Глава 5. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций

⇐ ПредыдущаяСтр 34 из 58Следующая ⇒

Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

в области гражданской обороны

5.1. Правовые основы гражданской обороны Российской Федерации ⁴⁰

На разных этапах своего развития гражданская оборона регулировалась соот-ветствующей этим этапам нормативно-правовой базой. В период нахождения в веде-нии МЧС России сложилось современное правовое регулирование гражданской обо-роны, ее качественное преобразование и совершенствование.

Организация и ведение гражданской обороны являются одной из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства и обеспечения безопасности государства.

К сожалению, все чаще дают о себе знать крупномасштабные чрезвычайные ситуации как природного, так и техногенного характера – авария на Саяно-Шушенской ГЭС, шахте Распадской, лесные и торфяные пожары на Европейской ча-сти России, ситуация с АЭС в Японии, события в Краснодарском крае. Появляются новые виды эпидемий и болезней.

Не становится более благоприятной военно-политическая обстановка, о чем свидетельствуют недавние события в Ливии, Ираке, Южной Осетии, Турции, Сирии.

Таким образом, в современных условиях мероприятия гражданской обороны и защиты населения от различных угроз и вызовов становятся все более востребован-ными для нашего государства и общества.

Одно из главных условий успешного функционирования систем – наличие ка-чественной и полной нормативно-правовой базы. «Любая деятельность по защите населения и территорий, как показывает опыт, если она не регламентирована закона-ми государства, обречена на низкую эффективность, либо даже на угасание. Более то-го, признавая полезность такой деятельности и ее необходимость, органы государ-ственной власти и управления, общественные организации, отдельные граждане не станут, как правило, относиться к ней по-настоящему ответственно и заинтересован-но, если отсутствуют соответствующие законы и другие нормативные правовые ак-ты»⁴¹.

Правовыми основами в любой сфере общественных отношений выступают со-ответствующие нормативные правовые акты, их самостоятельные части (главы, пара-графы, статьи, пункты и т.д.) и отдельные нормы. Нормативные правовые акты под-разделяются на две большие группы: законы и подзаконные акты.

Все действующие законы группируются следующим образом:

основные законы (Конституция Российской Федерации, Конституции респуб-лик в составе Российской Федерации, Уставы иных субъектов Российской Федера-ции);

федеральные конституционные законы (их наличие предусмотрено непосред-ственно Конституцией Российской Федерации);

федеральные законы;

⁴⁰Василишин И.И. Каф. 43 «Правового обеспечения деятельности РСЧС»

⁴¹Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты - Защита населе-ния и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. - М.: МГФ “Знание“, 1999.

- С.112-113.

214

законы, принятые законодательными органами субъектов Российской Федера-

ции.

Видами подзаконных нормативных правовых актов являются: Указы Президента Российской Федерации;

постановления правительства Российской Федерации и постановления прави-тельств субъектов Российской Федерации;

приказы и другие виды актов, издаваемых в министерствах и ведомствах (ди-рективы, инструкции, наставления и т.п.);

локальные акты (издаются различными организациями для регламентации сво-их внутренних вопросов и распространяются на членов этой организации).

Рассмотрим наиболее важные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере гражданской обороны.

Согласно пункту 1 статьи 15 Конституции РФ, основной закон страны имеет высшую юридическую силу, прямое действие, и применяется на всей территории Рос-сийской Федерации, т.е. «ставит заслон» на пути принятия в России законов и иных правовых актов, которые ей противоречат. Согласно пункту «м» статьи 71 в ведении Российской Федерации находится оборона и безопасность. В соответствии с Федераль-ным законом от 31.05.1996 №61-ФЗ «Об обороне» гражданская оборона является ее со-ставной частью (статья 21). Таким образом, гражданская оборона находится в феде-ральном ведении, что означает возможность нормотворчества исключительно феде-ральными органами государственной власти. В соответствии с положениями Консти-туции статья 3 Федерального закона от 12.02.1998г. №28-ФЗ «О гражданской обо-роне»: правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в со-ответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Среди федеральных конституционных законов, имеющих отношение к граж-данской обороне, следует выделить, прежде всего, Федеральный конституционный закон от 30.01.2002г. №1-ФКЗ «О военном положении», регламентирующий комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направлен-ных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Рос-сийской Федерации. Не менее актуален и Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», который определяет особый пра-вовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного само-управления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм соб-ственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускает отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возло-жение на них дополнительных обязанностей.

Ключевое значение в рассматриваемой сфере занимает уже упомянутый Феде-ральный закон от 12.02.1998г. №28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – закон о гражданской обороне), в котором определены задачи, правовые основы их осуществ-ления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного само-управления и организаций в области гражданской обороны.

Важно обратить внимание на редакцию определения гражданской обороны, за-крепленную Федеральным законом от 22.08.2004 №122-ФЗ в ст.1 закона о граждан-ской обороне – это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населе-

215

ния, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих дей-ствий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенно-го характера. В результате данного изменения гражданская оборона стала ориентиро-ваться не только на военные действия (как это было ранее), но и на чрезвычайные си-туации природного и техногенного характера в условиях мирного времени.

Дальнейшие изменения в законе заключались в следующем. Федеральный за-кон от 19 июня 2007г. №103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданской обороне» и ст.21 Федерального закона «Об обороне» был направлен на совершенствование деятельности в области гражданской обороны и защиты населе-ния с учетом разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. В целях расширения понятийного аппарата в сфере граж-данской обороны определены понятия «мероприятия в области гражданской оборо-ны» и «требования в области гражданской обороны». Уточнены некоторые задачи в области гражданской обороны, такие как обучение населения в области гражданской обороны, оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, санитарная обработка населения, обеззараживание зданий и сооружений, специальная обработка техники и территорий, а также принципы организации и ведения гражданской обороны. В соответствии с изменившимися задачами скорректированы полномочия органов государственной власти, местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны. Предусмотрено, что персональную ответственность за организацию и проведение ме-роприятий по гражданской обороне и защите населения несут не только руководите-ли федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций, но и руководители органов местного самоуправления. Установлено, что обеспечение мероприятий по гражданской обо-роне, проводимых организациями, осуществляется за счет средств этих организаций.

Федеральным законом от 25 ноября 2009г. №267-ФЗ «О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и от-дельные законодательные акты Российской Федерации» понятие «скорая медицин-ская помощь» разделено на скорую медицинскую помощь, которая будет оказываться медицинскими работниками, и первую помощь, которая будет оказываться, в том числе сотрудниками пожарной охраны и спасателями аварийно-спасательных форми-рований и аварийно-спасательных служб. Кроме того, указанным Федеральным зако-ном внесены изменения в федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной без-опасности», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» и «О граж-данской обороне» в части замены понятия «первая медицинская помощь» на понятие «первая помощь».

Цель изменений, внесенных Федеральным законом от 27 июля 2010г. №223-ФЗ, была заключена в повышении эффективности мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих дей-ствий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенно-го характера. Закон предусматривает создание сил и средств, способных эффективно и в полном объеме выполнять возложенные на них задачи мирного и военного време-

216

ни, путем реорганизации войск гражданской обороны в спасательные воинские фор-мирования МЧС России.

