­щегосударственный) и местный референдумы. На общенациональном референдуме может голосовать весь избирательный корпус, а на мест­ном - его часть, которую составляют избиратели - жители конкретной административно-территориальной единицы.

В условиях федеративного государства третьей разновидностью, классифицированной по критерию круга участников голосования вы­ступает референдум субъекта федерации (в субъекте федерации). Ино­гда референдум субъектов федерации также определяют как местный. Однако если организация и порядок проведения референдума в преде­лах административно-территориальных единиц (включая территори­альные автономии) устанавливаются национальным законом, то регла­ментация вопросов референдума субъекта отнесена, как правило, к сфе­ре законотворчества, осуществляемого на уровне именно субъектов фе­дерации.

Еще одним критерием классификации референдумов является со­держание вопросов, выносимых на голосование, или предмет референ­дума. По предмету прежде всего выделяют конституционный и зако­нодательный референдумы. На конституционном референдуме прини­мают или утверждают новый основной закон либо изменения в дей­ствующий, а законодательный референдум обычно служит принятию или отмене «обычных» законов.

Конституционный и законодательный референдумы объективно являются общенациональными по характеру, хотя в условиях федера­тивного государства они могут быть предусмотрены и в субъектах фе­дерации. В США проведение конституционного и законодательного референдумов возможно только на уровне субъектов федерации - шта­тов.

Применение референдума для принятия или утверждения консти­туции коренится в теории учредительной власти. Важную роль в уста­новлении подобных конституционному референдуму (квазиреференд- ных) форм непосредственной демократии сыграла сформулированная Ж.-Ж. Руссо идея общественного договора. В XVIII ст. сторонники этой идеи исключали возможность принятия конституции представительным органом. Как уже отмечалось, именно с применением подобных рефе­рендуму форм были приняты или утверждены тогдашние конституции Франции.

Однако в следующем столетии соответствующие примеры ограни­чились практикой Швейцарии и США. В дальнейшем референдум при­обрел характер ординарного способа принятия или утверждения основ­ного закона. Как отмечалось, в Европе непосредственно на референду­ме приняты действующие конституции Азербайджана, Албании, Ан­дорры, Армении, Ирландии, Литвы, России, Турции, Франции, Швей­царии и Эстонии. Таким же способом приняты или полностью ревизо­ваны основные законы в большинстве постсоветских стран.

В Испании, Польше и Сербии на референдуме утверждены консти­туции, которые были предварительно одобрены парламентом, а в Ру­мынии - учредительным собранием.

В постсоветских странах принятие основного закона на референ­думе нередко обосновывалось формированием новой государственно­сти, необходимостью обеспечить результатам конституционного нор­мотворчества наивысший уровень легитимности и т.п. Однако выбор соответствующего способа конституционного нормотворчества обычно зависел от расклада политических сил, в том числе в парламенте.

Более распространенной является практика проведения референ­дума относительно внесения изменений в основной закон. Во многих странах такому референдуму (обязательному или факультативному) предшествует одобрение изменений парламентом или учредительным собранием.

Как отмечалось, соответствующий характер имеет конституцион­ный референдум в Австрии, Албании, Андорре, Ирландии, Испании, Италии, Латвии, Молдове, Польше, Румынии, Сербии, Словении, Тур­ции, Украине и Франции. На референдуме должны утверждаться одоб­ренные законодательным органом или конвентом изменения в консти­туцию во всех штатах США, за исключением штата Делавер.

Как способ непосредственного внесения любых изменений в кон­ституцию референдум установлен только в некоторых странах, прежде всего постсоветских (Армения, Таджикистан). Среди развитых стран внесение изменений в конституцию непосредственно на референдуме предусмотрено в Швейцарии.

В Азербайджане прямым результатом референдума может быть внесение в основной закон изменений, а соответствующие дополнения уполномочен принимать парламент. В Беларуси, Колумбии, Литве, Эс­тонии и в ряде других стран непосредственно на референдуме могут быть внесены изменения в отдельные разделы или статьи конституции.

Применение референдума как способа принятия или утверждения новой конституции или внесения изменений в действующую нередко имеет характер политико-правовой традиции. Чаще всего конституци­онные референдумы проводились в США и Швейцарии.

В некоторых штатах США принятие новой конституции или пере­смотр действующей требуют проведения двух референдумов. Тут зако­нодательный орган может вынести на референдум вопрос о целесооб­разности конституционной реформы, и в случае его положительного решения он постановляет о проведении выборов в конвент. Последний уполномочен разработать и предварительно одобрить соответствующий

проект. Одобренный конвентом проект утверждается еще на одном референдуме.

Важной характеристикой законодательного референдума является то, что возможность его проведения объективно ставит под сомнение имманентность законотворческой функции парламента. Такие сомне­ния возникают прежде всего в том случае, когда соответствующий ре­ферендум уполномочен назначать президент по собственному усмотре­нию. Неоднозначно оценивается и ситуация, когда законодательный референдум проводится по решению, принятому самим парламентом: это выглядит как отказ законодательного органа от осуществления соб­ственных полномочий.

