Бюджетный процесс — регламентируемая законодательством РФ деятельность
органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участ-
ников бюджетного процесса по «чктавлению и рассмотрении» проектов бюджетов,
утверждению и исполнению бюджетов» контролю за их исполнением, осуществле-
нию бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утвержде-
нию бюджетной отчетности (сг. б НК РФ).

Выделяют следующие стадии бюджетного процесса:

— составление проекта бюджета;

— рассмотрение п утверждение бюджета;

— исполнение бюджета;

- составление, внешняя проверка, рассмотрение п утверждение бюд-
жетной отчетности.

Все стадии бюджетного процесса являются обязательными, время, круг
участников, их полномочия и решаемые ими задачи строго согласованы.

Период времени, в течение которого исполняется бюджет, называюг
бюджетным годом. В Российской Федерации, как и в большинстве госу-
дарств, бюджетный год совпадает с календарным годом, т.е. начинается
1 января и заканчивается 31 декабря.

Зарубежный опыт

В ряде стран бюджетный год может не совпадать с календарным годом и начи-
наться не с 1 января, а другой даты. Это обусловлено историческими традициями,
необходимостью привязки к поведению парламентских сессий и другими факто]»ами.

Так, н Великобритании. Японии. Канаде, Индии финансовый год начинается
с 1 апреля, в Швеции, Норвегии, Пакистане с 1 июля, в США с 1 октября.

Период, на который составляются и утверждаются бюджеты, называют
бюджетным циклом. Так. в России, начиная с 2008 г., проекты федераль-
ного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ
составлялись и утверждались сроком на три года — очередной финансо-
вый год и плановый период^{- 2 года}. Н основе данного подхода лежит принцип
«скользящей (или плавающей) трехлетки», хорошо известный в между-
народной практике. Он означает, что утвержденные перед началом трех-
летнего периода бюджетные показатели второго и третьего годов служат
основой следующего бюджетного цикла, в котором в них могут быть вне-
сены необходимые корректировки.

Принцип «скользящей трехлетки» обеспечивает преемственность
и предсказуемость бюджетно-налоговой политики путем формулирования
ее долгосрочных задач и целей, возможность заключения более длитель-
ных государственных (муниципальных) контрактов, реализации перспек-
тивных государственных (муниципальных) программ и. как следствие,
повышение эффективности бюджетных расходов. Он способствует, е одной
стороны, повышению стабильности н предсказуемости бюджетных проек-
тировок, с другой — их более гибкому реагированию на изменение эконо-
мической ситуации.

Регионам н муниципальным образованиям бюджетным законодатель-
ством было предоставлено право выбора; составлять к утверждать проекты
соответствующих бюджетов сроком на один или три года. В действующей
редакции БК РФ такое право осталось за муниципалитетами. Проекты
бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных
фондов должны составляться и утверждаться сроком на три года.

Вопросы практики

В сентябре 2015 г. в связи с экономической нестабильностью Госудаїнтвенной
Думой РФ принят законопроект о том. что проекты федерального бюджета и бюд-
жстов г<к-уда|к ч пенных внебюджетных «[юндон будут разработаны только на 2016 г..в связи с чем положения БК РФ. касающиеся трехлетнего бюджета, будут приоста-
новлены до 1 января 2016 г. В прогнозе будут содержаться проектировки основных
параметров бюджета на чри года. с 2016 по 2018 г., однако они не будут фиксиро-
ваться законом. Возврат к составлению н утверждению проектов федерального бюд-
жета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на трехлетний период воз-
можен по мере экономической стабилизации.

Соответственно, аналогичные изменения будут и на региональном уровне.
Проекты (мтнональных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов будут разрабатываться и утверждаться законами субъек-
тов РФ только на 2016 г.

Порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов РФ и про-
ектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов
устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ с соблюдением требований БК РФ и законов субъ-
ектов РФ.