Изменения, внесенные Федеральным законом от 02.07.2013 №158-ФЗ, косну-лись, в первую очередь, разграничения полномочий органов власти различных уров-ней в части создания и поддержания в состоянии постоянной готовности технических систем управления гражданской обороны и систем оповещения населения об опасно-стях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций при-родного и техногенного характера.

Наконец, Федеральным законом от 28.12.2013 № 404-ФЗ введено в оборот по-нятие «нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по граж-данской обороне», внесены изменения в полномочия органов власти в части создания и поддержания в состоянии готовности сил и средств гражданской обороны, уточне-ны виды и полномочия организаций, принимающих участие в реализации мероприя-тий гражданской обороны, уточнен состав сил гражданской обороны.

Постановлением Правительства РФ от 26.11.2007г. №804 «Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации» закреплен порядок под-готовки к ведению и ведения гражданской обороны в Российской Федерации, а также основные мероприятия по гражданской обороне. В частности, определен порядок планирования гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации, по-рядок сбора информации и обмена ею. Конкретизированы основные мероприятия по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задач, возложенных на гражданскую оборону.

Постановление Правительства РФ от 03.10.1998г. №1149 «О Порядке отнесе-ния территорий к группам по гражданской обороне» определяет основные критерии и правила отнесения территорий к группам по гражданской обороне с целью заблаго-временной разработки и реализации мероприятий по гражданской обороне в объеме, необходимом и достаточном для предотвращения чрезвычайных ситуаций и защиты населения от поражающих факторов и последствий чрезвычайных ситуаций в воен-ное и мирное время, с учетом мероприятий по защите населения и территорий в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.

Отнесение территорий городов или иных населенных пунктов к группам по гражданской обороне осуществляется в зависимости от их оборонного и экономиче-ского значения, численности населения, а также нахождения на территориях органи-заций, отнесенных к категориям по гражданской обороне особой важности, первой и второй или представляющих опасность для населения и территорий в связи с возмож-ностью химического заражения, радиационного загрязнения или катастрофического затопления. Для территорий городов и иных населенных пунктов установлены осо-бая, первая, вторая и третья группы по гражданской обороне.

Постановление Правительства РФ от 29.11.1999г. №1309 «О Порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны» определяет правила создания в мир-ное время, период мобилизации и военное время на территории Российской Федера-ции убежищ и иных объектов гражданской обороны: убежищ, противорадиационных укрытий, специализированных складских помещений для хранения имущества граж-данской обороны, санитарно - обмывочных пунктов, станций обеззараживания одеж-ды и транспорта, а также иных объектов, предназначенных для обеспечения проведе-ния мероприятий по гражданской обороне.

217

Статья 15 Закона о гражданской обороне закрепляет состав сил гражданской обороны, к которым отнесены: спасательные воинские формирования МЧС России; подразделения Государственной противопожарной службы; аварийно-спасательные формирования и спасательные службы; нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне; создаваемые на военное время в целях решения задач в области гражданской обороны специальные формирования.

Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские форми-рования, выполняющие задачи в области гражданской обороны в соответствии с за-конодательством Российской Федерации и в порядке, определенном Президентом Российской Федерации.

Применение спасательных воинских формирований в мирное время осуществ-ляется Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвы-чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в военное время - на основании распоряжения Президента Российской Федерации в соответствии с Ука-зом Президента РФ от 30.09.2011г. №1265 «О спасательных воинских формированиях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

Подразделения Федеральной противопожарной службы действуют на основа-нии Положения о ней, утвержденного Постановлением Правительства РФ от

20.06.2005г. №385.

Общие организационно-правовые и экономические основы создания и деятель-ности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований опреде-лены Федеральным законом от 22.08.1995г. №151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».

Привлечение войск для ликвидации чрезвычайных обстоятельств регламенти-рует глава 10 Устава гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 10.11.2007г. №1495.

Постановлением Правительства РФ от 02.11.2000г. №841 «Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны» определены основные задачи обучения населения в области гражданской обороны, функции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной вла-сти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организа-ций, а также формы обучения. Так, лица, подлежащие обучению, подразделяются на следующие группы:

руководители федеральных органов исполнительной власти и органов испол-нительной власти субъектов Российской Федерации, главы муниципальных образова-ний, главы местных администраций и руководители организаций;

должностные лица гражданской обороны, руководители и работники органов, осуществляющих управление гражданской обороной, преподаватели курса «Основы безопасности жизнедеятельности» и дисциплины «Безопасность жизнедеятельности» учреждений общего и профессионального образования;

личный состав формирований и служб; работающее население;

обучающиеся образовательных учреждений, за исключением дошкольных об-разовательных учреждений и образовательных учреждений дополнительного образо-вания детей;

неработающее население.

218

Постановление Правительства РФ от 27.04.2000г. №379 «О накоплении, хране-нии и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств» определяет порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов матери-ально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств. Указанные за-пасы предназначены для первоочередного обеспечения населения в военное время, оснащения спасательных воинских формирований МЧС России, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасности при ве-дении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

При этом определено:

запасы материально-технических средств включают в себя специальную и ав-тотранспортную технику, средства малой механизации, приборы, оборудование и другие средства, предусмотренные табелями оснащения спасательных воинских фор-мирований МЧС России, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб;

запасы продовольственных средств включают в себя крупы, муку, мясные, рыбные и растительные консервы, соль, сахар, чай и другие продукты;

запасы медицинских средств включают в себя лекарственные, дезинфицирую-щие и перевязочные средства, индивидуальные аптечки, а также медицинские ин-струменты, приборы, аппараты, передвижное оборудование и другие изделия меди-цинского назначения;

запасы иных средств включают в себя вещевое имущество, средства связи и оповещения, средства радиационной, химической и биологической защиты, средства радиационной, химической и биологической разведки и радиационного контроля, от-дельные виды топлива, спички, табачные изделия, свечи и другие средства.

Постановление Правительства РФ от 10.07.1999г. №782 «О создании (назначе-нии) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны» определяет порядок создания (назна-чения) в организациях структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны.

Структурные подразделения (работники) по гражданской обороне создаются (назначаются) в организациях независимо от их организационно-правовой формы с целью управления гражданской обороной в этих организациях. Создание (назначе-ние) в организациях структурных подразделений (работников) по гражданской обо-роне осуществляется для обеспечения:

планирования и проведения мероприятий по гражданской обороне; создания и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию

локальных систем оповещения; обучения работников организаций способам защиты от опасностей, возникаю-

щих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при воз-никновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

создания и содержания в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

проведения мероприятий по поддержанию устойчивого функционирования ор-ганизаций в военное время;

219

создания и поддержания в состоянии постоянной готовности нештатных ава-рийно-спасательных формирований, привлекаемых для решения задач в области гражданской обороны.

