Вопросы для рассмотрения

1. Статус, порядок формирования, компетенция, организационная структура представительного органа местного самоуправления.

2. Организация работы представительного органа.

3. Депутат как выборное лицо местного самоуправления (статус, полномочия).

1. Статус, порядок формирования, компетенция, организационная структура

1.1 Статус представительного органа местного самоуправления

Под представительным органом местного самоуправления в муниципальной науке понимается выборный орган местного самоуправления, выражающий интересы местного населения и наделенный им правом принятия от его имени решений по вопросам местного значения. Наличие представительного органа как выборного органа местного самоуправления в законодательстве о местном самоуправлении признается в качестве обязательного условия функционирования муниципальной власти.

Статья 35 новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вводится новый термин - «представительный орган муниципального образования». На наш взгляд, оба понятия можно рассматривать как синонимы. 

Особенности статуса представительного органа местного самоуправления определяется его назначением и теми функциями, которые он призван выполнять в организационной структуре муниципальной власти. Представительный орган представляет собой структурный элемент местной (муниципальной) власти, который не делится своими полномочиями, а делегирует некоторые из них. К примеру, он может передать главе местной администрации или главе муниципального образования все прямые административные полномочия.

Вместе с тем представительный орган сохраняет за собой основополагающую функцию – право принятия от имени местного сообщества муниципальных правовых актов, т.е. решений по важнейшим вопросам жизнедеятельности местного сообщества и муниципального управления. Именно на данный орган муниципального управления возлагается исполнение совещательных, надзорных, организационных и иных полномочий, связанных с разработкой и осуществлением на территории муниципального образования политики органов муниципального управления по развитию местного самоуправления.

Правовой статус представительного органа местного самоуправления определяется в соответствующих нормативных правовых актах. В федеральном законодательстве выборные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Представительный орган муниципального образования, обладая правами юридического лица, является организацией, которая участвует в гражданско-правовых отношениях, т.е. имущественных и связанных с ними неимущественных отношениях, основанных на равенстве, автономности и имущественной самостоятельности. Данный орган может иметь в управлении обособленное муниципальное имущество, несет самостоятельную имущественную ответственность, самостоятельно выступает в гражданском обороте от своего имени, обладает соответствующей устойчивой структурой, т.е. характеризуется организационным единством.

Статус муниципальной управленческой организации. Наделение представительного органа местного самоуправления правами юридического лица позволяет его рассматривать в соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации в качестве самостоятельной муниципальной управленческой организации, которая согласно уставу муниципального образования получает полномочия в области управления местным сообществом. Вместе с тем его можно рассматривать в качестве обязательного элемента структуры муниципальной организации местного самоуправления, выполняющего управленческие функции и имеющего свои специфические особенности.

Первая особенность видится в порядке формирования данной организации: избирается непосредственно населением или из состава избранных населением членов представительных органов. 

Вторая особенность состоит в том, что эту муниципальную управленческую организацию можно отнести к группе формальных муниципальных организаций, так как она имеет четко поставленные цели, формализованные правила (регламент), структуру и связи.

Третья особенность заключается в том, что по характеру своей деятельности представительный орган местного самоуправления является одновременно и общественно-политической и профессионально-управленческой муниципальной организацией. С одной стороны, его состав должен отражать социально-профессиональный состав различных групп местного сообщества, общественно-политических и общественных организаций, а с другой – этот орган должен отвечать требованиям, предъявляемой к муниципальной управленческой организации, профессиональная деятельность которой связана с управлением местным сообществом, с решением вопросов местного значения в соответствии с возложенными на него полномочиями.

1.2 Формирование представительных органов

 Основным критерием определения числа депутатов в представительном органе местного самоуправления чаще всего рассматривается численность населения, проживающего в границах территории городского, сельского поселения или группы поселений.

В пункте 6 статьи 35 новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается следующая численность представительного органа муниципального образования поселения:

не менее семи – при численности населения менее 1 тысячи человек;

не менее десяти – при численности населения от 1 тысячи до 10 тысяч человек;

не менее пятнадцати – при численности населения от 10 тысяч до 30 тысяч человек;

не менее двадцати – при численности населения от 30 тысяч до 100 тысяч человек;

не менее двадцати пяти – при численности населения от 100 тысяч до 500 тысяч человек

не менее тридцати пяти – при численности населения свыше 500 тысяч человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее пятнадцати человек.