Реализация законотворческой функции непосредственно народом вследствие такого отказа может быть трактована как причина проверки адекватности депутатского корпуса требованиям, вытекающим из принципа народного суверенитета. Именно в связи с этим в Эстонии, когда законопроект, вынесенный по решению парламента на референ­дум, не будет поддержан установленным большинством голосов, назначаются внеочередные парламентские выборы (статья 105 Консти­туции).

В Великобритании и в некоторых других англоязычных странах, где принята британская модель государственного строя, отношение к законодательному референдуму является неоднозначным по несколько иным причинам. Часть британских авторов считает, что проведение референдума не согласовывается с принципом верховенства парламен­та. Более умеренные рассматривают референдум исключительно как средство дополнительной апробации отдельных законопроектов и дру­гих актов, которое может быть использовано по решению самого пар­ламента. По их мнению, результаты референдума имеют для парламен­та консультативное значение.

В любом случае в большинстве стран проведение законодательно­го референдума является неординарным событием.

По времени проведения различают предварительный и последую­щий законодательные референдумы. На предварительном референдуме голосование происходит относительно внесенного в парламент законо­проекта до его принятия как закона или относительно принятого парла­ментом закона, еще не вступившего в силу. Предметом последующего референдума является действующий закон, который на таком референ­думе может быть отменен.

Предварительный законодательный референдум нередко характе­ризуют как допарламентский, а последующий - как послепарламентский. Эти характеристики связаны с толкованием законотворчества как результата деятельности парламента. Объективно же допарламентским можно признать лишь референдум, предметом которого является зако­нопроект, еще не рассматривавшийся в парламенте, хотя и внесенный на его рассмотрение.

Существуют также законодательные референдумы, проведение ко­торых не связано с процессом и результатами парламентского законо­творчества. Такие референдумы определяются как внепарламентские, так как соответствующие голосования проводятся относительно зако­нопроектов, которые не были внесены в парламент. В частности, вне­парламентский референдум предусмотрен во Франции и в большинстве франкоязычных развивающихся стран.

Наименее распространена практика проведения предварительного законодательного референдума, когда на народное голосование выносят соответствующий законопроект. Разнообразием процедур отличается предварительный референдум, предметом которого является принятый парламентом, но не вступивший в силу закон. В Европе проведение та­кого референдума допускается по конституциям Австрии, Дании, Ир­ландии, Латвии и Лихтенштейна.

Последующий законодательный референдум обычно проводится по процедуре народного вето. Современная процедура народного вето делает возможным отмену на референдуме, который проводится по инициативе установленного количества граждан, имеющих право голо­са, уже принятого парламентом, но еще официально не опубликованно­го, закона (Албания, Италия, Лихтенштейн, США и Швейцария).

Одной из разновидностей референдума, определяемой по крите­рию содержания вопросов, которые выносятся на голосование, является референдум относительно досрочного прекращения полномочий прези­дента или парламента. Впервые возможность проведения такого рефе­рендума относительно президента (по решению парламента) была предусмотрена в Конституции Германии 1919 г. При этом такой рефе­рендум практически не проводился в странах, где он предусмотрен, из- за его «радикальности», которая может стать причиной дестабилизации всей политической системы общества.

Как отмечалось, проведение по решению парламента референдума относительно досрочного прекращения полномочий президента, из­бранного путем всеобщих и прямых выборов, конституционно преду­смотрено в Австрии и Исландии. В Палау проведение референдума от­носительно досрочного прекращения полномочий президента допуска­ется по требованию законодательных органов трех четвертых от общего количества субъектов федерации - штатов. Во всех этих странах соот­ветствующий референдум не связан с совершением президентом пра­вонарушения.

С другой стороны, согласно статье 95 Конституции Румынии ре­ферендум относительно досрочного прекращения полномочий прези­дента должен проводиться в случае совершения главой государства «тяжких деяний», признаваемых нарушением конституции. Этот рефе­рендум является, по существу, составляющей процедуры смещения президента с должности: на нем фактически утверждается или не утверждается соответствующее парламентское решение.

В Латвии конституционно оговорена возможность проведения по решению президента референдума относительно роспуска парламента. Характерно, что здесь президент избирается парламентом, а его реше­ния, в частности, о проведении референдума, контрассигнуются прави­тельством, которое объективно должно опираться на большинство в парламенте. Поэтому соответствующий референдум выглядит как та­кой, что поддерживается или даже инициируется правительством. В Туркменистане референдум относительно роспуска парламента назна­чается президентом согласно решению, принятому «высшим предста­вительным органом власти» (народным советом). В Египте референдум относительно досрочного прекращения полномочий законодательного органа назначается по усмотрению президента.

Особенностями отличается референдум, проводимый в реализацию так называемого права народного роспуска. По содержанию института народного роспуска (нем. abberufungsrecht), впервые введенного в XIX ст. в ряде кантонов Швейцарии, установленное количество граждан, которые имеют право голоса, может инициировать проведение рефе­рендума по вопросу досрочного прекращения полномочий законода­тельного органа. В случае, если по результатам такого референдума соответствующая инициатива будет поддержана, полномочия законода­тельного органа досрочно прекращаются и проводятся выборы его но­вого состава.

