В предыдущей лекции рассматривалась содержание публично-властной структуры как элемента муниципальной организации местного самоуправления, раскрыты институциональные формы этой структуры, их место и роль в системе управления местными сообществами.

Данная лекция посвящена анализу институциональных форм, регулирующих отношения граждан в процессе реализации ими права на местное самоуправление. Эти институты составляют основу общественно-деятельностной структуры муниципальной организации местного самоуправления. 

1.1. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

В муниципальном праве под институтами (формами) непосредственной демократии в местном самоуправлении понимается совокупность норм права, регулирующих общественные отношения в части либо непосредственного осуществления населением местного самоуправления и либо участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В современном российском законодательстве нет однозначного толкования термина «институты непосредственной демократии». В обеих редакциях федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" используются понятия "формы прямого волеизъявления граждан" и "формы осуществления местного самоуправления", "формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления" и "формы участия населения в осуществлении местного самоуправления".

По мнению специалистов в области муниципального права, когда речь идет о признании граждан в качестве коллективного субъекта местного самоуправления, который решает окончательно властно тот или иной вопрос, можно говорить о непосредственном осуществлении гражданами местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления через непосредственное волеизъявление предполагает принятие решений, обязательных к исполнению, реализации властных полномочий. [161]

К институтам непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления относят местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа самоуправления, голосование по вопросу изменения границ.

Можно говорить об участии населения в осуществлении местного самоуправления в том случае, если решение по существу вопроса принимается другим субъектом и его принятие не ставится в прямую зависимость от мнения населения. При этом вполне возможно обязательное предварительное выявление субъектом мнения населения по собственной инициативе или инициативе самого населения.

Институтами участия населения в осуществлении местного самоуправления с учетом федерального законодательства являются – правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан, собрания делегатов, опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления.

1.2 Понятие "институты непосредственной демократии в местном самоуправлении" в муниципальном управлении

В муниципальном управлении институты (формы) непосредственной демократии рассматриваются, с одной стороны, как совокупность социальных отношений, возникающих в процессе непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а, с другой, как социальный механизм, посредством которого обеспечивается участие населения в решении вопросов жизнедеятельности местных сообществ.

Под институтами непосредственной демократии в местном самоуправлении понимаются такие институциональные формы участия граждан в управлении местными сообществами, которые позволяют:

- непосредственно принимать решения по отдельным вопросам местного значения;

- учитывать мнение жителей местного сообщества при принятии органами муниципальной власти управленческих решений по вопросам их жизнедеятельности;

- принимать непосредственное участие в управлении местным сообществом и в контроле за работой органов местной публичной власти посредством созданных гражданами самодеятельных общественных организаций.

 В практике местного самоуправления можно выделить несколько групп, характеризующих различные институты непосредственного участия граждан в местном самоуправлении.

Первая из них связана с реализацией гражданами своего права непосредственного участия в принятии решений по отдельным вопросам местного значения (местный референдум, муниципальные выборы, сход, голосование по отзыву депутата, голосование по изменению границ муниципального образования).

Вторую группу составляют институциональные формы участия граждан в местном самоуправлении как по месту их жительства (территориальное общественное самоуправление, товарищества собственников жилья, сельская община и т.п.), так и по интересам членов местных сообществ (различные общественные организации досугового типа и т.п.).

К третьей группе относятся такие институциональные формы осуществления гражданами местного самоуправления как собрания, конференции граждан. Они, с одной стороны, рассматриваются в качестве элементов структуры муниципальной организации местного самоуправления, а, с другой используется для изучения общественного мнения граждан, с целью разработки и принятия органами муниципальной власти управленческих решений по вопросам жизнедеятельности местного сообщества и территориальных коллективов жителей.

В четвертую группу включены институциональные формы, которые используются для изучения мнения граждан по конкретным вопросам жизнедеятельности местных сообществ и необходимы для принятия решений органами муниципальной власти (публичные слушания, опрос граждан)

Пятую группу составляют институциональные формы, позволяющие гражданам или группе выступать с правотворческой инициативой, а также обращаться в органы местного самоуправления.

2. Институциональные формы непосредственной демократии в общественно-деятельностной структуре муниципальной организации местного самоуправления

2.1. Местное сообщество и местный референдум

Местный референдум рассматривается как высшее непосредственное выражение власти народа, как голосование граждан, проживающих в границах муниципальных образований, по важнейшим вопросам местного значения

Местный референдум может проводиться в целях непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. К ним, в частности, относится изменение границ муниципального образования, приобретение или отчуждение важных объектов муниципальной собственности, создание на территории муниципального образования крупных предприятий и хозяйственных организаций, одобрением муниципальных программ и т.п.; а также  учета мнения населения при рассмотрении вопроса об упразднении муниципального образования.

В то же время на местный референдум не могут выноситься вопросы.

1. Досрочного прекращения или продления срока полномочий органов местного самоуправления, приостановления ими своих полномочий,.

2. Проведения досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об их отсрочке.

3. Персонального состава органов местного самоуправления.

4. Избрания депутатов и должностных лиц, утверждения, назначения на должность и об освобождения от должности должностных лиц, а также даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности.

5. Принятие и изменение местного бюджета, исполнение и изменение внутренних финансовых обязательств муниципального образования, введения, изменения и отмены местных налогов и сборов, освобождение уплаты.

6. Принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

7. Исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Перечень вопросов, вынесение которых на местный референдум не допускается, устанавливается Федеральным законом.

