Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
Вопросы для рассмотрения
1. Глава муниципального образования.
2. Глава местной администрации (управляющий муниципальным хозяйством).
3. Руководитель представительного органа местного самоуправления.
1. Глава муниципального образования
1.1. Статус
В пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используется понятие «выборное должностное лицо местного самоуправления». Под ним понимается должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.
В пунктах 1-2 статьи 34 одноименного закона устанавливается, что в качестве обязательного элемента организационной структуры муниципальной власти входит глава муниципального образования. Под ним понимается высшее должностное лицо муниципального образования, которое наделяется уставом муниципального образования в соответствии со статьей 36 собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Как известно, в старой редакции данного Федерального закона (пункт 1 статьи 16) действовало положение, согласно которому в Уставе муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования, т.е. выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. При этом глава избирался на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава.
Введение в организационную структуру муниципальной власти в Российской Федерации выборной должности главы муниципального образования обуславливает необходимость осмысления его статуса. Возможно несколько вариантов положения главы муниципального образования в системе местного самоуправления.
Первый: глава муниципального образования не является руководителем представительного органа и главой местной администрации.
Второй: глава муниципального образования руководит одновременно представительным органом и местной администрацией.
Третий: глава муниципального образования избирается руководителем представительного органа, но не является руководителем местной администрации.
Четвертый: глава муниципального образования руководит деятельностью местной администрации. Представительный орган возглавляет другое выборное должностное лицо местного самоуправления, избираемое из числа депутатов.
Остановимся более подробно на каждом из вышеизложенных вариантов статуса главы муниципального образования.
В первом случае глава муниципального образования избирается всем населением. Устав муниципального образования определяет его статус в системе местного самоуправления: либо главе отводится почетная роль «английской королевы», либо роль «железного канцлера», осуществляющего жесткий политический и административный диктат за работой органов местного самоуправления. В практике муниципального управления в Российской Федерации данный вариант не нашел своего применения.
Согласно второму подходу, в Уставе муниципального образования статус главы муниципального образования определяется следующим образом: это выборное должностное лицо, избираемое непосредственно населением, которое наделяется правом возглавлять местную администрацию и одновременно избираться депутатами руководителем представительного органа местного самоуправления.
На первый взгляд, сосредоточение всей полноты власти в руках главы муниципального образования как выборного должностного лица в условиях становления местного самоуправления представляется правомерным. Он наделяется исключительной компетенцией в решении вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий, переданных органами государственной власти органам местного самоуправления. Одновременно возрастает и ответственность главы перед местным сообществом и государством, которая в то же время нивелирует ответственность органов местного самоуправления перед населением муниципального образования за выполнение возложенных на них полномочий.
На наш взгляд, предлагаемый вариант совмещения должностей руководителя представительного органа и главы администрации в лице главы муниципального образования вряд ли можно считать оптимальным и перспективным.
Правда, пунктом 2 статьи 34 федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена норма, согласно которой уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено совмещение главой муниципального образования должностей главы администрации и руководителя представительного органа местного самоуправления.
Развитие муниципальной организации местного самоуправления, как показывает опыт муниципального управления в зарубежных странах, предполагает возрастание роли представительного органа в развитии местного самоуправления как института гражданского общества, повышение его ответственности перед местным сообществом в решении вопросов защиты интересов граждан, их прав и свобод.
Высшее выборное должностное лицо местного самоуправления, избираемое населением, должно , возглавлять представительный орган, ибо получает от избирателей «мандат» на управление местным сообществом, как и депутаты этого органа местного самоуправления. Мэр, бургомистр, глава местного самоуправления и др. – должность скорее политическая. Она предназначена для управления местным сообществом или группой местных сообществ, для руководства созданной на территории их проживания муниципальной организации местного самоуправления в целом, и представительным органом, в частности.