В наши дни народный роспуск установлен в основных законах Лих­тенштейна, отдельных кантонов Швейцарии и земель ФРГ. Близким по смыслу к народному роспуску является предусмотренный в этих же странах референдум относительно досрочного прекращения полномочий парламента, который проводится на основании решений, принятых уста­новленным количеством местных представительных органов власти.

Референдум, проводимый в реализацию права народного роспуска, является уникальным способом (средством) властвования. Он предусматривает применение двух разных форм непосредственной демокра­тии - народной инициативы и референдума. Проведение такого рефе­рендума может обусловить применение еще одной формы непосред­ственной демократии - прямых выборов.

Вместе с тем право народного роспуска отличается от отзыва чле­нов представительного органа власти. Во-первых, народный роспуск касается всего состава представительного органа, а не его отдельного члена. Во-вторых, он предполагает участие в голосовании всего народа (избирательного корпуса), а не только избирателей, проживающих в пределах соответствующего избирательного округа.

Разновидностью референдумов, определяемых по критерию со­держания вопросов, которые выносятся на голосование, признают пле­бисцит. Как отмечалось, термин «плебисцит» рассматривают, в частно­сти, как синоним термина «референдум». Однако в конституциях Бра­зилии и Колумбии эти термины употребляются как разные. При этом в Колумбии референдумом признано всенародное голосование относи­тельно внесения изменений в конституцию. Отсюда можно предполо­жить, что здесь плебисцит - это голосование по другим вопросам.

Иногда плебисцит отождествляют с консультативным референду­мом, причем в отдельных странах их тождественность признается в конституции (Чили) или в законодательстве (Бразилия).

Существуют и другие примеры использования термина «плебис­цит». В Египте до 2005 г. плебисцитом конституционно признавалось всенародное голосование относительно замещения поста президента, на которое выносилась единственная кандидатура, определенная законо­дательным органом. Подобным образом происходит замещение поста президента в Сирии, но здесь соответствующее голосование названо референдумом.

Близкими по смыслу к приведенным примерам являются голосова­ния относительно продления срока полномочий действующего прези­дента, которые были проведены в некоторых постсоветских странах (Казахстан, Туркменистан, Узбекистан).

Понятие плебисцита также связывают с голосованием по вопросам формы государственного правления. Впервые такое голосование (пле­бисцит даже по названию) состоялось в 1805 г. по вопросам сохранения или прекращения унии между Швецией и Норвегией и определения на перспективу формы правления для последней. В Исландии вследствие всенародного голосования 1944 г. было не только образовано новое государство, а и установлена его форма правления. Вопросы формы государственного правления были предметами всенародных голосований в Италии (1946 г.), Греции (1975 г.) и Бразилии (1993 г.).

В международном праве плебисцит - это голосование индивидов, имеющих статус избирателей и проживающих в пределах определенной территории, с целью определения ее государственной принадлежности или статуса как новообразуемого государства. С утверждением в меж­дународном праве принципа неприкосновенности и целостности госу­дарственной территории в конституциях нашел отражение подход, по которому в ситуациях, когда предполагаются территориальные измене­ния, необходимо волеизъявление населения в границах всего государ­ства, то есть всего народа.

По критерию содержания вопросов, которые выносятся на голосо­вание, могут быть классифицированы и другие разновидности референ­дума. При этом довольно обычной является ситуация, когда из содер­жания конституционных положений, посвященных общенационально­му референдуму, сложно или даже невозможно установить его кон­кретный предмет. В частности, во многих основных законах установле­но, что референдум назначается по вопросам «особого значения», «национального интереса» и т.п.

Соответствующие формулировки объективно требуют конкретиза­ции в законе, иначе право назначать референдум будет иметь характер по существу дискреционного полномочия. К тому же неопределенность предмета делает возможным произвольное формулирование вопросов, фиксируемых в бюллетенях для голосования, - так называемой форму­лы референдума.

По основаниям назначения различают обязательный и факульта­тивный референдумы.

Обязательный референдум безальтернативно назначается при наличии установленных оснований. В свою очередь, основаниями назначения такого референдума является возникновение определенных юридических фактов, с которыми связан его предмет. При этом вопро­сы, которые по существу составляют предмет обязательного референ­дума, не могут быть решены другим способом, кроме референдума.

Само же решение уполномоченного государственного органа или должностного лица о назначении обязательного референдума можно рассматривать как своеобразную констатацию наличия установленных для этого оснований.

Чаще всего к основаниям, которые предполагают назначение об­щенационального обязательного референдума, отнесено завершение определенной стадии процесса внесения изменений в конституцию. Обычно такой стадией является предварительное одобрение изменений представительным органом - парламентом или учредительным собра­нием.

Только в отдельных странах (прежде всего в некоторых штатах США) существует практика проведения обязательного законодательно­го референдума, предметами которого обычно признают принятие кон­кретных законов. Обязательный референдум, посредством которого, в частности, утверждают предварительно одобренные изменения в кон­ституцию, иногда классифицируют как контрольный.