в организациях, отнесенных в установленном порядке к категориям по граж-данской обороне, с количеством работников до 500 человек - 1 освобожденный ра-ботник, от 500 до 2000 человек - 2 - 3 освобожденных работника, от 2000 до 5000 че-ловек - 3 - 4 освобожденных работника, свыше 5000 человек - 5 - 6 освобожденных работников;

в организациях, не отнесенных к категориям по гражданской обороне, с коли-чеством работников свыше 200 человек - 1 освобожденный работник;

в организациях, не отнесенных к категориям по гражданской обороне, с количе-ством работников до 200 человек - работа по гражданской обороне может выполняться

в установленном порядке по совместительству одним из работников организации. Количество работников в структурном подразделении по гражданской обороне

или отдельных работников по гражданской обороне в составе других подразделений исполнительного органа (органа управления) организации, имеющей дочерние и за-висимые хозяйственные общества, определяется в соответствии с нормами, преду-смотренными в положении об уполномоченных на решение задач в области граждан-ской обороны структурных подразделениях (работниках) организаций.

В Постановлении Правительства РФ от 16.03.2000г. №227 «О возмещении рас-ходов на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне» установле-но, что расходы на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне, понесенные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, орга-нами местного самоуправления и организациями независимо от формы собственности, возмещаются при включении этих мероприятий в состав государственного оборонного заказа за счет средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Расходы, понесенные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, орга-нами местного самоуправления и организациями на подготовку и проведение меропри-ятий по гражданской обороне, осуществляемых по заказу федеральных органов испол-нительной власти, возмещаются этими органами в соответствии с условиями заклю-ченных договоров (контрактов) за счет предусмотренных им на эти цели средств феде-рального бюджета и внебюджетных средств. Расходы на подготовку и проведение ме-роприятий по гражданской обороне, возмещение которых не предусмотрено выше, фи-нансируются: бюджетными учреждениями - в соответствии с утвержденными в уста-новленном порядке сметами доходов и расходов этих учреждений; организациями (за исключением бюджетных учреждений) в размерах, согласованных с соответствующи-ми органами, осуществляющими управление гражданской обороной, - путем отнесения указанных расходов на себестоимость продукции (работ, услуг).

Постановление Правительства РФ от 21.05.2007г. №305 «Об утверждении По-ложения о государственном надзоре в области гражданской обороны» осуществление государственного надзора в области гражданской обороны (в соответствии с Феде-ральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринима-телей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля») возложило на МЧС России и его территориальные органы.

220

Должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в обла-сти гражданской обороны, в пределах своей компетенции имеют право:

осуществлять проверку выполнения установленных требований в области гражданской обороны федеральными органами исполнительной власти, органами ис-полнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного само-управления, организациями, а также должностными лицами и гражданами;

проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях государственного надзора в области граждан-ской обороны за выполнением установленных требований в этой области и пресечения их нарушений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

запрашивать необходимые документы для проверки выполнения федеральны-ми органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области граждан-ской обороны;

выдавать руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного само-управления, организаций, а также должностным лицам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленных требований в области граж-данской обороны;

составлять протоколы об административных правонарушениях в порядке, опре-деленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

отменять (изменять) незаконные и (или) необоснованные решения, принятые нижестоящими должностными лицами органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны.

В правовом регулировании гражданской обороны значительная роль принад-лежит приказам МЧС России. Приведем, в качестве примеров, некоторые из них.

Приказом МЧС РФ от 15.12.2002г. №583 утверждены и введены в действие Пра-вила эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, которые должны вы-полняться при эксплуатации в режиме повседневной деятельности, в военное время, при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного ха-рактера. В Правилах определен порядок учета защитных сооружений, контроля за со-держанием, техническим обслуживанием, ремонтом, требования к их эксплуатации.

Приказом МЧС РФ от 14.11.2008г. №687 утверждено Положение об организа-ции и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях.

В последние годы проделана значительная работа по актуализации законода-тельных и нормативных правовых актов Российской Федерации, выработке новых под-

ходов к защите населения и территорий от опасностей минного и военного времени. Указом Президента Российской Федерации от 3 сентября 2011 г. №Пр-2613

утверждены «Основы единой государственной политики в области гражданской обо-роны на период до 2020 года», определившие основные направления развития и со-вершенствования гражданской обороны в Российской Федерации.

В 2011 – 2012 годах проведена переработка 5 раннее действующих директив Начальника ГО и вместо них изданы ряд постановлений Правительства Российской Федерации и ведомственные нормативные правовые акты.

Принято Постановление Правительства Российской Федерации от 03.06.2011

№ 437-13, которым утверждено Положение о порядке приведения в готовность граж-

221

данской обороны в Российской Федерации, а также соответствующие перечни перво-очередных мероприятий по гражданской обороне. Положением определено, что при-ведение в готовность гражданской обороны осуществляется в общем комплексе ме-роприятий по переводу государства на работу в условиях военного времени по степе-ням готовности, вводимым для органов государственной власти и органов местного самоуправления.

С 1 марта 2012 года введены в действие новые сигналы управления граждан-ской обороной и порядок оповещения по ним.

Издано распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. № 434-рс «Об отнесении территорий к группам по гражданской обороне».

В соответствии с данным распоряжением общее количество территорий, отне-сенных к группам по гражданской обороне, увеличилось на 10 и составило 369 терри-торий. При этом количество территорий, отнесенных к первой категории по граждан-ской обороне, увеличилось на 15 и составило 60 территорий, количество территорий, отнесенных ко второй группе по гражданской обороне увеличилось на 8 и составило 56 территорий, количество территорий, отнесенных к третьей группе по гражданской обороне уменьшилось на 13 и составило 251 территорию.

В целях совершенствования требований в области гражданской обороны в со-ответствии с решением комиссии по административной реформе при Правительстве Российской Федерации издан Приказ МЧС России от 11.09.2012 № 536ДСП «Об утверждении показателей для отнесения организаций к категориям по гражданской обороне в зависимости от роли в экономике государства или влияния на безопасность населения» (Зарегистрирован в Минюсте России от 21.11.2012 № 25873).

Издан Приказ МЧС России от 16.02.2012 № 70ДСП «О порядке разработки, со-гласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны)…» (зарегистрирован в Минюсте России 27.03.2012 № 23622), которым определены требования к организациям, разрабатывающим планы ГО, а также утверждены требования к структуре и порядку разработки планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны) федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, муниципальных образова-ний и организаций.

Приказом МЧС России от 04.06.2013 № 362ДСП в приказ МЧС России от 16.02.2012 № 70ДСП внесены ряд изменений. В настоящее время требования по раз-работке планов гражданской обороны предъявляются только к организациям, про-должающим работу в военное время. При этом организации, продолжающие работу в военное время, но не отнесенные к категории по гражданской обороне, должны иметь упрощенный типовой план гражданской обороны, разработанный согласно приложе-нию № 12 к Порядку разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны. Данное приложение по своей сути отражает только действия работников при возникновении опасностей по сигналам «Внимание всем!». Остальные организа-ции (организации, прекращающие свою деятельность в военное время), собственные планы гражданской обороны теперь не разрабатывают. Мероприятия по защите ра-ботников указанных организаций должны учитываться в планах соответствующих муниципальных образований.