В то же время для управления муниципальным хозяйством вводится должность главы местной администрации, общественного управляющего (в ряде городов США). В ряде муниципалитетов в зарубежных странах она является выборной.
Вариант третий. Глава муниципального образования избирается руководителем представительного органа, но не является руководителем местной администрации. Несколько выше рассматривался вопрос о совмещении должности главы муниципального образования и руководителя представительного органа. Не исключается и другой путь – глава муниципального управления избирается из числа депутатов. На него возлагаются полномочия по руководству представительным органом.
Вариант четвертый. Глава муниципального образования избирается населением. Устав муниципального образования предусматривает возможность совмещения данной должности и с должностью главы местной администрации. Правда, при этом нередко игнорируется тот факт, что население избирает не главу местной администрации, а главу муниципального образования. Их функции не всегда совпадают, так как глава муниципального образования возглавляет деятельность местного сообщества по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а глава администрации – должен осуществлять управление муниципальным хозяйством.
В статье 36 федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статус главы муниципального образования определяется следующим образом. Он избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава.
В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Глава, избранный представительным органом муниципального образования, является руководителем данного органа местного самоуправления.
1.2. Компетенция главы муниципального образования
Анализ уставов муниципальных образований позволяет выявить три основных группы полномочий, которые местное сообщество может делегировать главе муниципального образования.
Первая группа общеобязательных полномочий. В их число, как правило, входит:
- совершенствование функционирующей или разработка новой модели муниципальной организации местного самоуправления с учетом особенностей социально-экономического и культурно-исторического развития территории;
- анализ эффективности функционирующей системы управления муниципальным хозяйством;
- разработка и принятие через представительный орган местного самоуправления стратегического плана социально-экономического развития территории муниципального образования, отдельных целевых программ, осуществление контроля за их осуществлением;
- организация выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органами государственной власти;
- координация взаимодействия между органами местного самоуправления, между ними и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальными структурными подразделениям федеральных органов власти;
- участие в работе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, использование права законодательной инициативы;
- развитие межрегиональных и международных связей с органами местного самоуправления, организациями различных организационно-правовых форм и форм собственности;
- осуществление представительских полномочий от имени местного сообщества в органах государственной власти, в российских и международных ассоциациях органов муниципального управления, c предприятиями, учреждениями и организациями;
- организация работы с населением муниципального образования в целях его привлечения к решению вопросов жизнедеятельности местного сообщества;
- организация приема населения, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие конкретных действий по результатам их рассмотрения и т.п.
Вторая группа полномочий определяется характером взаимоотношений, которые складываются между главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления. Эти отношения регулируются Уставом муниципального образования.
Глава муниципального образования участвует в заседаниях представительного органа, вносит проекты нормативных правовых актов в виде проектов его решений, имеет право внесения вопросов для обязательного включения их в повестку дня заседания представительного органа. По его требованию может быть созвана внеочередная сессия представительного органа. В соответствии с Уставом, глава подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления. В своей деятельности он подотчетен населению и представительному органу.
В случае избрания главы муниципального образования руководителем представительного органа местного самоуправления он организует его работу. представительного
Третью группу составляют полномочия, которыми наделяется глава муниципального образования как управляющий муниципальным хозяйством и руководитель аппарата местной администрации. В первую очередь выделим следующие полномочия:
- разработка схемы управления муниципальным хозяйством;
- решение повседневных (текущих, оперативных) вопросов жизнеобеспечения населения муниципального образования.
- открытие и закрытие счетов администрации в банковских учреждениях, подписание финансовых документов;
- заключение договоров и соглашений с государственными органами власти и общественными объединениями, органами местного самоуправления других муниципальных образований, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными;
- распоряжение кредитами при исполнении местного бюджета;
- распоряжение в соответствии с установленным порядком средствами фондов, создаваемых в муниципальном образовании;
- разработка организационной структуры местной администрации, ее формирование;
- определение полномочий структурных подразделений и должностных лиц местной администрации;
- организация работы с кадрами муниципальных служащих и руководителями муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений;
Права. В соответствии с Уставом муниципального образования глава муниципального образования имеет право входить в состав представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса и председательствовать на заседаниях органа местного самоуправления. Он имеет право в соответствии с Уставом подписывать или отклонять решения, принятые представительным органом местного самоуправления, издавать постановления и распоряжений по вопросам своей компетенции. Ему предоставляется право представлять органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения в органах государственной власти и в других организациях.