Порядок рассмотрения проекта закона о бюджете субъекта РФ (муни-
ципального образования) и его утверждения определяется законом субъ-
екта РФ (муниципальным правовым актом представительных органов
муниципальных образований).

Рассмотрение и утверждение бюджета — стадия бюджетного про-
цесса. па которой соответствующие законодательные (представитель-
ные) органы государственной власти и местного самоуправления дают
оценку представленного исполнительными органами власти проекта бюд-
жета на очередной финансовый год, реализуя свое право бюджетной ини-
циативы. и утверждают проект бюджета.

В регламентировании этих процессов имеются существенные отличия.
Вместе с тем при всем разнообразии используемых подходов можно выде-
лить следующие общие этапы этой стадии:

внесение проекта бюджета на рассмотрение в законодательный
(представительный) орган;

подготовка к рассмотрению проекта бюджета;

— рассмотрение проекта бюджета (как правило, регионального бюд-
жета — в двух или трех чтениях, местного — в двух чтениях);

— согласительные процедуры, которые могут проводиться по результа-
там рассмотрения проекта бюджета.

Вопросы практики

Законодательные органы власти Воронежской, Липецкой. Омской в Саратовской
областей. Краснодарского. Красноярского в Ставропольского краев. Кабардино-
Балкарской Республики. Хаиты-Мансийского автономного округа Югры рассма-
тривают проект закона о региональном бюджете в двух чтениях; Санкт-Петербурга,
Ленинградской и Мурманской областей. Республики Башкортостан и Республики
Татарстан в трех. Московская областная Дума рассматривает проект закона о бюд-
жете Московской области в следующем порядке: предварительное рассмотрение, рас-
смотрение и принятие проекта закона за основу, рассмотрение и принятие проекта
закона о бюджете Московской области в целом.

Предварительное рассмотрение проекта закона о бюджете осущест-
вляется в комитетах законодательного (представительного) органа вла-
сти. Комитет по бюджетным вопросам в установленный срок анализирует
и обобщает заключения комитетов и готовит сводное заключение, которое
направляется исполнительному органу в целях доработки проекта с учетом
предложенных замечаний. Уточненный проект закона о бюджете направ-
ляется законодательному (представительному) органу власти, который
рассматривает его в установленный срок и принимает постановление
о принятии проекта закона о бюджете либо о его отклонении. В последнем
случае выносится постановление, предоставляющее право исполнитель-
ному органу на определенный срок осуществлять бюджетное финанси|ю-
ваиис в размере 1/12 объема расходов предыдущего года.

Исполнение бюджета стадия бюджетного процесса, включающая сово-
купность процедур, обеспечивающих своевременное и полное поступле-
ние доходов и источников финансирования дефицита бюджета, финан-
сирование расходов согласно утвержденным бюджетным назначениям,
а также учет исполнения бюджета, составление, рассмотрение, внешнюю
проверку и утверждение бюджетной отчетности.

После утверждения отчетов об исполнении бюджетов исполнительные
органы государственной (муниципальной) власти публикуют их в офици-
альных средствах массовой информации.

Понятие и виды бюджетного планирования

Бюджетное планирование является неотъемлемой частью бюджет-
ного процесса. С его помощью осуществляется распределение бюджетных
средств в соответствии с целями и задачами социально-экономического
развития страны н соответст вующих территорий.

Бюджетное планирование составляющая часть финансового плани-
рования. позволяющая определить объем, источники и целенаправлен-
ное использование бюджетных ресурсов на каждом из уровней управле-
ния — федеральном, региональном, местном.

В настоящее время бюджетный процесс в России достаточно четко
регламентирован БК РФ и НК РФ, а также другими законодательными
актами, имеющими непосредственное отношение к бюджетной сфере. Это
позволяет законодательным и представительным органам власти вовремя,
до начала нового финансового года, утверждать бюджет, а исполнительной
власти н органам местного самоуправления работать бесперебойно, посто-
янно имея для достижения целей и решения задач необходимые финансо-
вые ресурсы.

