2.1. Принципы формирования организационной структуры местной администрации

Построение или устройство организационной структуры местной администрации связывается с распределением и закреплением функций муниципального управления за отдельными ее подразделениями и элементами должностными лицами местного самоуправления. В процессе проектирования структуры данной муниципальной управленческой организации необходимо учитывать следующие принципы ее построения.  

Принцип эффективного взаимодействия с внешней средой и адаптации к внешней среде. Наилучшая структура – это та, которая наилучшим образом позволяет организации эффективно взаимодействовать с внешней средой.

При формировании организационной структуры местной администрации необходимо учитывать воздействие как объективных, так и субъективных факторов. 

К факторам первой группы относят природно-географические, социально-экономические и культурно-исторические условия, особенности муниципального образования и местного (муниципального) хозяйства.

В число субъективных факторов, оказывающих воздействие на организационную структуру местной администрации, включают две подгруппы – внешние и внутренние. Подгруппу внешних факторов составляют функционирующие на территории муниципального образования организации различных организационно-правовых форм и форм собственности, в том числе в лице органов государственной власти. К подгруппе внутренних факторов относят кадровый состав управленцев, технология муниципального управления и организация труда. 

Принцип Чандлера: «Стратегия определяет структуру». Это означает, что одним из важнейших правил формирования структуры местной администрации является ее направленность на достижение стратегических задач, стоящих перед местными сообществами в решении вопросов своей жизнедеятельности. Организационная структура местной администрации должна соответствовать избранной стратегии, что означает сбалансированность ее элементов и ответственность каждого из них за достижение поставленных целей и задач.

Принцип саморазвития и адаптивности. Местная администрация потенциально обладает способностью к саморазвитию и адаптации. Для этого ее организационная структура должна постоянно адаптироваться к тем изменениям, которые происходят как в окружающей внешней среде, так и внутри данной муниципальной организации. Речь идет о понимании руководством местной администрации необходимости внесения изменений в ее структуру, позволяющих эффективно решать долговременные стратегические цели и возникающие оперативные и краткосрочные задачи.

Принцип комплексного подхода при построении организационной структуры местной администрации предусматривает обеспечение всех стадий муниципальной управленческой деятельности: анализ выявленной проблемы, определение приоритетов и задач ее решения, разработка и принятие управленческого решения в виде муниципального нормативного правового акта, организация исполнения решения и контроля за его выполнением.

Принцип экономичности организационной структуры местной администрации. Эффективность и рациональность построения местной администрации проявляется в ее способности достигать желаемых результатов в муниципальном управлении более экономичным путем. 

2.2. Особенности организационных структур местной администрации

Местная администрация, как правило, представляет собой муниципальную управленческую организацию, в основу которой положен иерархический или бюрократический тип структуры управления. Он характеризуется:

- достаточно высокой степенью разделения труда;

- развитой иерархией управления, при которой нижестоящий уровень подчиняется и контролируется вышестоящим;

- цепью команд, когда распоряжения или поручения от руководителя доходят до исполнителя через определенные ступени иерархической пирамиды;

- наличием многочисленных формализованных правил и норм поведения персонала, с одной стороны, и системы формальной обезличенности, с которыми члены этой организации выполняют свои обязанности – с другой и т.п.

Существенным недостатком бюрократической структуры построения местной администрации, особенно на уровне городского округа и муниципального района, является неспособность этой муниципальной организации к адаптации в изменяющихся условиях ее деятельности. В первую очередь, речь идет о консерватизме системы отношений, функционирующих между структурными подразделениями местной администрации, между ее работниками. Организационная структура остается заформализованной, т.е. подвергается, как правило, незначительным и несущественным качественным изменениям. Устойчивости этой структуры способствует также и система неформальных отношений, складывающихся между работниками данной муниципальной управленческой организации.