Изменение взглядов на ведение войн и вооружённых конфликтов, снижение вероятности массированного применения ядерного оружия, развитие систем воору-жения, и в первую очередь высокоточного, повлекло за собой необходимость измене-

222

ния подходов к организации защиты населения. Рассматривая отдаленные риски во-енного характера необходимо отметить, что объектами воздействия перспективных видов оружия, будут являться пункты управления, информационные центры, личный состав, вооружение и военная техника, критически важные объекты и объекты жиз-необеспечения. При этом наиболее опасными для населения будут вторичные факто-ры поражения при разрушении потенциально опасных объектов (пожары, химиче-ское, радиоактивное заражения (загрязнение), катастрофическое затопление и др.).

В соответствии с Приказом МЧС России от 02.07.2012 № 386 «О рабочей груп-пе по выработке новых подходов по вопросам ведения гражданской обороны» в 2012 - 2013 годах при участии ведущих учёных МЧС России, представителей Российской академии наук, 19 федеральных органов исполнительной власти подготовлены пред-ложения по актуализации задач в области гражданской обороны и способов защиты населения в современных социально-экономических условиях.

5.2. Полномочия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в области гражданской обороны ⁴²

В законодательстве и правоприменительной практике каждое слово и даже знак препинания имеют важное значение, соответствующие последствия понимания, тол-кования, применения тех или иных понятий, поэтому кратко проанализируем смыс-ловое содержание рассматриваемого учебного вопроса.

При характеристике понятия «полномочия» следует обратить внимание на сле-дующие обстоятельства:

понятие «полномочия» в самостоятельном значении законодательством не ис-пользуется, оно закрепляется в нормативных правовых актах во взаимосвязи с каким-

либо государственными органами, должностными лицами и т.п.; сущность понятия «полномочия» раскрывается в правовой науке по-разному,

однако в самом простом виде их можно представить в виде совокупности предостав-ленных субъекту прав и возложенных на него обязанностей.

В своей совокупности государственные органы Российской Федерации обра-зуют единую систему. Согласно Конституции РФ (ст. 11) в нее входят органы госу-дарственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов. Кроме того, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе раз-

деления на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции РФ). Содержание главы II Федерального закона от 12.02.1998 г. №28-ФЗ «О граж-

данской обороне»⁴³ позволяет определить структуру органов государственной власти Российской Федерации, наделенных полномочиями в области гражданской обороны,

а также перечень соответствующих полномочий. Что же касается полномочий орга-

нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то они закреплены в главе III рассматриваемого закона и будут рассмотрены в следующем параграфе.

Органы государственной власти Российской Федерации

В число рассматриваемых государственных органов, обладающих полномочи-ями в области гражданской обороны, включены:

Президент Российской Федерации; Правительство Российской Федерации;

⁴²Василишин И.И. . Каф. 43 «Правового обеспечения деятельности РСЧС»

⁴³«Собрание законодательства РФ», 16.02.1998, №7, ст.799.

223

федеральные органы исполнительной власти.

Президент России в соответствии с Конституцией Российской Федерации⁴⁴ об-ладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государ-ства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции. Эти полномочия затрагивают, по сути дела, все стороны государственной деятельно-сти, их можно обобщить по следующим сферам. Полномочия, связанные с:

формированием федеральных органов государственной власти; участием в законотворчестве; функционированием исполнительных органов государственной власти;

обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной вла-сти на всей территории Российской Федерации;

внешней политикой и обороной; иными сферами государственной деятельности.

Ст.5 Закона о ГО определяет следующие полномочия Президента Российской Федерации:

определяет основные направления единой государственной политики в области гражданской обороны («Основы единой государственной политики Российской Фе-дерации в области гражданской обороны на период до 2020 года» утверждены Прези-дентом РФ 03.09.2011 №Пр-2613);

утверждает, а также вводит в действие (на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в полном объеме или частично) План гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации. В соответствии с п.5 Положе-ния о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного Постановлени-ем Правительства РФ от 26.11.2007 №804, указанные Планы определяют объем, орга-низацию, порядок, способы и сроки выполнения мероприятий по приведению граж-данской обороны в установленные степени готовности при переводе ее с мирного на военное время, в ходе ее ведения, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. П.8 Положения о МЧС России, утвержденного Указом Президента РФ от 11.07.2004 №868, возлагает на указанное министерство разработку и представление проектов плана гражданской обороны Российской Феде-рации, а также предложений о порядке введения в действие плана гражданской обо-роны на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в полном объеме либо частично;

утверждает структуру, состав спасательных воинских формирований феде-рального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в обла-сти гражданской обороны, штатную численность военнослужащих и гражданского персонала указанных воинских формирований и положение о спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны (Указ Президента РФ от 30.09.2011 №1265 «О спасательных воинских формированиях Министерства Российской Феде-рации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации по-следствий стихийных бедствий»);

осуществляет иные полномочия в области гражданской обороны в соответ-ствии с законодательством Российской Федерации.

⁴⁴ "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от

05.02.2014 №2-ФКЗ)

224

Ст.6 Закона о ГО к полномочиям Правительства Российской Федерации относит:

обеспечение проведения единой государственной политики в области граждан-ской обороны (с учетом положений ст.114 Конституции РФ, Федерального конститу-ционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»);

руководство организацией и ведением гражданской обороны (п.1 ст.11 За-кона о ГО);

издание нормативных правовых актов в области гражданской обороны и орга-низацию разработки проектов федеральных законов в области гражданской обороны (Постановление Правительства РФ от 02.08.2001 №576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»);

определение порядка отнесения территорий к группам по гражданской обороне в зависимости от количества проживающего на них населения и наличия организа-ций, играющих существенную роль в экономике государства или влияющих на без-опасность населения (утвержден Постановлением Правительства РФ от 03.10.1998 №1149), а также организаций - к категориям по гражданской обороне в зависимости от роли в экономике государства или влияния на безопасность населения (см. приказ МЧС России от 16.02.2012, определяющий порядок разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны);

определение порядка эвакуации населения, материальных и культурных ценно-стей в безопасные районы (правила проведения данных мероприятий утверждены по-становлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2004 г. № 303);

определение порядка обучения населения в области гражданской обороны (утвержден Постановлением Правительства РФ от 02.11.2000 №841);

определение порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны (утвержден Постановлением Правительства РФ от 29.11.1999 №1309), а также по-рядка накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (утвер-жден Постановлением Правительства РФ от 27.04.2000 №379);

осуществление иных полномочий в области гражданской обороны в соответ-ствии с законодательством Российской Федерации и указами Президента Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 21.05.2012 №636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти определена трехзвенная система указанных органов - феде-ральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Основным различием между данными субъектами административного права является отнесение к компетенции министерств нормотворческой функции, а также административное курирование подведомственных служб и агентств. Федеральные службы осуществ-ляют надзор за правоприменением субъектами того же административного права дей-ствующего законодательства в отдельных сферах жизнедеятельности общества и гос-ударства, а агентства, в свою очередь, выступают «финансистами» всей деятельности, подведомственной федеральным министерствам.