Факультативный референдум также назначается при наличии уста­новленных оснований, но само их наличие не влечет обязанности упол­номоченного органа или должностного лица назначить референдум. Отсутствие такой обязанности прежде всего связано с тем, что суще­ствует иной, кроме референдума, способ решения вопросов, составля­ющих его предмет.

К тому же решение уполномоченного органа или должностного лица о назначении факультативного референдума не зависит от их усмотрения и обусловлено инициативой иного, чем такой орган или должностное лицо, субъекта конституционного права.

В практике конституционализма наиболее распространенным яв­ляется факультативный законодательный референдум, причем как предварительный и последующий, так и внепарламентский. Факульта­тивный характер нередко присущ тем референдумам, которые высту­пают в роли возможной стадии процесса внесения изменений в основ­ной закон. В тех странах, где изменения в конституцию вносятся непо­средственно на референдуме, последний обычно также имеет характер факультативного.

Референдумы можно классифицировать по особенностями порядка их назначения. В основу соответствующих классификаций положены отличия в круге субъектов, которые уполномочены по собственному усмотрению назначать референдум, отличия в круге субъектов, упол­номоченных назначать референдум по инициативе других субъектов, а также отличия в круге субъектов, наделенных правом такой инициати­вы. Названные критерии обычно объединяют, что приводит к путанице.

Почти во всех странах субъектом, который уполномочен по соб­ственному усмотрению назначать референдум, определены парламент (нижняя палата) или президент. В Азербайджане факультативный ре­ферендум относительно внесения изменений в конституцию может быть назначен по усмотрению как парламента, так и президента. В Па­рагвае соответствующий обязательный референдум должен назначать государственный орган, называемый избирательным судом.

Органом, уполномоченным назначать референдум по инициативе других субъектов, также определен парламент или (и) глава государ­ства.

В условиях, когда референдум уполномочен назначать глава госу­дарства, соответствующая инициатива обычно признается за парламен­том или одной из его палат, а в некоторых странах - и за правитель­ством. Если референдум уполномочен назначать парламент, к инициа­торам его проведения прежде всего отнесен президент.

В Лихтенштейне проведение референдума может быть иницииро­вано установленным количеством местных представительных органов власти, в Италии - представительных органов территориальных авто­номий, а в Палау и Швейцарии — законодательных органов субъектов федерации.

В Венгрии, Дании и Словении референдум назначается по инициа­тиве трети депутатского корпуса, а в Италии - одной пятой от общего состава любой из палат парламента. Признание за депутатами права инициировать проведение референдума усиливает позиции парламент­ской оппозиции.

Во многих странах, прежде всего европейских, предусмотрена возможность проведения референдума по инициативе установленного количества граждан, которые имеют право голоса, то есть по народной инициативе. В теории конституционализма такой референдум характе­ризуется как петиционный.

В случае инициирования проведения референдума иным субъек­том, чем уполномоченный на его назначение государственный орган или должностное лицо, характер решения о назначении референдума зависит от характера такой инициативы.

Если соответствующая инициатива сформулирована и объективно выступает как требование, уполномоченный орган или должностное лицо обязаны назначить референдум. На практике требованием всегда считается народная инициатива. Когда инициатива проведения рефе­рендума является по существу предложением, не имеющим императив­ного характера, принятое на его основе решение может предусматри­вать как назначение, так и не назначение референдума.

Иногда предусматривается согласие на назначение референдума со стороны иного государственного органа, чем уполномоченный на это назначение (Армения, Польша). Такое согласие имеет решающее зна­чение для принятия решения о проведении референдума.

Критерием классификации референдумов является характер реше­ний, принятых соответствующим способом. По этому критерию разли­- чают императивный и консультативный референдумы. Императив­ный референдум также определяют как резолютивный, а консульта­тивный референдум - как совещательный опрос посредством голосо­вания. Решения, принятые на императивном референдуме, призна­ются юридически обязательными. Результат консультативного рефе­рендума воспринимается как своеобразный политический совет со стороны избирательного корпуса.

Важным является то, что консультативным может быть даже конституционный референдум. В частности, в отдельных штатах США предусмотрен периодический (с интервалом до двадцати лет) опрос граждан по вопросу необходимости пересмотра основного за­кона.

Характер решений, принятых на референдуме, в отдельных слу­чаях зависит от количества участников соответствующего голосова­ния. Так, в Восточном Тиморе, Польше и Португалии результат ре­ферендума является юридически обязательным только когда в голо­совании приняли участие больше половины тех, кто имеет право го­лоса. Иначе такое голосование трактуют как совещательный опрос.

Иногда юридическую обязательность решений, принятых на ре­ферендуме, считают родовым признаком референдума как формы непосредственной демократии. Отсюда подход, по которому опрос путем голосования не рассматривается как референдум и признается отдельной формой непосредственной демократии.

Основные законы нередко включают оговорки относительно не­допустимости вынесения на референдум определенных вопросов. Например, в таких европейских странах, как Албания, Венгрия, Гре­ция, Дания, Португалия, Сербия, Словакия, Украина и Эстония, предметом референдума не могут быть вопросы (законопроекты по вопросам) налогов, бюджета и некоторые другие, связанные с госу­дарственными финансами, а в Грузии, Венгрии, Италии, Сербии и Украине - вопросы амнистии. Включение в конституции таких ого­ворок обусловлено тем, что решение соответствующих вопросов традиционно относят к компетенции парламента.