В настоящее время существует два основных вида бюджетного плани-
рования — управление ресурсами (затратами, или постатейное, или смет-
ное бюджетирование) п управление результатами (или программно-целе-
вое бюджетирование).

Применение программно-целевого бюджетирования позволяет выявить
приоритеты бюджетных расходов и обеспечить их реализацию, установить
взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программ и объ-
емом требуемых для этого ресурсов, повысить обоснованность бюджетных
расходов, более эффективно распределить бюджетные средства между кон-
курирующими статьями расходов в соответствии с приоритетами государ-
ственной и муниципальной политики, а также повысить уровень прозрач-
ности деятельности органов государственной власти и органов местного
самоуправления, что способствует повышению доверия населения и при-
влечению инвесторов.

В отличие от сметного планирования, программно-целевое бюджетное
планирование исходит из необходимости направления бюджетных |)есур-
сов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно
измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств
с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных
целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных
процедур бюджетного планирования и Финансового менеджмента.

Основными инструментами программно-целевого бюджетирования
являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности
субъектов бюджетного планирования; государственные (муниципаль-
ные) программы; реестр расходных обязательств; реестр государственных (муниципальных) услуг; государственные (муниципальные) задания; обо-
снования бюджетных ассигнований.

Система постатейного бюджетирования долгое время отвечала требо-
ваниям экономической ситуации в СССР и России. Высокая централиза-
ция управления общественными финансами, ограниченные возможности
для ответственного финансового управления, коррупция — все это делало
необходимым строгий контроль над целевым расходованием финансовых
ресурсов. Средством, обеспечивающим такой контроль, является подроб-
ная бюджетная классификация.

Существует два основных подхода к концепции планирования расхо-
дов. Их основное различие состоит в том. какой составляющей бюджета
отдается приоритет доходной или расходной.

'Гак. в рамках первого подхода предполагается, что изначально необхо-
димо определить сумму доходов, которая может быть собрана в очередном
финансовом году, и исходя из данной величины планировать расходную
часть, соответственно, сокращая ранее принятые расходные обязательства,
если доходов недостаточно, или принимая дополнительные расходные обя-
зательства, необходимые для надлежащего решения собственных вопросов
(исполнения расходных полномочий). Привлечение источников покрытия
дефицита бюджета должно осуществляться в том случае, если ожидаемых
доходов недостаточно для исполнения ранее* принятых расходных обяза-
тельств.

Содержание процесса исполнения бюджета определяется принятой системой
исполнения бюджета. На разных этапах исторического развития в бюджетной прак-
тике применялись различные системы исполнения бюджета: казначейская, банков-
ская н смешанная. При банковской системе функции исполнения бюджета возложены
на центральный банк при возможном участии коммерческих банков, при казначей-
ской на специально созданные казначейские органы, при смешанной на казна-
чейские н банковские органы с законодательным разграничением функций испол-
нения бюджета между ними.

В рамках казначейской системы, существовавшей в России до 1917 г.. государ-
ственное казначейство являлось банковским учреждением. Оно выполняло как
функции управления доходами и расходами бюджета, так и операции по кассовому
исполнению бюджета (прием, хранение и выдачу сумм на расходы, производимые
по общему государственному управлению).

БК РФ устанавливает казначейское исполнение бюджета, причем
для федерального, региональных, местных бюджетов, а также госу-
дарственных н территориальных внебюджетных фондов;

Особенности казначейской системы исполнения бюджетов заклю-
чаются в следующем. Во-первых, исключены операции но перечислению
средств на счета главных распорядителей, распорядителей и получателей
бюджетных средств. Движение бюджетных средств с одного уровня лице-
вого счета на другой лишь отражается на лицевых счетах. Фактически же
средства остаются на едином счете бюджета, что позволяет значительно
сократить объемы задействованных средств. Во-вторых, осуществляется
предварительный и текущий контроль расходов через процедуру подтверж-
дения платежных поручений, разрешающих совершение платежа, и лишь
после этого производится платеж. Предварительный контроль может про-
водиться лишь при казначейском исполнении бюджета.