В Примерном Уставе Национальной лиги городов (США) не оговаривается точное число членов городского совета, но рекомендуется, чтобы его состав был небольшим – от пяти до девяти человек. Данный подход отражает мнение, согласно которому «городские советы меньшего размера представляют собой более эффективный инструмент для разработки программ и ведения муниципальных дел по сравнению с крупными законодательными органами местного самоуправления» .[150] 

Качественный состав представительного органа местного самоуправления. Данный вопрос остается предметом дискуссий, так как по нему не сложилось какой-то целостной и однозначной позиции.

В Примерном Уставе города (США) придается особое значение соблюдению основополагающего принципа формирования представительного органа, сущность которого заключается в том, что данный орган местной (муниципальной) власти должен в действительности представлять все население городского поселения. Структура каждого города по уровню доходов, расовому признаку, географическому принципу и т.п., - все это необходимо учитывать при определении методов проведения выборов представительного органа в целях обеспечения равного представительства всех групп местного населения.[151]

Вряд ли в современных условиях в российском обществе возможна реализация данного положения. На наш взгляд, качественный состав членов представительных органов местного самоуправления в настоящее время определяется:

 во-первых, финансовыми ресурсами социальных групп в местном сообществе;

во-вторых, пониманием представителями социальных групп своей роли в жизнедеятельности местного сообщества,

в-третьих, уровнем профессиональной подготовленности представителей различных социальных групп к управлению местным сообществом и муниципальным (местным) хозяйством.

Срок полномочий представительного органа местного самоуправления устанавливается российским федеральным законодательством: не менее двух и не более пяти лет. Конкретные сроки полномочий представительного органа определяет устав муниципального образования. К примеру, в городе Архангельске представительный орган избирается сроком на четыре года.

Порядок формирования. Как уже отмечалось выше, обязательным условием формирования представительного органа местного самоуправления является его избрание. Выборы представительных органов местного самоуправления могут осуществляться:

 непосредственно населением через всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании;

 частью населения посредством куриальной избирательной системы с ее основными ограничениями (имущественный ценз, возраст, пол, социальный статус и принадлежность к той или иной группе национальных меньшинств и др.);

 представительными органами нижестоящего уровня, из числа которых формируется представительный орган вышестоящего уровня (к примеру, представительный орган муниципального района может формироваться из депутатов, избираемых или делегируемых от представительных органов муниципальных образований поселений).

1.3 Компетенция представительного органа местного самоуправления

 Компетенция представительного органа определяется его правовым статусом как выборного органа местного самоуправления и его целевым назначением в структуре управления муниципальной организацией местного самоуправления. Правовой статус органа местной публичной власти обеспечивает ему ведущую роль в создании нормативно-правовой основы функционирования муниципальной организации местного самоуправления.

 Целевое назначение как муниципальной управленческой организации видится в формировании и поддержании устойчивых связей между муниципальной организацией местного самоуправления и местным сообществом. Следовательно, компетенция представительного органа местного самоуправления связана с вопросами создания такой системы местного самоуправления в муниципальном образовании, которая, с одной стороны, обеспечивала максимально эффективное использование потенциала местного сообщества, а с другой – создавала условия для органов муниципального управления возможностей и преимуществ муниципальной организации местного самоуправления для решения вопросов жизнедеятельности местного сообщества.

Особенность правового статуса представительного органа и миссии данной муниципальной управленческой организации позволяет выделить вопросы местного значения, которые относят к исключительной компетенции данного выборного органа местного самоуправления. К их числу относится:

1) принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, введение в действие и прекращение действия местных налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) установление порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения выполнения полномочий органами местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Анализ правового статуса и целевого назначения представительного органа местного самоуправления, вопросов, отнесенных к его компетенции, позволяет выделить следующие основные функции данного выборного органа.

Правотворческая функция свидетельствует об исключительном праве данного органа местного самоуправления на принятие решений по основополагающим вопросам жизнедеятельности местного сообщества и функционирования муниципальной организации местного самоуправления. Речь в первую очередь, идет о разработке и принятии нормативных правовых актов, связанных с совершенствованием функционирующей на территории муниципального образования муниципальной организации местного самоуправления, механизма управления местным сообществом и отдельными сферами его жизнедеятельности.

Контрольная функция предполагает осуществление со стороны представительного органа всех видов контроля (надзора) по исполнению всеми организациями принятых им нормативных правовых актов, за работой других органов и должностных лиц местного самоуправления, структурных подразделений местной администрации.

Представительская функция связана, с одной стороны, с установлением и развитием устойчивых отношений данного органа местного самоуправления с представителями различных социальных групп местного сообщества, со всеми общественными и другими организациями, функционирующими на территории муниципального образования, с органами государственной власти, межмуниципального сотрудничества и т.п.