Иногда оговаривается недопустимость проведения референдума по вопросам ограничения прав и свобод, ратификации и денонсации международных договоров и некоторым другим.




Народная инициатива

Еще одной формой непосредственной демократии является народ­ная инициатива. Соответствующий термин иногда употребляется в ос­новных законах (Австрия, Венгрия, Киргизстан, Колумбия, Лихтен­штейн, Сербия, ФРГ, Швейцария и некоторые другие страны).

В отличие от общенациональных выборов и референдума, высту­пающих способами и средствами осуществления власти народом путем соответствующих голосований, народная инициатива предусматривает формулирование и поддержку со стороны установленного количества граждан, имеющих право голоса, требований, вследствие реализации которых непосредственно народом или парламентом могут быть приня­ты властные решения.

Формулирование и поддержка указанных требований обычно имеют целью или назначение референдума, или принятие парламентом нового закона либо внесение в действующий закон изменений, или осуществление парламентом частичной либо полной ревизии конститу­ции. Тем самым на общенациональном уровне существуют три основ­ных разновидности рассматриваемой формы непосредственной демо­кратии - референдная, законодательная и конституционная народные инициативы.

В отдельных странах предусмотрены другие разновидности народ­ной инициативы. Так, в Перу пять тысяч граждан, имеющих право го­лоса, могут обратиться в орган конституционной юрисдикции по во­просу соответствия основному закону определенных правовых актов. В Лихтенштейне по требованию тысячи граждан может быть созван пар­ламент.

Во многих странах, включая Украину, разновидности соответ­ствующей формы непосредственной демократии предусмотрены зако­ном с целью реализации на уровне административно-территориальных единиц, то есть на местном уровне.

Своеобразным предтечей института народной инициативы было право петиций, признанное за подданными короля в Билле о правах (Англия) 1689 г. В некоторых кантонах Швейцарии становлению ин­ститута народной инициативы предшествовало признание инициативы, которая подразумевала возможность принятия властного решения зе­мельным сходом по предложению его отдельных участников. Такая инициатива сохранилась и в наше время.

Процедура, подобная народной инициативе, была предусмотрена в Конституции Франции 1793 г., в соответствии с которой пересмотр ос­новного закона или внесение в него изменений были возможны, если этого требовала десятая часть первичных собраний избирателей в поло­вине департаментов. Сама же народная инициатива генетически связана с народным вето, которое, как отмечалось, предшествовало референду­му.

Смысл референдной народной инициативы состоит в том, что ре­ферендум обязательно назначается уполномоченным органом или должностным лицом, когда этого требует установленное количество граждан, имеющих право голоса. Тем самым эта разновидность соот­ветствующей формы непосредственной демократии соединена с другой ее формой референдумом.

Впервые референдум по народной инициативе был предусмотрен в 1845 г. в швейцарском кантоне Ваадт: по требованию восьми тысяч из­бирателей на народное голосование мог быть вынесен любой законо­проект, включая тот, рассмотрение которого уже инициировано в зако­нодательном органе. В середине XIX ст., по существу, аналогичный референдум ввели в отдельных штатах США, где он признан и в наши дни.

Сегодня референдная народная инициатива предусмотрена в кон­ституциях таких европейских государств, как Албания, Беларусь, Вен­грия Грузия, Италия, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Македония, Порту­галия, Сербия, Словакия, Словения, Украина, ФРГ (на уровне субъектов федерации), Хорватия и Швейцария. Возможность проведения петици­онного референдума предполагается также основными законами Кир­гизстана и Туркменистана. При этом в Венгрии, Словакии, Туркмени­стане и Хорватии из всех основных разновидностей народной инициа­тивы принята только референдная.

Среди развивающихся стран единственной, где конституирована референдная народная инициатива, является Кабо-Верде.

В отдельных странах петиционный референдум проводится по со­временной процедуре народного вето. Например, в Италии на референ­дум на предмет отмены может быть вынесен конституционный закон, если в течение установленного срока после его официального опубли­кования этого будут требовать пятьсот тысяч граждан, имеющих статус избирателей. При соблюдении таких же условий может быть назначен референдум относительно отмены «обычного» закона, причем даже после его вступления в силу. Близкие по содержанию положения вклю­чены в основные законы Албании, Лихтенштейна, а также части канто­нов Швейцарии и штатов США.

В Латвии возможна приостановка на определенный срок опубли­кования принятого парламентом закона, в течение которого допускает­ся его вынесение на референдум по требованию граждан, совокупно составляющих не менее десятой части избирательного корпуса.

Юридическим основанием проведения петиционных референду­мов является наличие народной инициативы. В большинстве случаев субъект народной инициативы, в частности референдной, устанавлива­ется путем определения количества граждан, имеющих право голоса, надлежащее оформленное и заявленное требование которых составляет инициативу.