Особенностью организационной структуры местной администрации является линейный функционально-отраслевой принцип ее построения. Данный тип организационной структуры, характеризуется, с одной стороны, выбором в качестве основного принципа формирования местной администрации - отраслевого принципа управления муниципальным (местным) хозяйством, а с другой – иерархической системой управления и отношений, выстроенной по «пирамидально-властному» принципу.

При функционально-отраслевом принципе построения местной администрации определяющая роль в ее организационной структуре и системе управления муниципальным хозяйством отводится отраслевым структурным органам (подразделениям). Они как самостоятельные субъекты управленческой, экономической и хозяйственной деятельности одновременно выполняют функции организации управления отраслью (или группой отраслей) муниципального хозяйства, осуществляют хозяйственную деятельность посредством распределения муниципальной собственности, средств местного бюджета и внебюджетных средств, организуют контроль за деятельностью подведомственных учреждений и предприятий. 

В их деятельности значительное место занимают вопросы оперативного управления подведомственными организациями, разработка ведомственных отраслевых нормативов и показателей оценки работы этих организаций и отрасли в целом. Они могут создавать свои территориальные структурные подразделения, которым передаются функции оперативного управления и осуществления контроля за работой подведомственных организаций. 

Вместе с тем в этом типе организационной структуры местной администрации недооценивается роль структурных подразделений, призванных обеспечивать решение вопросов стратегического развития муниципального хозяйства, эффективного использования материальных и финансов муниципального образования.

Функциональным органам местной администрации отводится «вспомогательная» роль. Они призваны обеспечивать управленческую деятельность руководителей муниципальной организации, координировать работу структурных органов местной администрации, организовать взаимодействие с другими органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

На территориальные структурные подразделения местной администрации возлагаются полномочия по организации выполнения решений органов местного самоуправления и главы местной администрации, решению вопросов обеспечения жизнедеятельности местного сообщества, осуществлению контроля за работой муниципальных предприятий и учреждений, развитию территориального общественного самоуправления и взаимодействия с общественными организациями граждан, функционирующими на территории поселения.

Анализ организационных структур местных администраций как муниципальных управленческих организаций осуществлять по следующим основным направлениям:

      - типологизация организационных структур администраций муниципальных образований;

      - количество уровней управления в администра­ции;

      - соблюдение норм управляемости, оптимизация количества должностных лиц и структурных под разделении, непосредственно подчиненных главе администрации и его заместителям;

     - роль и функции главы администрации, его заместителей;

     - формирование в структуре администрации крупных административно-управленческих блоков профильного характера (экономика и финансы, не­движимость, городское хозяйство, социальная сфе­ра и др.);

     - наличие программно-функциональных струк­тур, нацеленных на решение стратегических задач развития муниципального образования. 

Особенности организационных структур администраций муниципальных районов и городских округов. В настоящее время организационные структуры управления администраций муниципальных образований со статусом муниципального района или городского округа, а также крупных городских поселений строятся по линейно-функциональной схеме. В их основе ле­жит сочетание линейных (отраслевых) подразде­лений, осуществляющих основные внешние функ­ции организации (в данном случае - муниципаль­ные услуги), и функциональных подразделений, действующих внутри организации и обеспечиваю­щих ее работу.

  Основными элементами организационной структуры администраций данных муниципальных образований являются:

  1. Глава администрации и его заместители.

  2. Отраслевые структурные подразделения - от­ветственные за определенную отрасль городского хозяйства или социальной сферы и непосредствен­но обеспечивающие оказание населению муници­пального образования той или иной муниципальной услуги или группы однородных услуг.

3. Функциональные подразделения или подразделения общей компе­тенции. Они выполняют общие для всей админист­рации штабные функции: планово-экономические, финансовые, юридические, по управлению имуще­ством, кадровые, информационные и другие. Эти подразделения наделены правом регу­лирующих воздействий по отношению к отрасле­вым подразделениям и друг к другу в пределах за­крепленных за ними функций. Осуществление ря­да действий отраслевых подразделений требует со­гласования с функциональными.