1.4 Организационная структура представительного органа местного самоуправления

Под организационной структурой представительного органа местного самоуправления понимается совокупность элементов и связей между ними, обеспечивающих выполнение возложенных на него функций. При этом можно выделить ее обязательные элементы и элементы, наличие которых определяется пониманием роли данного выборного органа в процессе муниципального управления как профессиональной управленческой деятельности по решению вопросов жизнедеятельности местного сообщества.

В процессе формирования организационной структуры представительного органа возникает необходимость рассмотрения следующих принципиальных вопросов:

1) какая часть депутатов будет работать в этом органе на постоянной основе;

2) будет ли рассматриваться в качестве обязательного элемента структуры представительного органа его аппарат;

3) кто будет руководителем представительного органа и как определен его статус в уставе муниципального образования.

Их решение в практике муниципального управления определяет тот или иной подход, который может иметь место при формировании организационной структуры представительного органа.

Согласно первому подходу, в основу формирования организационной структуры представительного органа положен принцип безвозмездной деятельности его членов при обязательном условии создания аппарата данного выборного органа как обязательного элемента его структуры. Аппарат состоит из профессионалов, т.е. специалистов в области муниципального управления. Из числа депутатов на профессиональной основе работают только руководители представительного органа (председатель, заместитель или секретарь). 

Имеет место и другая точка зрения, согласно которой депутаты могут осуществлять свою деятельность в представительном органе на освобожденной основе, т.е. занимают должность «депутатского чиновника». При этом аппарат в его организационной структуре может не создаваться, так как его функции выполняют соответствующие структурные подразделения местной администрации. Как правило, это происходит в случаях, если глава муниципального образования совмещает должности руководителя представительного органа и местной администрации.

В пункте 5 статьи 40 новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования. Если же состав данного органа местного самоуправления не превышает 10 человек, то на постоянной основе может работать только один депутат.

Рассмотрим организационную структуру представительного органа местного самоуправления. Ее элементами являются:

1. Руководитель представительного органа.

2. Заместитель руководителя представительного органа.

3. Секретарь представительного органа.

4. Другие выборные лица представительного органа (председатели постоянных депутатских комиссий).

5. Постоянные депутатские комиссии.

6. Партийные депутатские фракции (группы).

7. Территориальные депутатские группы (объединения).

8. Временные депутатские группы.

9. Аппарат представительного органа.

В практике муниципального управления имеет место два подхода в формировании организационной структуры представительного органа местного самоуправления.

Первый подход. Глава муниципального образования избран населением. В соответствии с Уставом муниципального образования он может быть избран руководителем горсовета и одновременно являться главой местной администрации. При данном варианте все структурные подразделения местной администрации, связанные с непосредственным обеспечением деятельности главы муниципального образования как выборного лица местного самоуправления, в той или иной степени решают вопросы работы представительного органа (правовое, организационное и техническое обеспечение и др.). Аппарат горсовета, по существу, не является самостоятельным элементом в его организационной структуре. Вместо него функционирует группа работников горсовета, выполняющих возложенные на каждого из них определенные обязанности по обеспечению его деятельности.

Второй подход. Согласно новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального образования может избираться непосредственно населением или из числа депутатов представительного органа. 

Если глава избран населением муниципального образования, то он может быть избран руководителем представительного органа. В то же время он не имеет права одновременно возглавлять администрацию муниципального образования. Совмещение возможно лишь в муниципальных образований с численность менее 1000 человек.

Если глава муниципального образования избирается из числа депутатов, то вполне логичным выглядит его одновременное избрание и на должность руководителя представительного органа.

И при первом и при втором вариантах выбора руководителя представительного органа наличие аппарата в организационной структуре представительного органа местного самоуправления является необходимым условием для эффективной организации его работы. 

1.5 Основные функции руководителя представительного органа местного самоуправления

Руководитель представительного органа местного самоуправления обеспечивает взаимодействие данного органа с местной администрацией. В его функции входит оказание помощи депутатам в осуществлении своих полномочий, решение кадровых вопросов, связанных с назначением и освобождением от должности работников аппарата представительного органа МСУ, координация работы постоянных комиссий, депутатских рабочих групп.

Он осуществляет общее руководство подготовкой заседаний представительного органа, организует исполнение и контроль за ходом выполнения его решений, обеспечивает в соответствии с решениями представительного органа организацию местных референдумов, обсуждение гражданами проектов важнейших решений представительного органа, принимает меры по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе представительного органа.

Как руководитель открывает и закрывает расчетные и текущие счета представительного органа в банках и является распорядителем по этим счетам, является распорядителем кредитов по расходам предусмотренным в бюджете на содержание данного органа. От имени и по решению представительного органа поручает представление его интересов в суде и иных государственных органах, подписывает исковые заявления, направляемые в судебные органы.