В большинстве стран, в том числе и в России, исполнение бюджета
носит непредсказуемый характер. Это обусловлено нестабильностью
макроэкономической ситуации и невозможностью точно предсказать уро-
вень инфляции, количество собираемых налогов и т.п. Поэтому постоянно
требуется привязывать исполнение бюджета к меняющимся условиям.
Такая привязка осуществляется за счет механизма корректировки расхо-
дов бюджет в. который применяется для того, чтобы фактические расходы находились в соответствии с фактическими доходами в целях поддержания
макроэкономической стабильности.

Если в процессе исполнения бюджета фактически запланированные
расходы не совпадают с доходами, то применяется процедура сокращения
расходов бюджета (секвестрование).

Секвестр — это пропорциональное сокращение расходов бюджета,
за исключением защищенных статей (заработная плата, стипендии, меди-
цинские услуги и т.п.), проводимое* в случае превышения предельного
размера дефицита бюджета.

Несмотря на то что сокращение расходов происходит по всем основным
категориям, секвестрование приводит к значительному изменению рас-
ходной части. Это связано с тем, что существуют защищенные статьи, рас-
ходы по которым не могут быть сокращены ни при каких условиях.

Кто и как принимает решение о сокращении утвержденных расходов
бюджета, зависит от объема снижения доходов. Если в процессе испол-
нения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюд-
жета или поступлений доходов из источников финансирования дефицита
бюджета, что приводит к неполному финансированию расходов бюджета
не более чем на 5%, то руководитель финансового органа вправе самостоя-
тельно принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета.

Если сокращение доходов бюджетов происходит от 5 до 10%, то такое
решение принимает орган исполнительной власти субъекта РФ или орган
местного самоуправления. При этом сокращение расходов бюджета осу-
ществляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов бюджета
и всех получателей бюджетных средств.

Если в процессе исполнения бюджета происходит сокращение доходов
бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюд-
жета и, соответственно, снижение расходов бюджета более чем на 10%, как
это произошло в связи с кризисными явлениями в отечественной эконо-
мике в 2015 г., орган исполнительной власти представляет органу законо-
дательной власти изменения и дополнения в закон (решение) о бюджете.

Сущность, объекты, виды и методы
государственного и муниципальною финансового контроля

Цель контроля —обеспечение законности и эффективности публичной финансовой деятельности (например, проверка соблюдения финансово-правовых и налоговых
режимов, режимов валютных ограничений, иммунитета бюджета).

Государственный и муниципальный финансовый контроль подразделя-
ется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль
в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью
соответственно Счетной палаты РФ.

Внутренний государственный и муниципальный финансовый конт-
роль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятель-
ностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов
государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся
соответственно органами (должностными лицами) исполнительной вла-
сти субъектов РФ. местных администраций, Федерального казначейства
(финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований).

Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения
н пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов
бюджетной системы РФ.

Текущий контроль проводится во время исполнения бюджетов, финан-
сирования расходов, уплаты налогов и мсжбюджетного кредитования.

Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения
бюджетов бюджетной системы РФ в целях установления законности их
исполнения, достоверности учета н отчетности.

Методы осуществления государственного (муниципального) финан-
сового контроля — проверка, ревизия, обследование, санкционирование
операций.

Проверка представляет собой совершение контрольных действий
по документальному и фактическому изучению законности отдельных
финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бух-
галтерского) учета н бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении
деятельности объекта контроля за определенный период. Выделяют каме-
ральные, выездные п вс тречные проверки.

Камеральные проверки проводятся по месту нахождения органа госу-
дарственного и муниципального финансового контроля на основании
анализа бюджетной или бухгалтерской отчетности и иных финансовых
документов, представленных по его запросу, выездные но месту нахож-
дения объекта контроля, когда определяется фактическое соответствие
совершенных финансовых операций данным бюджетной или бухгалтер кой
отчетности и первичных финансовых документов, встречные — в рамках
выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или)
подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

Обследование — это анализ и оценка состояния определенной сферы
деятельности объекта контроля, оформленные в виде заключения.