Так, в разных кантонах Швейцарии количество граждан, которые совокупно признаны субъектом референдной народной инициативы, составляет от сотен до нескольких тысяч, в Лихтенштейне (зависимо от предмета референдума) - одну или полторы тысячи, в Словении - сорок тысяч, в Албании - пятьдесят тысяч. В Беларуси субъект референдной народной инициативы определен в четыреста пятьдесят тысяч, а в Ита­лии - в пятьсот тысяч граждан, имеющих право голоса.

В Венгрии количественные показатели субъекта референдной народной инициативы влияют на характер решений, принимаемых на соответствующем референдуме: для консультативного референдума они установлены в сто тысяч, для императивного - в двести тысяч граждан, имеющих право голоса.

Субъект референдной народной инициативы может быть установ­лен в конституции путем определения количественной части (нередко в процентах) избирательного корпуса, которая уполномочена заявлять соответствующее требование. Например, в Латвии референдум назна­чается по требованию десятой части, а в Хорватии - десяти процентов от общего количества избирателей.

В большинстве случаев референдум по народной инициативе мо­жет быть проведен по всем вопросам, которые в конкретной стране от­несены к предмету референдума. Вместе с тем иногда предмет петици­онного референдума ограничивается. Как отмечалось, в Латвии соот­ветствующий референдум может быть проведен только по вопросу от­мены неопубликованного закона. В Лихтенштейне допускается прове­дение петиционного референдума по вопросам отмены официально опубликованного закона и досрочного прекращения полномочий зако­нодательного органа. В ФРГ предметом референдума по народной ини­циативе определено территориальное размежевание между землями.

В разных странах референдум по народной инициативе уполномо­чен (обязан) назначать либо президент, либо парламент. При этом почти всегда предусматривается возможность проведения референдумов по инициативе и других, кроме граждан, субъектов.

Болес широко в практике конституционализма признаны законода­тельная и конституционная народные инициативы. Впервые они были введены в XIX ст. в отдельных кантонах Швейцарии и штатах США. На уровне государства в целом раньше признали конституционную иници­ативу: ее предусмотрели в Конституции Швейцарии 1848 г.

В наше время законодательная народная инициатива конституиро­вана во многих европейских странах (всего восемнадцать), причем в большинстве из них признана и соответствующая конституционная инициатива. Однако в Албании, Испании, Польше и Португалии по народной инициативе могут быть приняты лишь «обычные» законы, а в Молдове - законы о внесении изменений в конституцию.

Названные разновидности народной инициативы предусмотрены в ряде конституций, принятых в других, кроме европейских, странах, за­конодательная инициатива признана в Бразилии, Киргизстане, Колум­бии, Палау, Парагвае, Перу, Таиланде и Эквадоре, конституционная - в Буркина-Фассо, Гватемале, Либерии, Микронезии, Уругвае, на Филип­пинах, а также в тех же Киргизстане, Колумбии, Палау, Парагвае, Перу и Эквадоре.

Смысл законодательной народной инициативы состоит в том, что установленное количество граждан, имеющих право голоса, может в установленных формах требовать принятия парламентом нового закона или внесения изменений в действующий закон, и парламент должен их рассмотреть, но не обязан соответствующие требования удовлетворить.

В некоторых кантонах Швейцарии и штатах США граждане могут инициировать принятие законодательным органом решений по любым вопросам, отнесенным к его компетенции. С другой стороны, конститу­ции иногда содержат оговорки относительно законопроектов, которые могут быть инициированы гражданами. В частности, в Испании по народной инициативе не могут быть предложены проекты органиче­ских законов, а также проекты законов о налогах, помиловании и рати­фикации международных договоров.

В контексте конституционной народной инициативы установлен­ное количество граждан, имеющих право голоса, уполномочено требо­вать осуществления парламентом частичной ревизии основного закона, что влечет соответствующие действия парламента. В Парагвае и Швей­царии по народной инициативе может быть также осуществлен пере­смотр конституции.

Процедуры законодательной и конституционной народных инициатив предполагают, как правило, представление (внесение) в парламент проекта закона или изменений в конституцию, хотя иногда допускается инициирование рассмотрения сформулированного в общей форме соот­ветствующего вопроса. Результатом рассмотрения такого вопроса мо­жет быть разработка проекта самим парламентом и принятие им закона или внесение изменений в конституцию.

Количество граждан, которые могут инициировать принятие «обычного» закона или внесение в такой закон изменений, в разных странах различно, от нескольких сотен в отдельных кантонах Швейца­рии и одной тысячи в Лихтенштейне до пятидесяти тысяч в Беларуси, Венгрии, Италии, Литве, Таиланде и Швейцарии или ста тысяч в Ав­стрии и Польше. Исключением можно считать количественные «пара­метры» субъекта законодательной народной инициативы в Румынии (двести пятьдесят тысяч) и Испании (пятьсот тысяч).

Соответствующие «параметры» субъекта конституционной народ­ной инициативы в разных странах могут также значительно различать­ся: от трех десятых процента в Перу до двадцати пяти процентов от из­бирательного корпуса в Палау, от пяти тысяч в Гватемале до пятисот тысяч граждан, имеющих право голоса, в Румынии. В Бразилии, Латвии и Эквадоре субъект конституционной народной инициативы зафикси­рован с помощью арифметически выраженной части (процента) избира­тельного корпуса.

