2.1. О сущности понятий "муниципальная управленческая организация", "орган местного самоуправления", "орган муниципального управления".

Уточним сущность исследуемых нами категорий муниципальной науки.

Термин «орган местного самоуправления». Как отмечают исследователи термин «орган» является частью более широкого понятия «организация». Орган рассматривается как разновидность организации, через который организация совершает свои действия.

Понятие «орган местного самоуправления» понимается нами, с одной стороны, как публично-властный орган. Его можно определить как муниципальную управленческую организацию, наделенную Уставом муниципального образования определенными полномочиями по решению отдельных вопросов жизнедеятельности местного сообщества в соответствии с ее целевым назначением. С другой стороны, - категория «орган местного самоуправления» отражает объективное существование элемента в публично-властной структуре муниципальной организации местного самоуправления, выполняющего в соответствии со своим организационно-правовым статусом возложенную на него функцию управления.

Понятия «органы местного самоуправления», «органы муниципального управления». Можно ли их считать однопорядковыми? На наш взгляд, в данном случае не может быть однозначного ответа.

По мнению некоторых исследователей (А.И.Радченко), органами муниципального управления являются исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления (3).[147] Вместе с тем остается открытым вопрос о выборных органах местного самоуправления. Можно ли их относить к органам муниципального управления или нет – однозначного ответа нет.

Современное российское законодательство о местном самоуправлении позволяет рассматривать эти термины в самом широком смысле как однопорядковые. Правда, в Конституции Российской Федерации, в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используется понятие «органы местного самоуправления». Категория «органы муниципального управления» в них не применяется.

На наш взгляд, такой подход законодателей не вызывает существенных возражений, но при выполнении следующих условий.

 Во-первых, оба термина употребляются в тесной связи с такими понятиями как «местная власть», «муниципальное управление». Пункт 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно или через органы местного самоуправления.

 Во-вторых, речь идет о муниципальной организации местного самоуправления. Ее составным элементом являются публично-властные органы муниципального управления как органы местной власти, формируемые местным сообществом и наделяемые им властными полномочиями для решения вопросов местного значения.

В-третьих, эти категории рассматриваются как синонимы в случае, если в Уставе муниципального образования «орган муниципального управления» наделен статусом «органа местного самоуправления», т.е. входит в структуру органов управления муниципальной организации местного самоуправления. К числу таких органов управления относят выборные (представительные) и контрольные органы местного самоуправления, органы управления муниципальным хозяйством (исполнительные органы), муниципальные органы охраны общественного порядка и другие. В совокупности орган местного самоуправления или муниципального управления представляет собой муниципальную управленческую организацию, которая наделяется полномочиями и располагает необходимыми средствами для их осуществления. Эти полномочия связаны с управлением местным сообществом, муниципальным хозяйством, отраслью или группой отраслей муниципального хозяйства, отдельных сфер жизнедеятельности местного сообщества (охрана общественного порядка и т.п.).

Вместе с тем понятие «органы муниципального управления» можно рассматривать в узком смысле, понимая под ним структурные органы (подразделения) органа муниципального управления как органа местного самоуправления (местной власти). В этом случае его нельзя считать синонимом понятия «орган местного самоуправления».

 К примеру, местная администрация как орган муниципального управления относится к числу органов местного самоуправления. В составе своей организационной структуры она имеет самостоятельные структурные органы (подразделения), выполняющие определенные функции управления муниципальной собственностью, отдельными отраслями или группой отраслей муниципального хозяйства. Они относятся к органам муниципального управления. Однако следует иметь в виду, что их правовой статус и назначение определяется тем органом муниципального управления (местного самоуправления), в состав которого они входят. 

Правовой статус органов МСУ . В новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 311-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено положение, согласно которому органы местного самоуправления, которые согласно уставу муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

2.2. Классификация муниципальных управленческих организаций как элементов публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления

Муниципальные управленческие организации можно классифицировать по своему целевому назначению, объему и характеру компетенции.

С учетом своего целевого назначения в публично-властной структуре муниципальной организации местного самоуправления муниципальные управленческие организации подразделяются на две основные группы – представительные (выборные) и исполнительные .

К первой группе относятся представительный и иные выборные органы местного самоуправления, а также включая выборные должностные лица местного самоуправления.

Муниципальные управленческие организации второй группы составляют исполнительные органы местного самоуправления. К их числу, в соответствии с Уставом муниципального образования, могут относиться местное правительство, местная администрацию, территориально-отраслевые органы местного самоуправления (школьные, коммунальные округа и др.), контрольные органы местного самоуправления (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.), муниципальные органы охраны общественного порядка (шериф, местная милиция и т.п.), избирательную комиссию муниципального образования.

Муниципальные управленческие организации по объему и характеру компетенции различаются как органы местного самоуправления общей компетенции, отраслевой компетенции, межотраслевой компетенции, специальной компетенции.