В ст.7 Закона о ГО закреплено, что федеральные органы исполнительной вла-

сти в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными зако-нами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации:

225

принимают нормативные акты в области гражданской обороны⁴⁵, доводят их требования до сведения организаций, находящихся в их ведении, и контролируют их выполнение;

разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны, согласованные с фе-деральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в об-ласти гражданской обороны, организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, включая создание и подготовку необходимых сил и средств (в соответствии с п.4. Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.11.2007 №804, порядок подготовки к веде-нию и ведения гражданской обороны в федеральном органе исполнительной власти определяется положением об организации и ведении гражданской обороны в феде-ральном органе исполнительной власти, утверждаемым его руководителем по согла-сованию с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий);

осуществляют меры, направленные на сохранение объектов, необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время (в соответствии с порядком создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденным Постановление Правительства РФ от 29.11.1999 №1309, к объектам гражданской обороны относятся убежища, противорадиационные укрытия, специали-зированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны, санитарно - обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и транспорта, а также иные объекты, предназначенные для обеспечения проведения мероприятий по гражданской обороне);

создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности технические си-стемы управления гражданской обороны и системы оповещения населения в районах размещения потенциально опасных объектов, находящихся в ведении указанных фе-деральных органов исполнительной власти, об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (так, например, в соответствии с п.п. б) п.22 Положения об организации и ведении гражданской обороны в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденного Приказом Министра обороны РФ от 21.02.2012 №333, в целях реализации задачи, связанной с оповещением личного состава и населения военных городков об опасно-стях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак-тера основными мероприятиями гражданской обороны являются:

включение объектов в централизованные системы оповещения военных окру-гов и флотов, системы централизованного оповещения гражданской обороны, ло-кальные системы оповещения потенциально опасных объектов;

создание радиосетей гражданской обороны гарнизонов, модернизация систем радио- и проводной связи;

создание локальных систем оповещения на потенциально опасных объектах;

⁴⁵ Как правило, это приказы соответствующих министерств (например, Приказ Минсельхоза РФ от 13.01.2011 №4 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации»).

226

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (в соответствии с п.4 Постановления Правительства РФ от 27.04.2000 №379 «О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, про-довольственных, медицинских и иных средств» номенклатура и объемы запасов определяются создающими их органами и организациями с учетом методических ре-комендаций, разрабатываемых МЧС России совместно с Министерством экономиче-ского развития Российской Федерации исходя из возможного характера военных дей-ствий на территории Российской Федерации, величины возможного ущерба объектам экономики и инфраструктуры, природных, экономических и иных особенностей тер-риторий, условий размещения организаций, а также норм минимально необходимой достаточности запасов в военное время. При определении номенклатуры и объемов запасов должны учитываться имеющиеся материальные ресурсы, накопленные для ликвидации ЧС природного и техногенного характера).

Среди федеральных органов исполнительной власти особо следует отметить Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которое (в соответствии со ст.13 Закона о ГО) в целях реализации государственной политики в области граж-данской обороны уполномочено на решение задач в области гражданской обороны, осуществление соответствующего нормативного регулирования, а также специаль-ные, разрешительные, надзорные и контрольные функции в области ГО.

Эти полномочия конкретизированы в Указе Президента РФ от 11.07.2004 №868, которым утверждено Положение о МЧС России.

В части, касающейся гражданской обороны, указанное Положение (п.7) уста-навливает следующие задачи министерства:

выработка и реализация государственной политики в области ГО; организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов

нормативных правовых актов в области гражданской обороны; осуществление управления в области гражданской обороны;

осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогно-зирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также осу-ществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России;

осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны. Положение также определяет значительный массив функций (п.8), которые возложены на МЧС России при разработке и представлении Президенту Российской

Федерации и (или) в Правительству Российской Федерации:

предложений по формированию основ государственной политики в области ГО; проектов законов, иных нормативных правовых актов и проекты технических

регламентов в области гражданской обороны; проектов плана гражданской обороны Российской Федерации, а также предло-

жений о порядке введения в действие плана гражданской обороны на территории Рос-сийской Федерации или в отдельных ее местностях в полном объеме либо частично;

предложений о введении чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в случае возникновения ЧС;

227

проекта положения о спасательных воинских формированиях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

доклада о состоянии гражданской обороны в Российской Федерации; проекта положения о гражданской обороне в Российской Федерации; предложения по отнесению территорий к группам по гражданской обороне;

перечня критически важных для национальной безопасности объектов инфра-структуры страны и др.

5.3. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области гражданской оборо- _ны 46

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор-ганов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют:

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образу-емые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Кроме того, Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Закон о ГО определяет полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые в значительной степени похожи на рассмотренные выше полномочия государственных органов Российской Федерации и реализуются в нормативных правовых актах соответствующего субъекта Российской Федерации⁴⁷:

организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения (например, распоря-жением первого заместителя Мэра в Правительстве Москвы от 12.10.2001 №108-РЗМ утверждены «Рекомендации по разработке планов основных мероприятий по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций адми-нистративных округов, районов г. Москвы, департаментов, комитетов, управлений Правительства Москвы, городских служб гражданской обороны и организаций»);

в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны (например, часть указанных сил и средств определена Постановлением Правительства Москвы от 20.09.2005 №715-ПП «Об утверждении Положения о Московской городской территориальной подсистеме еди-ной государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуа-ций»);

организуют подготовку и обучение населения в области гражданской обороны (например, распоряжением префектуры САО г. Москвы от 15.01.2013 №9 утвержде-

⁴⁶Василишин И.И. . Каф. 43 «Правового обеспечения деятельности РСЧС»

⁴⁷В рамках данной главы рассмотрим полномочия субъектов Российской Федерации на примере города феде-рального значения – города Москвы

228

ны организационно-методических указания по подготовке населения Северного ад-министративного округа города Москвы в области гражданской обороны, защиты от ЧС, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на 2013-2015 годы);

создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны, системы оповещения насе-ления об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объ-екты гражданской обороны (например, постановлением Правительства Москвы от 19.05.2009 №447-ПП утверждено Положение об организации оповещения населения города Москвы о чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, постановле-нием Правительства Москвы от 19.01.2010 №25-ПП утверждено Положение о разме-щении защитных сооружений гражданской обороны в городе Москве);

планируют мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечеб-ных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения постра-давшего населения (например, распоряжением префектуры ЮВАО г. Москвы от 29.06.2012 №391 утверждено положение о постоянной эвакуационной комиссии Юго-Восточного административного округа города Москвы);

планируют мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования ор-ганизаций в военное время;

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (например, Постанов-лением Правительства Москвы от 19.05.2009 №447-ПП утверждено положении об ор-ганизации оповещения населения города Москвы о чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени»).