Важным является то, что одна и та же конституция обычно опре­деляет количественно разные субъект законодательной и субъект кон­ституционной народных инициатив. В частности, в Словении это соот­ветственно пять и тридцать тысяч, в Македонии - десять и сто пятьдесят тысяч, в Сербии - тридцать и сто пятьдесят тысяч, в Грузии - тридцать и двести тысяч, в Киргизстане - тридцать и триста тысяч граждан, имею­щих право голоса, в Эквадоре - двадцать пять сотых процента и один процент от избирательного корпуса.

С другой стороны, в Австрии, Венгрии, Италии, Латвии и Лихтен­штейне оба упомянутых субъекта количественно одинаковы.

Иногда в основном законе установлены по существу дополнитель­ные условия при определении количества граждан, которые совокупно признаются субъектом народных инициатив.

В Бразилии субъектом законодательной народной инициативы яв­ляются граждане в количестве одного процента от избирательного кор­пуса, причем соответствующие подписи должны быть собраны не ме­нее чем в пяти штатах. На Филиппинах количество граждан, которые совокупно являются субъектом конституционной народной инициативы, определено в двенадцать процентов, и подписи в установленном числе необходимо собрать в каждом избирательном округе.

В Молдове внесение изменений в конституцию может быть ини­циировано при наличии подписей в поддержку двухсот тысяч граждан, собранных не менее чем в половине административно-территориальных единиц, и в каждой из этих единиц нужно собрать установленное число подписей. Аналогичные по характеру дополнительные условия относи­тельно законодательной и конституционной народных инициатив предусмотрены в Румынии.

Законодательная и конституционная народные инициативы по сво­ему функциональному назначению соединены с деятельностью парла­мента как законодательного органа и как органа, уполномоченного вно­сить изменения в конституцию. Такое соединение является еще одним свидетельством существования тесных взаимосвязей между непосред­ственной демократией и демократией представительной.


Глава 6

ФОРМЫ СОВРЕМЕННЫХ ГОСУДАРСТВ

1. Понятие формы государства.

2. Форма правления государства.

3. Форма государственного устройства.

4. Государственный режим.


Понятие формы государства

Согласно словарю русского языка: форма — внешнее выражение чего-нибудь, обусловленное определенным содержанием.

Форма государства — это политико-правовая категория, дающая представление о многогранности государства, об организации и дея­тельности государственной власти. Говоря словами Канта, форма явля­ется принципом упорядочения, синтезирования материи государствен­ности. Античные философы Платон, Аристотель отводили форме ак­тивную, определяющую роль, а римские юристы считали, что «форма дает бытие вещам».

Перефразировав римских юристов, можно сказать, что форма дает бытие государству, она является внешним выражением его сущности, объективизацией составляющих и взаимосвязанных его важных эле­ментов в их единстве.

Понятие формы государства охватывает наиболее существенные стороны организации и деятельности государственной власти. В зави­симости от того какая из этих сторон является предметом рассмотре­ния, выделяют три элемента формы государства: форма правления, форма государственного устройства и государственный режим.

Будучи объектом конституционного регулирования вопросы фор­мы государства в одних конституциях закрепляются в отдельных главах под названием «Форма государства» (Конституция Турции 1982 г., Конституция Эфиопии 1987 г.); в других конституциях, где такие главы отсутствуют, элементы «формы государства» закрепляются в тексте основного закона (Франция, Испания, Италия).

В Великобритании значительная часть вопросов, касающихся формы государства, регулируются конституционными соглашениями.

Форма правления государства

Одной из трех составляющих формы государства является форма правления, представляющая собой организацию высшей государствен­ной власти. В ней находят свое раскрытие правовой статус высших ор­ганов государства, принципы взаимоотношений между ними, способы их формирования. Впервые термин «форма государственного правле­ния» был использован в Швеции в 1634 г. в акте, определяющем орга­низацию государственного механизма. В наши дни он применяется ши­роко в практике конституционного нормотворчества. О нем идет речь в конституциях Молдовы, Греции и др.

Известны две основные формы правления современных государств - монархия и республика. Впервые эту классификацию использовал Н. Макиавелли в XVI в. Различают их прежде всего по способу заме­щения поста главы государства. В монархиях пост главы замещается по наследству. В республиках глава государства избирается.

В современном мире преобладает республиканская форма правле­ния. Однако и монархия - не столь редкое явление. Достаточно сказать, что 1/3 стран Европы и стран Азии сегодня являются монархиями.

В одних странах (Западная Европа, Япония) монархии сохраняют­ся как дань историческим традициям. В других странах (Ближний Во­сток) - в качестве пережитка феодализма (рудиментарная монархия).

Современные монархии делятся на два вида — абсолютные и огра­ниченные (конституционные).

Абсолютная монархия характеризуется принадлежностью всей полноты власти (законодательной, исполнительной и судебной) монар­ху. Сегодня таких монархий осталось немного, и число их неуклонно сокращается (Оман, Катар, Бруней, Саудовская Аравия и др.).