Муниципальные управленческие организации общей компетенции выполняют основные функции управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование) и на основе их реализации осуществляют руководство органами отраслевой       и межотраслевой компетенции, а также непосредственно руководят экономическим и социально-культурным развитием соответствующего территориального образования.

Речь идет о таких муниципальных управленческих организациях как представительный орган муниципального образования, а также о местных администрациях муниципальных образований городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений.

Муниципальные управленческие организации как органы местного самоуправления отраслевой компетенции выполняют частные функции управления и на основе их реализации осуществляют руководство определенной отраслью или сферой деятельности. К ним можно отнести школьные, коммунальные округа и др.

Муниципальные управленческие организации межотраслевой компетенции выполняют, как правило, общие функции управления. Они осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенных к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных сферах деятельности. К таким организациям относятся прежде всего исполнительные органы местного самоуправления, наделенные данным статусом Уставом муниципального образования (местные правительства, администрации муниципальных образований, районные, окружные, поселковые и сельские администрации).

Муниципальные управленческие организации специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения. К примеру, органы муниципального управления в сфере обеспечения общественного порядка, контрольно-счетная палата, избирательная комиссия муниципального образования и т.п.

 3. Характеристика основных вариантов структуры публично-властных органов в муниципальной организации местного самоуправления

 3.1. Основные подходы к формированию публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления

В преамбуле Европейской хартии местного самоуправления подчеркивается, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. Они должны обладать значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций. В пункте 2 статьи 4 Хартии закрепляется право полной свободы действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом. Согласно пункту 1 статьи 6, местные органы власти должны иметь возможность самостоятельно определять свои внутренние административные структуры (выделено нами – А.К.), которые отвечали бы местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.[148]

Вместе с тем обратим внимание, что каждый орган местного самоуправления создается для выполнения возложенных на него функций и занимает отведенную ему «нишу» в организационной структуре муниципальной власти.

В отношении формирования публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления можно выделить два подхода:

1) публично-властная структура образуется по аналогии с организационной структурой государственной власти на региональном или местном уровне. В основу ее формирования положен принцип разделения властей;

2) публично-властная структура не должна создаваться по принципу разделения властей, так как на уровне местной власти более целесообразным является их слияние.

Вторая позиция просматривается в федеральном законе о местном самоуправлении (ст.16), где глава муниципального образования, независимо от того, избран он населением или представительным органом, может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Одновременно глава может возглавлять в соответствии с Уставом муниципального образования местную администрацию. В новой редакции проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесено уточнение о том, что глава муниципального образования, избранный руководителем представительного органа, не может возглавлять местную администрацию или наоборот.

3.2. Варианты организационной структуры муниципальной власти

Изучение публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления позволяет выделить три ее устойчивых элемента:

1) представительный орган;

2) местная администрация как орган управления муниципальным хозяйством;

3) высшее выборное должностное лицо местного самоуправления, которое в законодательстве ряда стран определяется как единоличный орган местного самоуправления.

В зависимости от статуса каждого элемента в публично-властной структуре муниципальной организации местного самоуправления и возможных сочетаний элементов в целом формируется соответствующий вариант публично-властной структуры муниципальной власти. В практике муниципального управления имеют место следующие варианты.

1. «Сильный» мэр (глава муниципального образования) – представительный орган». Избранный населением мэр (глава муниципального образования) возглавляет местную администрацию, подписывает решения представительного органа, имеет право вето, организует его работу.

2. «Слабый» мэр (глава муниципального образования) – представительный орган». Мэр (глава) избирается из числа депутатов. Пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями представительного органа.

3. «Представительный орган – управляющий». Должность главы муниципального образования не предусматривается. Представительный орган избирает руководителя из состава депутатов. Нанятый по контракту представительным органом управляющий единолично формирует администрацию, назначает и увольняет должностных лиц администрации.

4. «Комиссия». Данный вариант организационной структуры основан ев выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительских функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

5. «Староста - сход» (упрощенный вариант публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления). Правда, он возможен, если староста и сход наделяются публично-властными полномочиями органов местного самоуправления. Данный вариант возможен в сельской местности. Староста возглавляет сельскую администрацию. Функции представительного органа выполняет сход граждан (местных жителей).

Все вышеназванные варианты можно рассматривать в качестве базовых, но практика муниципального управления обуславливает появление других моделей публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления с учетом национальных и местных традиций в той или иной стране.

Обратимся к опыту становления и развития муниципальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

В них имеют место несколько вариантов публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления.

Первый вариант «Муниципальная власть – это «я», глава муниципального образования». Основным элементом в публично-властной структуре муниципальной организации местного самоуправления выступает не представительный орган, а глава муниципального образования. Будучи избранный населением, данное выборное лицо местного самоуправления наделяется широкими полномочиями по управлению местным сообществом и муниципальным хозяйством. Он возглавляет местную администрацию, является руководителем представительного органа. По существу, эти органы муниципальной власти «обслуживают» деятельность главы муниципального образования, де-факто не являются самостоятельными элементами в организационной структуре муниципальной власти, хотя де-юре их статус как органов местного самоуправления закреплен в Уставе муниципального образования.