Таким образом, в Законе о ГО и изданных в его развитие нормативных право-вых актах определены вопросы государственного участия в выполнении системы ме-роприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культур-ных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникно-вении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Закон о ГО к этим органам на федеральном уровне относит Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти (особое место среди которых занимает МЧС России). На субъектовом уровне госу-дарственные органы представлены органами исполнительной власти субъектов Рос-сийской Федерации.

Ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) устанавливает, что местное самоуправление является од-ной из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляет-

229

ся на всей территории РФ представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Фе-дерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, само-стоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Решаемые местным самоуправлением вопросы местного значения определяют-ся законом и касаются обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Местное самоуправление осуществляется, с одной стороны, непосредственно населением путем выборов, референдумов, сходов, собраний и конференций граждан

и в других формах прямой демократии. В то же время, опосредованно оно осуществ-ляется через органы местного самоуправления.

Как следует из ст.2 Закона о местном самоуправлении, органы местного само-управления представляют собой избираемые непосредственно населением и (или) об-разуемые представительным органом муниципального образования органы, наделен-ные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура органов местного самоуправления представлена в ст.34 Закона о местном самоуправлении. Ее составляют:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципаль-

ного образования); контрольно-счетный орган муниципального образования;

иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, преду-смотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными пол-номочиями по решению вопросов местного значения.

С понятием «местное самоуправление» (формой осуществления власти) тесным образом связано понятие «муниципальное образование», характеризующее террито-риальные пределы осуществления местного самоуправления: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригород-ским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города фе-дерального значения.

Полномочия органов местного самоуправления определяют нормативные пра-вовые акты трех уровней:

федерального (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, феде-ральные законы, иные федеральные нормативные правовые акты);

субъектов Российской Федерации (конституции, уставы субъектов РФ, законы

и иные источники права субъектов РФ);

муниципального (муниципальные нормативные правовые акты).

В п.2 ст.8 Закона о ГО закреплены полномочия органов местного самоуправле-ния в области гражданской обороны.

Органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муници-пальных образований:

· проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реали-зовывают планы гражданской обороны и защиты населения;

230

В соответствии с п.5 Положения о гражданской обороне в Российской Федера-ции, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.11.2007 №804, ведение гражданской обороны в муниципальных образованиях осуществляется на основе пла-нов гражданской обороны и защиты населения муниципальных образований.

· проводят подготовку и обучение населения в области гражданской обороны;

В соответствии с п.п. в) п.5 Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.11.2000 № 841, органы местного самоуправления в пределах территорий муници-пальных образований:

разрабатывают с учетом особенностей муниципальных образований и на осно-ве примерных программ, утвержденных органом исполнительной власти соответ-ствующего субъекта Российской Федерации, примерные программы обучения рабо-тающего населения, должностных лиц и работников гражданской обороны, личного состава формирований и служб муниципальных образований;

организуют и осуществляют обучение населения муниципальных образований способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций при-родного и техногенного характера;

осуществляют обучение личного состава формирований и служб муниципаль-ных образований;

проводят учения и тренировки по гражданской обороне; осуществляют организационно-методическое руководство и контроль за обу-

чением работников, личного состава формирований и служб организаций, находя-щихся на территориях муниципальных образований;

создают, оснащают курсы гражданской обороны и учебно-консультационные пункты по гражданской обороне и организуют их деятельность или обеспечивают по-вышение квалификации должностных лиц и работников гражданской обороны муни-ципальных образований в образовательных учреждениях дополнительного професси-онального образования, имеющих соответствующую лицензию.

· создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использо-ванию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенно-го характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

Оповещение осуществляется как через средства массовой информации или че-рез локальные сети, так и звуковыми и иными сигналами.

В соответствии с п.9 Постановления Правительства РФ от 29.11.1999 №1309 «О Порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны» органы мест-ного самоуправления на соответствующих территориях определяют общую потреб-ность в объектах гражданской обороны, создают в мирное время объекты граждан-ской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использова-нию, ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны. П.13 рассматриваемого постановления Правительства РФ определяет, что в мирное время объекты гражданской обороны в установленном порядке⁴⁸ могут использоваться в

⁴⁸ Приказ МЧС РФ от 21.07.2005 №575 «Об утверждении Порядка содержания и использования защитных со-оружений гражданской обороны в мирное время»

231

интересах экономики и обслуживания населения, а также для защиты населения от поражающих факторов, вызванных чрезвычайными ситуациями природного и техно-генного характера, с сохранением возможности приведения их в заданные сроки в со-стояние готовности к использованию по назначению.

· проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных

и культурных ценностей в безопасные районы;

Эвакуация представляет собой оперативное перемещение населения, матери-альных и культурных ценностей из опасных районов. Эвакуацию следует проводить в случае угрозы возникновения или появления реальной опасности формирования в этих зонах под влиянием разрушительных и вредоносных сил природы, техногенных факторов и применения современного оружия критических условий для безопасного нахождения людей, а также при невозможности удовлетворить в отношении жителей пострадавших территорий минимально необходимые требования и нормативы жизне-обеспечения (ГОСТ Р 22.3.03-94).

· проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;

Отечественное законодательство довольно часто использует понятие «устойчи-вое функционирование»: в Указе Президента РФ от 23.11.1995 №1173 «О мерах по осуществлению устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопас-ность государства», Указе Президента РФ от 02.07.1996 №1012 «О гарантиях без-опасного и устойчивого функционирования атомной энергетики Российской Федера-ции», Постановлении Правительства РФ от 06.09.2013 №786 «О Правительственной комиссии по обеспечению устойчивого функционирования водохозяйственного ком-

плекса Сибири и Дальнего Востока» и др. Однако ни один нормативный правовой акт не содержит определения понятия «устойчивое функционирование», или какого-либо пояснения его смысла.

· создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств;

С учетом требований Постановления Правительства РФ от 27.04.2000 №379 «О

накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов мате-риально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств», а также «Методических рекомендаций по определению номенклатуры и объемов создаваемых

в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых федеральными органами исполнитель-ной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ор-

ганами местного самоуправления и организациями» (утверждены совместным актом Минэкономразвития России 27.04.2012 и МЧС России 23.03.2012 №43-2047-14) орга-ны местного самоуправления создают запасы для работников этих органов и создан-

ных ими муниципальных организаций.

Запасы материально-технических средств включают в себя специальную и ав-тотранспортную технику, средства малой механизации, приборы, оборудование и другие средства.

Запасы продовольственных средств включают в себя крупы, муку, мясные, рыбные и растительные консервы, соль, сахар, чай и другие продукты.

Запасы медицинских средств включают в себя лекарственные, дезинфицирую-щие и перевязочные средства, индивидуальные аптечки, а также медицинские ин-

232

струменты, приборы, аппараты, передвижное оборудование и другие изделия меди-цинского назначения.