4. Территориальные подразделения, характерные для крупных городов (внутригородские районы и округа). Схема управления такими под­разделениями является достаточно сложной. Их первые руководители подчиняются либо непосред­ственно главе администрации города, являясь его заместителями по соответствующим территориям, либо (реже) первому заместителю главы. Отделы внутри данных подразделений чаще всего имеют двойное подчинение — первому руководителю со­ответствующей территории и профильному струк­турному подразделению администрации города.

5. Аппарат администрации, ответственный за ор­ганизационное, материально-техническое и хозяй­ственно-бытовое обеспечение деятельности админи­страции. Часто в состав аппарата включаются не­которые из функциональных подразделений (кадро­вые, юридические, информационные).

  Достоинством линейно-функциональных струк­тур является относительная простота построения и четкость взаимодействия. Коренным недостатком этих структур является то, что они могут эффек­тивно действовать только при выполнении редко меняющихся однотипных функций.

В совре­менных быстро меняющихся условиях и неста­бильной социально-экономической ситуации необ­ходимы (наряду с линейно-функциональными) также структуры, специально ориентированные на инновации.        Чаще всего появление программно-целевых структурных подразделений связано с организаци­ей системного мониторинга и анализа социально-экономической ситуации в городе, разработкой концепции и стратегического плана развития горо­да, коренным реформированием системы управле­ния (например, ЖКХ) или другими задачами по­добного рода. Программно-целевые структуры мо­гут создаваться как на постоянной основе, так и в качестве временных, подлежащих ликвидации по­сле достижения поставленной цели.

      Уровни управления в городских администрациях. Организационные структуры администраций ха­рактеризуются разным количеством уровней управления: 

1) низовое звено - отдел или террито­риальное подразделение администрации. Как пра­вило, отдел администрации включает 2-7 работни­ков, что находится в пределах нормы управляемости его руководителя;

2) управление или комитет, состоящий из нескольких отделов;

3) департамент, состоящий из нескольких управлений и комитетов; данная структура харак­терна только для крупных городов, часто директор департамента является одновременно заместите­лем главы администрации;

     4) заместитель главы администрации, в прямом подчинении которого может находиться несколько отделов, комитетов и департаментов;

     5) первый заместитель главы админист­рации (вице-мэр); он может рассматриваться как отдельный уровень управления лишь в том случае, если ему напрямую подчинены некоторые другие заместители;

     6) глава администрации (мэр).

При построении организационных структур ме­стных администраций возможны разные сочетания перечисленных уровней управления:

1) трехуровневая (глава администрации, его заместители, отделы);

2) четырехуровневая (глава администрации, его заместители, управления и комитеты, отделы);

3) пятиуровневая (глава администрации, его заместители, департаменты, управления и комитеты, отделы);

4) шестиуровневая (глава администрации, его заместители, департаменты, управления и комитеты, отделы, территориальные администрации).

     Количество уровней управления зависит от ос­новных характеристик города (численность насе­ления, размер занимаемой территории, характер расселения на территории, ресурсный потенциал города, основные виды деятельности и направле­ния предпринимательской активности в городе) и личностных факторов (квалификация и профес­сионализм персонала, организационная культура, имидж руководителя, стиль руководства).

     Нормы управляемости и загруженность главы администрации.          При оценке загруженности главы админист­рации (без учета собственного аппарата: помощ­ников, советников, референтов, секретарей и др.) необходимо учитывать количество и перечень структурных подразде­лений и должностных лиц администрации, нахо­дящихся в прямом подчинении главы администрации.

       Нередко норма управляемости для главы админи­страции существенно превышается, что является серьезным недостатком в по­строении организационной структуры администра­ции. При этом у главы не остается времени для решения перспективных, стратегических задач управления. Такое превышение не связано с чис­ленностью населения города и масштабом решае­мых в администрации задач. Его можно отнести к чисто субъективному фактору.            