Данный вариант получил свое развитие на самой начальной стадии формирования публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления. Он характерен для муниципальных образований, функционирующих в границах бывших сельских районов, для части крупных и средних городов – административных центров субъектов Российской Федерации.

На устранение этого «перекоса» в публично-властной структуре муниципальной организации местного самоуправления направлены положения новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ограничивающие полномочия высшего выборного должностного лица местного самоуправления. В статье 36 новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статус главы муниципального образования определяется следующим образом. Он избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава.

В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Глава, избранный представительным органом муниципального образования, является председателем данного органа местного самоуправления.

Не допускается одновременного совмещения главой муниципального образования должностей председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Исключение составляют поселения, численность населения в которых не превышает 1000 человек. В них закон устанавливает порядок, согласно которому глава муниципального образования независимо от способа его избрания, может быть одновременно председателей представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Второй вариант «Муниципальная власть – это «мы», депутаты представительного органа местного самоуправления. Он подчеркивает «исключительность» статуса данного выборного органа местного самоуправления в публично-властной структуре муниципальной организации местного самоуправления. Это проявляется в стремлении депутатов представительного органа ограничить участие местного сообщества в решении вопросов его жизнедеятельности, взять на себя часть полномочий местного администрации как органа местного самоуправления, поставить под «жесткий контроль» деятельность избранного населением главы муниципального образования. Наилучший вариант видится в избрании главы муниципального образования из числа депутатов. Для осуществления своих полномочий представительный орган формирует соответствующую организационную структуру, в которой ведущую роль играет группа депутатов, работающих на постоянной основе в данном органе, и аппарат представительного органа.

Не вызывает сомнений, что данный вариант публично-властной структуре муниципальной организации местного самоуправления ограничивает возможности муниципальной организации местного самоуправления, не позволяет максимально использовать залаженный в ней потенциал.

Третий вариант: «Совет – глава муниципального образования – управляющий муниципальным хозяйством». Как нам представляется, в этом варианте видится наиболее удачное и оптимальное сочетание и взаимодействие основных элементов публично-властной структуре муниципальной организации местного самоуправления организационной в условиях переходного периода, т.е. становления муниципальной организации местного самоуправления в российском обществе. Его использование позволяет более четко определить статус каждого элемента в публично-властной структуре муниципальной организации местного самоуправления, сформировать его компетенцию в управлении местным сообществом и муниципальным (местным) хозяйством, в отношениях с органами государственной власти и организациями, функционирующими на территории муниципального образования.

Следует иметь в виду, что при формировании двухуровневой модели муниципальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, возникает необходимость выбора такого варианта организационной модели муниципальной власти, который позволял соотносить полномочия каждого его структурного элемента с его возможностями и с потенциалом муниципального образования.

Публично-властная структура муниципальной организации местного самоуправления в современной России определяется новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем в качестве обязательных элементов этой структуры определены выборный представительный орган, местная администрация и глава муниципального образования. В числе других возможных элементов названы: контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования, муниципальная милиция, глава местной администрации. Выбор публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления зависит:

 во-первых, от типа (вида) муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ);

 во-вторых, от ресурсов муниципального образования;

 в-третьих, от субъективных факторов. К их числу можно отнести политику органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления, способности и накопленного опыта местных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения посредством создания муниципальной организации местного самоуправления в ее различных организационных моделях.

Вместо заключения

 Какой бы вариант публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления нами не рассматривался, следует всегда руководствоваться тем мировым опытом, который наработан местными сообществами в процессе развития местного самоуправления. 

Не случайно классик русской муниципальной научной школы Л.А. Велихов писал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти по следующей ступенчатой схеме:

1) муниципальный избирательный корпус как база;

2) вышедший из его лона распорядительный совет;

3) исполнительный орган;

4) и наверху этой пирамиды – должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручи исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе».[149]

Словом, выбор того или иного варианта публично-властной структуры муниципальной организации местного самоуправления в городском или сельском поселении, в границах иной территории зависит не только от местного населения, но и от культурно-исторического и социально-экономического уклада жизни местного сообщества, наличия у него собственного опыта в решении вопросов своей жизнедеятельности посредством самоорганизации и самоуправления.

Публично-властную структуру муниципальной, земской или советской (местной государственной) власти можно навязать местному сообществу. Но она никогда не будет эффективно функционировать, если местное сообщество ограничивается в своих возможностях воздействовать на нее, используя формальные и неформальные элементы общественно-деятельностного (властного) блока муниципальной организации местного самоуправления.