Запасы иных средств включают в себя вещевое имущество, средства связи и оповещения, средства радиационной, химической и биологической защиты, средства радиационной, химической и биологической разведки и радиационного контроля, от-дельные виды топлива, спички, табачные изделия, свечи и другие средства.

Что касается обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, то органами местного самоуправления обеспечиваются работники этих органов и со-зданных ими муниципальных предприятий и учреждений (п.4 Приказа МЧС РФ от 21.12.2005 №993 «Об утверждении Положения об организации обеспечения населе-ния средствами индивидуальной защиты»)

С 14.07.2013 это полномочие вменено органам местного самоуправления Феде-ральным законом от 02.07.2013 №158-ФЗ «О внесении изменений в отдельные зако-нодательные акты Российской Федерации по вопросу оповещения и информирования населения».

Этот же закон дополнил ст.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и ввел в оборот следующие понятия:

«оповещение населения о чрезвычайных ситуациях» - это доведение до населе-ния сигналов оповещения и экстренной информации об опасностях, возникающих при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий или вследствие этих действий, о правилах поведения населения и необходимости проведения мероприятий по защите;

«информирование населения о чрезвычайных ситуациях» - это доведение до населения через средства массовой информации и по иным каналам информации о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также проведение пропаганды знаний в области гражданской обороны, защиты насе-ления и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обеспечения безопасно-сти людей на водных объектах, и обеспечения пожарной безопасности;

«комплексная система экстренного оповещения населения об угрозе возникно-вения или о возникновении чрезвычайных ситуаций» - это элемент системы оповеще-ния населения о чрезвычайных ситуациях, представляющий собой комплекс про-граммно-технических средств систем оповещения и мониторинга опасных природных явлений и техногенных процессов, обеспечивающий доведение сигналов оповещения и экстренной информации до органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и до населения в автоматиче-ском и (или) автоматизированном режимах;

«зона экстренного оповещения населения» - это территория, подверженная риску возникновения быстроразвивающихся опасных природных явлений и техно-генных процессов, представляющих непосредственную угрозу жизни и здоровью находящихся на ней людей.

233

· в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готов-ности силы и средства гражданской обороны, необходимые для решения вопросов местного значения.

Данное полномочие вменено органам местного самоуправления Федеральным законом от 28.12.2013 №404-ФЗ «О внесении изменений в статью 14 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральный закон «О гражданской обороне».

Организацию и основные направления подготовки к ведению и ведения граж-данской обороны, а также основные мероприятия по гражданской обороне в муници-пальных образованиях и организациях определил Приказ МЧС РФ от 14.11.2008 № 687 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях», в котором подробным образом дета-лизированы выше рассмотренные полномочия органов местного самоуправления.

5.4. Полномочия организаций в области гражданской обороны ⁴⁹

В п.1 ст.48 «Гражданского кодекса Российской Федерации (части первой)» от 30.11.1994 №51-ФЗ (далее – ГК РФ) закреплено: «юридическим лицом признается ор-ганизация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязатель-ствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде».

В отдельных случаях законодатель, для целей отдельно взятого закона или за-конодательства в той или иной сфере, конкретно определяет соответствующее поня-

тие. Так, п.2 ст.11 «Налогового кодекса Российской Федерации (части первой)» от 31.07.1998 №146-ФЗ «для целей настоящего Кодекса и иных актов законодательства о налогах и сборах» содержит следующее определение «организаций»: это юридиче-ские лица, образованные в соответствии с законодательством Российской Федерации,

а также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образо-вания, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с за-конодательством иностранных государств, международные организации, филиалы и представительства указанных иностранных лиц и международных организаций, со-зданные на территории Российской Федерации.

Существуют значительное число оснований классификации юридических лиц: в зависимости от цели деятельности юридические лица подразделяются на

коммерческие (преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей дея-тельности) и некоммерческие (извлечение прибыли не является основной целью, и полученная прибыль не распределяется между участниками) – ст.50 ГК РФ;

в зависимости от организационной структуры закреплено деление юридиче-

ских лиц на корпоративные и унитарные (деление связано, прежде всего, с наличием или отсутствием членства;

в зависимости от формы собственности, которая лежит в основе юридическо-

го лица и определяет содержание его деятельности, принято выделять государствен-ные (в том числе муниципальные) и негосударственные (частные) юридические лица;

в зависимости от наличия «иностранного элемента» в общей массе юридиче-

ских лиц необходимо выделять те из них, в которых учредителями (участниками) яв-ляются иностранные физические или юридические лица (что связано с различного рода особенностями, ограничениями участия в имущественном обороте);

⁴⁹ Василишин И.И. . Каф. 43 «Правового обеспечения деятельности РСЧС»

234

другие основания.

Все юридические лица, в конечном итоге, создаются в конкретных организаци-онно-правовых формах хозяйственных товариществ и обществ, крестьянских (фер-мерских) хозяйств, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, гос-ударственных и муниципальных унитарных предприятий, потребительских коопера-тивов, общественных организаций, ассоциаций (союзов) и многих других.

Ст.9 Закона о ГО, определяющая полномочия организаций в области граждан-ской обороны, не позволяет четко определить перечень юридических лиц, обладаю-щих данными полномочиями. В то же время, в п.2 Постановления Правительства РФ от 10.07.1999 № 782 «О создании (назначении) в организациях структурных подраз-делений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны» закреплено: «структурные подразделения (работники) по гражданской обо-роне создаются (назначаются) в организациях независимо от их организационно-правовой формы с целью управления гражданской обороной в этих организациях». Таким образом, любые юридические лица должны реализовывать полномочия в обла-сти гражданской обороны.

Организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном феде-ральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации:

планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования

в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны;

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Однако в общем объеме юридических лиц следует выделять те из них, на кого возлагаются особые обязанности в области гражданской обороны с учетом их статуса. С учетом положений п.2 ст.9 Закона о ГО, к ним относятся организации, отнесенные в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, организации, экс-плуатирующие опасные производственные объекты I и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высо-кой опасности, а также организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты III класса опасности, отнесенные в установленном порядке к категориям по гражданской обороне.

Следует особо отметить, что реализация полномочий организаций в области гражданской обороны в значительной степени осуществляется посредством создания (назначения) в организациях структурных подразделений (работников) по граждан-ской обороне для обеспечения:

локальных систем оповещения; обучения работников организаций способам защиты от опасностей, возникаю-

235

проведения мероприятий по поддержанию устойчивого функционирования ор-ганизаций в военное время;

Количество работников в структурном подразделении по гражданской обороне или отдельных работников по гражданской обороне в составе других подразделений организации определяется исходя из требований постановления Правительства РФ от 10.07.1999г. №782 «О создании (назначении) в организациях структурных подразде-лений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обо-роны».

Во исполнение рассмотренного выше Постановления Правительства Россий-ской Федерации от 10 июля 1999 г. №782, Приказом МЧС России от 31.07.2006 №440 утверждено «Положение об уполномоченных на решение задач в области граждан-ской обороны структурных подразделениях (работниках) организаций».