С инициативой проведения местного референдума могут выступать граждане, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования. Если на референдум выносится вопрос об изменении территории муниципальных образований, то правом инициативы обладают органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы государственной власти Российской Федерации.

Если инициатива о проведении местного референдума принадлежит представителям местного сообщества, то для сбора подписей в его поддержку группа граждан может образовать инициативную группу. Она обращается с ходатайством в представительный орган муниципального образования, который в установленные сроки должен решить вопрос о регистрации инициативной группы, выдать ей регистрационное свидетельство и информировать местное сообщество. Регистрационное удостоверение выдается на определенный период, т.е. за это время инициативная группа должна собрать установленный законом процент подписей граждан в поддержку инициативы местного референдума.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления обязан назначить местный референдум:

- при наличии оформленной в соответствии муниципальным правовым актом инициативы жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее десяти процентов от общего числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом;

- если с инициативой его проведения выступил глава муниципального образования.

- по решению, принятым представительным органом местного самоуправления, с количеством голосов, предусмотренным для утверждения местного бюджета.

Представительный орган должен принять решение либо о назначении местного референдума, его дате и мерах по его проведению либо об отклонении требований о назначении местного референдума в случае нарушения областного закона о местном референдуме.

Местный референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в местном референдуме. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования должны быть официально опубликованы (обнародованы).

 Решение, которое принято на местном референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Решение, принятое на местном референдуме обязательны исполнения всеми гражданами и организациями, проживающими и находящимися на территории муниципального образования. Оно может быть изменено или отменено не иначе как путем принятия решения на новом местном референдуме. Если для реализации принятого решения требуется издание дополнительного акта, то орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан определить срок подготовки данного акта.

Местные сообщества могут использовать такую организационную форму непосредственной демократии как голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, а также голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

 Основания для отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования. При этом речь может идти конкретно о противоправных решениях или действиях (бездействии), что должно быть подтверждено в судебном порядке. Депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) избирателей.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей или на части территории муниципального образования. Его назначает представительный орган муниципального образования.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования (части территории муниципального образования), обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за него проголосовало более половины жителей муниципального образования (части территории муниципального образования), принявших участие в голосовании.

Итоги голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятое решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

2.3. Муниципальные выборы

Под муниципальными выборами понимается форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формирования выборного (представительного) органа местного самоуправления или наделения полномочиями выборного должностного лица местного самоуправления.

Роль местных сообществ в подготовке и проведении муниципальных выборов не может быть пассивной. Именно они должны принимать самое активное участие в решении ряда вопросов организации муниципальных выборов.

Определение численного состава представительного органа местного самоуправления. Как правило, решение данного вопроса отдается «на откуп» депутатам представительного органа. На наш взгляд, численный состав выборного органа местного самоуправления необходимо определять с учетом мнения местного сообщества или группы местных сообществ, проживающих в границах муниципального образования. При этом в сельской местности должен соблюдаться принцип «равного представительства» от населения одного крупного населенного пункта или группы небольших по численности населенных пунктов.  

Выбор избирательной системы. Понятие «избирательная система» в научной литературе рассматривается в узком и в широком смысле. Когда речь об определении данного понятия в широком смысле, то под ним понимается система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. В узком смысле избирательная система определяется как способ определения того, кто из баллотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутата.[162]

В данной лекции понятие «избирательная система» используется в узком смысле его значения. От выбора избирательной системы при проведении муниципальных выборов во многом будут зависеть их результаты. Поэтому вопрос о выборе избирательной системы приобретает стратегическое значение в борьбе политических партий и объединений за места в представительном органе местного самоуправления. В то же время местное сообщество недооценивает данный фактор в процессе организации и проведения муниципальных выборов.

Остановимся очень коротко на характеристике избирательных систем, среди которых выделяют мажоритарную, пропорциональную, смешанную. 

Наиболее распространена на выборах мажоритарная система или система большинства. В соответствии с этой системой избранным считает тот кандидат, за которого было подано большинство голосов. Голоса избирателей, поданные за остальных кандидатов, пропадают. Мажоритарная система - единственно возможная при выборе главы муниципального образования. В то же время ее можно использовать при проведении выборов представительного органа местного самоуправления.

Пропорциональная система определяется как система пропорционального представительства партий и движений. Ее основная идея заключается в том, чтобы каждая партия получала в представительном органе местного самоуправления число мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за ее кандидатов на выборах. При этом вполне возможно использование при данной системе так называемого заградительного пункта, означающего введение минимального процента голосов, которые должен собрать партийный список кандидатов для участия в пропорциональном распределении мандатов.

Смешанная система. Ее использование связано избранием одной части депутатов по мажоритарной системе, другой части – по пропорциональной системе.

Образование избирательных округов в муниципальном образовании. Выборы могут проводиться по следующим видам округов:

- по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию, на которой проводятся выборы. Пример, выборы главы муниципального образования в границах территории муниципального образования;

- по многомандатному избирательному округу, по которому избираются несколько депутатов представительного органа и в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально. Например, в городе Архангельске муниципальные выборы проводятся по многомандатным избирательным округам;

- по одномандатному избирательному округу, в котором избирается только один депутат.

 Участие в подготовке и проведении муниципальных выборов. Речь идет об участии членов местного сообщества в формировании избирательных комиссий, в их работе, в осуществлении контрольных функций за ходом выборов, организацией подсчета голосов и т.п. В настоящее время вся эта работа в основном осуществляется через местные отделения политических партий и объединений.