3.1  Определение понятия «депутат» в муниципальной науке

В.И. Даль в своем «Толковом словаре живого великорусского языка» слово «депутат» трактует следующим образом – это выборный поверенный от правительства или общества для наблюдения за ходом дела или для принесения просьбы, поздравления, благодарности.[152]

В «Словаре русского языка» (1981г.) С.И. Ожегова приводятся два значения слова «депутат»: 1) выборный представитель, член выборного государственного учреждения; 2) выборное лицо, уполномоченное для выполнения каких-нибудь поручений.[153]

Обратим внимание на следующий весьма существенный момент. В системе местного (общественного) управления Российской империи понятие «депутат» как выборное лицо не использовалось. Если какое-то лицо избиралось в думу или магистрат, то этого представителя городского сообщества называли «гласным». Он заседал в данном выборном органе с правом голоса.[154] После введения в действия Положений о земских учреждениях в России гласные – это лица, избранные в представительные органы губернии, уезда, города (земское собрание, городская Дума).

 Понятие «депутат» стало обозначать выборное лицо, избранное в Государственную Думу – законодательный (представительный) орган в России начала двадцатого века.   

С формированием и развитием советской системы государственного управления под депутатом понималось лицо, избранное членом представительного органа власти (депутатом Совета - сельского, поселкового и т.д., включая Верховный Совет СССР).[155] После реформирования системы Советов в Российской Федерации данный термин сохранил свое основное значение.

3.2 О правовом статусе депутата представительного органа местного самоуправления  

В статье 1 закона Архангельской области от 4 июня 1997 года № 31-9-ОЗ «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области» правовой статус определен следующим образом.

 Депутат – это представитель населения, проживающий, как правило, на территории муниципального образований, избранный населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Он уполномочен осуществлять народовластие в выборном органе местного самоуправления в пределах полномочий, предусмотренных федеральным и областным законодательством, настоящим законом, уставом муниципального образования.

Как отмечается в областном законе, при осуществлении своих полномочий депутат руководствуется государственными интересами  (выделено нами – А.К.), интересами муниципального образования, своей предвыборной программой и убеждениями.[156]

Обратим внимание на следующие особенности статуса депутата представительного органа местного самоуправления, которые закреплены в областном законе.

1. Депутат представительного органа местного самоуправления – это лицо, избранное население. При этом необязательно, чтобы это лицо проживало на территории муниципального образования. Слово «как правило», позволяет избирать гражданина России, даже если он не проживает в данном муниципальном образовании.

2. Депутат – это лицо, уполномоченное (очевидно населением) осуществлять народовластие в выборном органе местного самоуправления в пределах полномочий.

3. В своей деятельности депутат должен руководствоваться, в первую очередь, государственными интересами, а затем   интересами муниципального образования, своей предвыборной программой и убеждениями. Правда, в законе ни слова не говорится об интересах местного сообщества, о выражении и защите интересов жителей той территории, от которой он избран и уполномочен представлять в выборном органе местного самоуправлении.

Вместе с тем закон не разрешает противоречия, которое имеет место в деятельности депутата представительного органа в связи с двойственностью его статуса как выборного лица и члена представительного органа. С одной стороны, как выборное лицо он представляет интересы местного сообщества в целом и населения отдельной территории муниципального образования в частности. В то же время как член представительного органа местного самоуправления вынужден выражать и защищать его интересы как муниципальной управленческой организации, представляющей собой в некотором роде «депутатскую корпорацию» со своими взглядами и потребностями, ресурсами и возможностями. Интересы этой «корпорации» могут далеко не всегда совпадать с интересами отдельных групп населения или местного сообщества в целом. И при этом избиратели не имеет правового механизма воздействия на депутата, деятельность которого их не удовлетворяет. Что касается положения об отзыве депутата, то его реализация в настоящее время практически невозможна.

Обратимся к рассмотрению вопроса о некоторых других аспектах правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления.

Дискуссионным в практике муниципального управления в современной России остается вопрос о выполнении депутатами своих полномочий. В настоящее время пунктом 4 статьи 18 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность работы депутатов в представительном органе местного самоуправления на постоянной основе, если это предусматривается уставом муниципального образования. В новой редакции вышеупомянутого нами закона предлагается положение, согласно которому, в представительном органе на освобожденной основе могут работать не более 10 процентов человек из числа избранных депутатов.

Срок полномочий депутат не может быть менее двух лет и более пяти лет. При этом возможно досрочное прекращение депутатом своих полномочий в представительном органе местного самоуправления.

Предусматривается право избирателей на отзыв депутата. Основания и процедура отзыва выборного лица местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования.

Федеральным законодательством устанавливаются гарантии прав депутатов при привлечении к уголовной, административной ответственности, задержании, обыске, допросе, совершении иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий. 

Устанавливаются ограничения, которые вводятся для депутатов представительных органов местного самоуправления, в части избрания в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, в Федеральное Собрание Российской Федерации, на выборные государственные должности, работы государственными и муниципальными служащими.

3.3  Основные формы деятельности депутата представительного органа

Основные формы деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, как правило, определяются законодательством и уставом муниципального образования. К ним относятся:

- участие в подготовке вопросов, выносимых на рассмотрение сессии представительного органа местного самоуправления, включая разработку проектов его решений;

- участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления;

- участие в работе структурных подразделений представительного органа (постоянные депутатские комиссии, депутатские группы, фракции и т.п.);

- участие в депутатских слушаниях, совещаний, семинаров, конференций и в других мероприятиях, проводимых представительным органом местного самоуправления;

- выполнение отдельных поручений руководителей представительного органа, других депутатских структурных подразделений;

- обращение с депутатскими запросами по различным аспектам своей депутатской деятельности;

- работа с представителями общественных организаций, органов территориального общественного самоуправления;

- организация работы с избирателями и др.

Обратимся к вопросу о работе депутата в своем избирательном округе. Ее характер и содержание строится на основе таких принципов, как ответственность и подотчетность депутата перед своими избирателями, обеспечения права граждан на местное самоуправление в границах избирательного округа и т.д.

Депутатская деятельность осуществляется в различных формах, в том числе:

- встречи с избирателями, прием граждан в общественной приемной депутата;

- организация изучения общественного мнения, нужд и запросов населения, информирование его о работе представительного органа местного самоуправления;

- участие в организации контроля за исполнением решений представительного органа местного самоуправления, затрагивающих интересы избирателей округа;

- оказание практической помощи в становлении и развитии общественного территориального самоуправления в границах избирательного округа;

- установление и развитие тесного сотрудничества с общественными организациями, функционирующими на территории избирательного округа и т.п.

Как нам представляется, деятельность депутата не может «замыкаться» только в границах своего избирательного округа, так как она охватывает различные аспекты его работы в самом представительном органе местного самоуправления. Противоречивость ситуации заключается в следующем. Отсутствие в крупных городских муниципальных образованиях двухуровневой системы управления объективно вынуждает депутатов представительных органов основное внимание обращать на решение вопросов местного значения городского значения. В то же время у них не хватает ни времени, ни сил на организацию своей депутатской деятельности в избирательных округах. Она, как правило, носит характер эпизодических контактов с населением.