Ревизия комплексная проверка деятельности объекта контроля, кото-
рая выражается в проведении контрольных действий но документальному
и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных
финансовых и хозяйственных операций, достоверности п правильности их
отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Санкционирование операций — это совершение разрешительной над-
писи после проверки финансовых документов, представленных в целях
осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответ-
ствие указанной в них информации требованиям бюджетного законода-
тельства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюд-
жетные правоотношения.

В систему органов государственного и муниципального финансового
контроля входят Счетная палата РФ, администрации (соответствующие подразделения), законодательные органы власти (соответствующие коми-
теты). контрольно-ревизионные управления, органы федеральной налого-
вой службы, правоохранительные органы.

Сметная палата РФ фактически является высшим органом государ-
ственного финансового контроля, образованным Федеральным Собра-
нием РФ и подотчетным только ему. Контрольная деятельность Счет-
ной палаты РФ направлена на все субъекты хозяйствования независимо
от форм собственности, ведомственной и общественной принадлежности,
органы влапи субъектов РФ и органы местного самоуправления, обще-
ственные организации, которые являются получателями п распоряди-
телями средств федерального бюджета в виде межбюлжетных трансфер-
тов, используют или управляют федеральной собственностью, имеющие
налоговые или таможенные льготы, или иные финансовые преимуще-
ства. В рамках предоставленных полномочий контрольные финансовые
функции на региональном и муниципальном уровнях осуществляют кон-
трольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Основным органом государственного бюджетного контроля по линии
исполнительной власти является Министерство финансов РФ (его струк-
турное подразделение — контролыю-ревнзионнос» управление). Соответ-
ствующие финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образо-
ваний также наделены правами осуществления финансового контроля
за использованием бюджетных средств соответствующего уровня .

Центральный банк РФ осуществляет контрольные функции за финан-
совым состоянием субъектов банковской системы РФ. состоянием ленежного обращения, страховыми компаниями, субъектами рынка небанков-
ских кредитно-финансовых услуг.

Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый
контроль за деятельностью органов государственного и муниципального
финансового контроля и надзора при федеральных органах исполни-
тельной власти, подразделении Администрации Президента РФ. органов
исполнительной власти субъектов РФ.

Федеральна» служба финансово-бюджетного надзора осуществляет
финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета
и средств государственных внебюджетных фондов РФ. а также за иснолением органами государственного и муниципального финансового кон-
троля, созданными органами исполнительной власти субъектов РФ
и муниципальных образований, законодательства РФ о финансово-бюд-
жетном контроле и надзоре.

Федеральное казначейство осуществляет контроль состояния исполне-
ния бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований, кассовых расхо-
дов и кассовых выплат, соответствия содержания проводимых финансовых
операций бюджетной классификации РФ и их соответствия порядку санк-
ционирования расходов, установленных Министерством финансов РФ.

Федеральна» налоговая служба РФ контролирует полноту и правиль-
ності. начисления налогов предприятиями и организациями, своевремен-
ность уплаты налогов и сборов.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Федеральное каз-
начейство и Федеральная налоговая служба находятся в ведении Мини-
стерства финансов РФ.

Федеральна» служба по финансовому мониторинг}/ (Росфинмониторинг)
(финансовая разведка) контролирует финансовые отношения хозяйствую-
щих субъектов и ооганов власти с лоугими (Ьинансовыми контоагентами на территории России и за рубежом, препятствует несанкционированному
отмыванию нелегальных доходов, вывозу капиталов, конт|юлирует финан-
совое состояние зарубежных контрактов и использование бюджетных
средств различного уровня.

Федеральная таможенная служба проводит контроль за правильностью
начисления, полнотой и своевременностью уплаты таможенных пошлин
при осуществлении экспортно-импортных операций, за их поступлением
в федеральный бюджет.