  По основным направлениям, курируемым главой муниципального образования и его заместителями можно говорить о комплексности структур управ­ления недвижимостью, экономическими процесса­ми, городским хозяйством, социальной сферой и аппаратом управления. Представляется целесообразным формирование в структуре администрации городских округов и муниципальных районов следующих крупных административно-управленческих блоков, возглав­ляемых одним из заместителей главы:

1. Блок экономики и финансов, ответственный за прогнозирование и планирование социально-экономического развития территории, формирова­ние и исполнение бюджета, взаимодействие с хо­зяйствующими субъектами, определяющими нало­говую базу бюджета и занятость населения терри­тории (промышленная политика), с финансовыми структурами города, формирование и размещение в рамках расходной части бюджета сводного му­ниципального заказа города, формирование инве­стиционной политики города. В крупном городе руководство составными частями этого блока мо­жет быть распределено между несколькими замес­тителями, но тогда координацию работы блока в целом должен обеспечивать первый заместитель главы либо сам глава администрации.

2. Блок управления недвижимостью, ответст­венный за эффективное использование муници­пальной собственности, включая собственность на землю и природные ресурсы, и за формирование имущественной части доходов бюджета.

3. Блок управления городским хозяйством, от­ветственный за жизнеобеспечение города (ЖКХ, коммунальная энергетика, транспорт, дороги, со­держание территории города). И здесь в крупном городе руководство данным блоком может быть распределено между несколькими заместителями, при условии назначения единого координатора в. ранге не ниже первого заместителя главы. Управ­ление строительством в крупных городах может быть выделено в отдельный блок, возглавляемый заместителем главы, а в других городах входить в состав блока управления городским хозяйством.

4. Социальный блок, ответственный за все со­ставные части социальной политики, за поддержа­ние и наращивание человеческого потенциала (че­ловеческого капитала) города. В крупном городе данный блок может быть разделен на два: блок, обеспечивающий физиологические функции челове­ка (здравоохранение, социальная защита, физиче­ская культура и спорт) и гуманитарный блок (обра­зование, наука, культура, молодежная политика).

5. Административный блок, в состав которого может входить не только руководство аппаратом администрации, но и вопросы общественной безо­пасности, организация взаимодействия админист­рации с представительным органом местного са­моуправления, организация взаимодействия с на­селением и общественными организациями, орга­низация контрольной работы. В крупном городе в отдельный блок могут быть выделены вопросы об­щественной безопасности.

       Важную роль в администрации может играть программно-функциональная структура, нацеленная на решение стратегических задач развития города. В настоящее время комплексность в управлении практически отсутствует. Наибольшей комплекс­ностью обладает управление социальной сферой. В ведении разных заместителей (или главы и замес­тителя) оказываются вопросы управления экономикой, финансами, имущест­вом и земельными ресурсами, городского транспор­та и дорог. И, наоборот, в одном блоке управления могут оказаться вопросы инвестиционной политики (чисто экономическая функция) и капитального строитель­ства (преимущественно технологическая функция), строительства жилья (технологическая функция) и его распределения (социальная функция), управле­ния жилищно-коммунальным хозяйством (жизне­обеспечивающая функция) и распределения жи­лищных субсидий (социальная функция).

    7. Структурные подразделения со статусом юридического лица. Наделение некоторых структурных подразделе­ний администрации статусом юридического лица играет важную роль в общей системе муниципаль­ного управления. Для таких функциональных подразделений, как финансовый орган и орган по управлению муни­ципальной собственностью, статус юридического лица является практически обязательным. Кроме того, эти органы должны иметь право и возмож­ность представлять и защищать финансовые и имущественные интересы города в судебных ин­станциях.

  Вместо заключения. Разработка статуса местной администрации, ее полномочий, выбор организационной структуры, – все это определяется не столько внешними обстоятельствами, сколько пониманием ее руководителями роли и места данной муниципальной управленческой организации в решении вопросов обеспечения жизнедеятельности местных сообществ, в управлении местным хозяйством и муниципальным образованием в целом.