Конституционные (ограниченные) монархии в свою очередь де­лятся на два вида: дуалистические и парламентские.

Дуалистическая монархия характеризуется разделением власти между монархом и парламентом с явным доминированием первого. Ни один закон, принятый парламентом не вступит в силу без согласия мо­нарха.

Монарх возглавляет исполнительную власть, назначает и смещает правительство, обладает абсолютным или отлагательным вето в отно­шении решений парламента, выполняет представительские и иные функции. В настоящее время дуалистические монархии существуют в Марокко, Иордании, Кувейте, Непале, ОАЭ и др. странах.

В отличие от дуалистической монархии, в парламентских монар­хиях реальная власть монарха невелика и во многом носит номиналь­ный характер. В некоторых странах (Япония, Швеция) функции монар­ха сведены практически лишь к символическому представительству единства государства. Так, согласно ст. 4 Конституции Японии 1947 г., император «не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти».

В других странах (Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Испа­ния) монарху принадлежит широкий круг полномочий (прерогатив), однако одни из них реализуются по инициативе и с согласия правитель­ства (контрасигнатура), а другие являются «спящими», «резервными». Ими монарх может воспользоваться в условиях кризиса. А некоторыми вообще не пользуется.

Монарх Великобритании, например, обладает правом абсолютного вето в отношении законов, принимаемых парламентом. Однако на ос­нове конституционного соглашения он этим правом воспользоваться не может.

В рамках приведенной классификации некоторые монархии обла­дают определенными особенностями, позволяющими выделить среди них теократические и выборные.

К теократическим монархиям относятся страны, где монарх явля­ется не только главой государства, но и главой того или иного религи­озного культа (Ватикан, Саудовская Аравия, Оман, Катар и др.).

К выборным монархиям относятся страны, где монарх избирается. Речь идет о странах, представляющих собой объединения нескольких монархий (Малайзия, ОАЭ). Монарх объединений избирается монарха­ми субъектов объединения. Современные монархи (короли, императо­ры, султаны, эмиры, папа, князья) получают средства на содержание семьи и двора из бюджета, по так называемому «цивильному листу». В Великобритании, по официальным данным, на содержание монарха выделяется 57 млн фунтов стерлингов, а по неофициальным - 215 млн; в Бельгии по официальным данным — 9,5 млн евро; в Испании - 8,2 млн.

Как отмечалось выше, монархи занимают трон по наследству. Из­вестны несколько систем престолонаследования. Салическая, исключа­ющая женщин из круга наследников престола (Япония, Ближний Во­сток). Кастильская, допускающая занятие престола женщиной, являющейся прямым потомком правящего монарха, в случае отсутствия у него сыновей (Великобритания, Испания, Дания, Нидерланды). В Шве­ции с 1980 г. женщины получили право наследовать престол на равных основаниях с мужчинами (шведская система).

Как отмечалось выше, большинство современных стран по форме правления являются республиками, которые делятся на следующие ви­ды: парламентская, президентская, смешанная, монократическая.

Парламентская республика характеризуется следующими призна­ками:

1. Скромное место главы государства, который в большинстве слу­чаев избирается не населением, а парламентом, либо коллегией выбор­щиков. В некоторых парламентских республиках президент избирается населением (Австрия, Болгария, Финляндия, Ирландия, Сербия, Слова­кия и др.).

2. Ведущая роль парламента.

3. Парламентский способ формирования правительства и его от­ветственность перед парламентом.

4. Принадлежность всей полноты исполнительной власти прави­тельству.

Помимо упомянутых стран, к парламентским республикам отно­сятся ФРГ, Италия, Индия, Ирландия, Греция и др.

Характерными признаками президентской республики являются:

1. Президент избирается только населением и является главой гос­ударства и исполнительной власти.

2. Внепарламентский способ формирования правительства, кото­рому парламент не может выразить недоверие.

3. Жесткий вариант реализации принципа разделения властей.

4. Президент не имеет права распускать парламент.

К президентским республикам относятся США, Бразилия, Мекси­ка, Аргентина и др.

Смешанную республику отличают признаки, сочетающие элементы президентской и парламентской республик:

1. Президент избирается населением.

2. Он является главой государства и обладает серьезными полно­мочиями в сфере законодательной, исполнительной и судебной власти.

3. Правительство формируется президентом и ответственно перед ним. Работая под общим руководством президента, правительство нуж­дается в поддержке парламентского большинства и ответственно также и перед парламентом.

4. Президент обладает правом роспуска парламента.

К странам со смешанной республиканской формой правления от- носятся Франция, Португалия, Украина, РФ, Беларусь, Польша, Казах­стан, Перу и др.

Монократическая республика — это своего рода абсолютная мо­нархия в республиканской обертке. Здесь центральной фигурой в си­стеме государственных органов является единоличный лидер. В Герма­нии (1933-1945 гг.) это был фюрер, в Гаити при Дювалье - президент, в КНДР с 1972 г. - президент.

Монократическим республикам присущ антидемократизм во всех сферах государственной жизни.

Дата: 2019-04-23, просмотров: 33.