В нормативных правовых актах в области гражданской обороны полномочия организаций, как правило, выделены в отдельные структурные элементы данных ак-тов (параграфы, пункты, подпункты и т.п.). Будучи ограниченными объемом учебно-го пособия, приведем только некоторые из подобных актов.

Так, в соответствии с п.п. «г» п.5 Постановления Правительства РФ от 02.11.2000 № 841 «Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны», в целях организации и осуществления обучения населения в области гражданской обороны организации:

разрабатывают с учетом особенностей деятельности организаций и на основе примерных программ, утвержденных соответственно Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органом исполнительной власти субъекта Россий-ской Федерации или органом местного самоуправления, рабочие программы обуче-ния личного состава формирований и служб организаций, а также рабочие программы обучения работников организаций в области гражданской обороны;

осуществляют обучение личного состава формирований и служб организаций, а также работников организаций в области гражданской обороны;

создают и поддерживают в рабочем состоянии соответствующую учебно-материальную базу.

В соответствии с п.10 Постановления Правительства РФ от 29.11.1999 №1309 «О Порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны» организации:

создают в мирное время по согласованию с федеральными органами исполни-тельной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в сфере ведения, которых они находятся, объек-ты гражданской обороны;

обеспечивают сохранность объектов гражданской обороны, принимают меры по поддержанию их в состоянии постоянной готовности к использованию;

ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны. Федеральным законом от 28.12.2013 №404-ФЗ «О внесении изменений в ста-

тью 14 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных си-туаций природного и техногенного характера» и Федеральный закон «О гражданской обороне» ст.1 Закона о ГО дополнена абзацем следующего содержания: «нештатные

236

формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне - формирования, создаваемые организациями из числа своих работников в целях уча-стия в обеспечении выполнения мероприятий по гражданской обороне и проведения не связанных с угрозой жизни и здоровью людей неотложных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций». В связи с этим претерпели изменение и другие положения рассматриваемого закона, касающиеся организаций. Как было указано в пояснитель-ной записке к законопроекту, в соответствии с новой редакцией п.2 ст.9 Закона о ГО «организации, отнесенные в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, должны создавать и поддерживать в готовности нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне, а организации, имеющие опасные производственные объекты, аварии на которых могут являться ис-точниками чрезвычайных ситуаций, и эксплуатирующие их, отнесенные в установ-ленном порядке к категориям по гражданской обороне, кроме нештатных формирова-ний по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне, должны со-здавать нештатные аварийно-спасательные формирования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и поддерживать их в состоянии готовно-сти».

5.5. Права и обязанности граждан Российской Федерации в области граж-данской обороны ⁵⁰

Юридическое содержание правоотношений в любой сфере общественных от-ношений составляют субъективные права и юридические обязанности участвующих в них субъектов.

Субъективные права представляют собой предусмотренные законодательством возможные варианты поведения участников правоотношений. Права могут быть реа-лизованы следующими правомочиями:

правомочием обладать определенным благом; правомочием на совершение определенных действий;

правомочием, которое позволяет субъекту потребовать от другого участника правоотношения исполнения юридической обязанности;

правомочием обратиться за защитой в судебный орган (в случае нарушения субъективного права, невыполнения другой стороной своих обязанностей, обуслов-ленных правоотношением).

Юридическая обязанность - это предусмотренная нормой права мера должного поведения участника правоотношения. В отличие от субъективного права нельзя от-казаться от исполнения юридической обязанности. Отказ от исполнения юридической обязанности является основанием для юридической ответственности. В зависимости от того, какой вид поведения предусматривается диспозицией правовой нормы, юри-дические обязанности бывают либо активные, либо пассивные. Активные обязанно-сти закрепляют необходимость действия, а пассивные - необходимость воздержания от действий, запрещенных нормами права.

Права и обязанности граждан Российской Федерации в области гражданской обороны закреплены в ст.10 Закона о ГО. Содержание статьи предусматривает, что граждане Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации:

проходят обучение в области гражданской обороны;

⁵⁰ Василишин И.И. . Каф. 43 «Правового обеспечения деятельности РСЧС»

237

принимают участие в проведении других мероприятий по гражданской обороне; оказывают содействие органам государственной власти и организациям в ре-

шении задач в области гражданской обороны.

Вопросы обучения граждан в области гражданской обороны регламентированы Постановлением Правительства РФ от 02.11.2000 №841 (ред. от 22.10.2008), которым утверждено «Положение об организации обучения населения в области гражданской обороны».

Основными задачами обучения населения в области гражданской обороны яв-ляются:

а) изучение способов защиты от опасностей, возникающих при ведении воен-ных действий или вследствие этих действий, порядка действий по сигналам оповеще-ния, приемов оказания первой медицинской помощи, правил пользования коллектив-ными и индивидуальными средствами защиты;

б) совершенствование навыков по организации и проведению мероприятий по гражданской обороне;

в) выработка умений и навыков для проведения аварийно-спасательных и дру-гих неотложных работ;

г) овладение личным составом нештатных аварийно-спасательных формирова-ний и спасательных служб приемами и способами действий по защите населения, ма-териальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении воен-ных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычай-ных ситуаций природного и техногенного характера.

Законодатель разделил всех обучаемых граждан на несколько групп: руководители федеральных органов исполнительной власти и органов испол-

нительной власти субъектов Российской Федерации, главы муниципальных образова-ний, главы местных администраций и руководители организаций;

личный состав формирований и служб; работающее население;

неработающее население.

В зависимости от принадлежности лица к определенной группе, используются различные формы обучения, изложенные в приложении к вышеуказанному Положе-нию. Кроме того, в рассматриваемом нормативном акте для различных групп граждан определены образовательные учреждения, организации и органы власти, осуществ-ляющие их обучение.

Участие в проведении других мероприятий по гражданской обороне связано с содержанием ст.2 Закона о ГО, в которой, помимо обучения населения, предусмотрен целый ряд иных задач. Выполнение органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями данных задач в большинстве случаев предусматривает реализацию соответствующих прав граждан. Наглядными примера-ми таких задач, из которых усматривается необходимость предоставления гражданам

238

соответствующих прав, являются оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникно-вении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; предостав-ление населению убежищ и средств индивидуальной защиты и др. В то же время, при реализации отдельных задач гражданской обороны (например, борьбы с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий) усматри-ваются обязанности граждан. Так, ст.37 Федерального закона от 21.12.1994 №69-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О пожарной безопасности» устанавливает следующие обязанно-сти граждан: соблюдать требования пожарной безопасности; при обнаружении пожа-ров немедленно уведомлять о них пожарную охрану; оказывать содействие пожарной охране при тушении пожаров и др.

Оказание содействия органам государственной власти и организациям также связано с решением задач в области гражданской обороны. В данном случае нагляд-ным примером является содействие в срочном захоронении трупов в военное время, содействие восстановлении и поддержании порядка в районах, пострадавших при ве-дении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвы-чайных ситуаций природного и техногенного характера.

239

Дата: 2019-02-25, просмотров: 266.

⇐ Предыдущая 29 30 31 32 333435 36 37 38 Следующая ⇒