Обязанности. Как выборное должностное лицо местного самоуправления глава муниципального образования подотчетен населению и представительному органу. А это, в свою очередь, предусматривает ежегодный отчет главы муниципального образования о результатах своей работы и возглавляемых им органов местного самоуправления по решению вопросов социально-экономического развития территории муниципального образования. Глава должен принимать непосредственное участие во встречах с населением, вести прием граждан, осуществлять контроль за исполнением обращений граждан в органы местного самоуправления.
1.3. Некоторые правовые аспекты управленческой деятельности главы муниципального образования
Региональное законодательство, Устав муниципального образования и другие нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления определяют не только правовой статус, компетенцию главы муниципального образования, но и регулируют его деятельность по управлению муниципальным образованием.
Управленческая деятельность главы муниципального образования основывается на принципах законности, - гласности, единоначалия и самостоятельности в пределах своих полномочий, личной ответственности за исполнение своих нормативных правовых актов, взаимодействия с представительным органом местного самоуправления на основе разграничения функций и полномочий, внепартийности и др.
Деятельность главы муниципального образования имеет определенные ограничения, которые устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами муниципального образования.
К примеру, в Архангельской области глава муниципального образования не может быть избран депутатом Государственной Думы Российской Федерации, Архангельского областного Собрания депутатов, представительного органа местного самоуправления, за исключением случая его избрания на данную выборную должность представительным органом местного самоуправления.[157]
Глава муниципального образования не имеет право заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. Ему запрещено:
- получать от физических и юридических лиц вознаграждения;
- заниматься предпринимательской деятельностью, входить в состав органов управления коммерческих организаций, пользующихся местными финансами соответствующего муниципального образования, если ему не поручено участвовать в управлении этой организацией в порядке установленными федеральными законами, муниципальными правовыми актами;
- использовать свое служебное положение в интересах политических партий, объединений, религиозных организаций и т.п.
Полномочия главы муниципального образования прекращаются либо досрочно, либо по истечению срока пребывания на занимаемой выборной должности.
Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования возможно в случаях:
- избрания, назначения, вступления в должность, занятие которой несовместимо с выполнением его полномочий;
- утраты гражданства Российской Федерации;
- отрешения от должности в соответствии с федеральным законодательством;
- добровольного ухода в отставку с занимаемой должности; вступления в законную силу обвинительного приговора суда;
- его смерти;
- отзыва или его переизбрания представительным органом местного самоуправления;
- в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
Глава местной администрации
2.1 Статус
Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» в статье 30 ввел понятие «глава местной администрации». В ней определялось, что деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации, который избирается сроком на пять лет путем прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании. Статья 31 данного закона устанавливала полномочия главы местной администрации, согласно которым он осуществлял свою деятельность по руководству местной администрацией как органом местного самоуправления в районе, городе, района в городе, поселке, сельсовете.[158]
В федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» термин «глава местной администрации» отсутствует. В пункте 1 статьи 16 вышеназванного закона отмечается, что уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности иных выборных лиц местного самоуправления. Пункт 1 статьи 17 закона указывает на возможность введения в соответствии с уставом муниципального образования иных должностных лиц местного самоуправления.
Как видно из статей 16,17 решение вопроса о выборных и невыборных должностных лицах местного самоуправления предоставлено населению муниципального образования непосредственно или представительному органу местного самоуправления.
В новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 1 статьи 1) введено понятие «должностное лицо местного самоуправления». Под ним понимается выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, которое наделено исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Введение в практику муниципального управления в современной России должности главы муниципального образования поставило органы местного самоуправления перед выбором двух вариантов управления муниципальным хозяйством и местной администрацией.
Согласно первому, глава местной администрации избирается на данную должность одновременно с главой муниципального образования и осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством и местной администрацией.
Второй вариант предусматривает, что глава местной администрации назначается на должность представительным органом местного самоуправления из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. При этом предусматривается участие в составе конкурсной комиссии представителей, назначенных законодательным органом субъекта Российской Федерации.
Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования.
При определении статуса главы местной администрации принципиальным является вопрос: «Будет ли данная должность выборной или невыборной?» Вряд ли можно дать на него однозначный ответ. Все зависит от позиции местного сообщества, представительного органа местного самоуправления.
Можно предложить несколько иной подход при рассмотрении вопроса о статусе главы местной администрации. Уточним значение используемого понятия «местная администрация».
Местная администрация – это орган местного самоуправления, наделенный в соответствии со своей компетенцией правом решения вопросов местного значения. Вместе с тем местная администрация рассматривается нами как муниципальная управленческая организация, которая управляет муниципальным хозяйством.
Следовательно, статус главы местной администрации нельзя ограничивать только руководством этого органа в структуре муниципальной власти. Он выходит за пределы устанавливаемых для него полномочий, когда встает вопрос управления муниципальным хозяйством, включающим в себя все хозяйствующие субъекты, находящиеся в муниципальной собственности. Поэтому было бы логичнее эту должность в местном самоуправлении называть – управляющий муниципальным (общественным) хозяйством или глава муниципального правительства в крупных городах, подчеркивая тем самым ее высокий статус в системе муниципального управления.
Обратим внимание еще на один аспект изучаемого нами вопроса о статусе главы местной администрации. В практике муниципального управления в современной России нередко бытует мнение, согласно которому глава местной администрации является руководителем аппарата местной администрации. Что скрывается за термином «руководитель аппарата»? И можно ли его использовать при характеристике статуса главы местной администрации?
Термин «аппарат» довольно широко используется в управлении. Под ним понимается, во-первых, совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь отрасль управления, хозяйства; и, во-вторых, совокупность сотрудников учреждения, организации какой-нибудь области управления.
В практике муниципального управления аппарат местной администрации определяется как совокупность ее структурных подразделений и сотрудников, обеспечивающих выполнение полномочий, возложенных на данный орган местного самоуправления. Именно с учетом вышеприведенного определения нередко глава местной администрации рассматривается как руководитель аппарата.
Довольно часто используются понятия «аппарат мэра», «аппарат главы муниципального образования». В этом случае речь идет о структурных подразделениях, непосредственно обеспечивающих деятельность выборного или невыборного должностного лица местного самоуправления.
2.2 Некоторые аспекты организации управленческой деятельности главы местной администрации
Как известно, главной целью управления муниципальным хозяйством является предоставление необходимых услуг местному сообществу при их высоком качестве. Чтобы достигнуть высоких результатов в этой сфере муниципального управления необходимо решить задачи наилучшего использования муниципальной собственности, человеческих, финансовых и материальных ресурсов, которые имеются в распоряжении муниципального органа управления муниципальным хозяйством и его руководителя.
Как справедливо замечает М.Армстронг, «добиться результатов, подчинить себя обстоятельства, заставить их работать на себя - в этом как раз и состоит суть управления (3).[159]
Если рассматривать теоретические аспекты организации управленческой деятельности главы местной администрации как управляющего муниципальным хозяйством, то достижение желаемых результатов во многом будет определяться пониманием им своих функций как муниципального управляющего. Эти функции можно разделить на две основных группы: а) функции – процессы; б) функции - задачи.
Группу функций-процессов подразделяют на три подгруппы. В первую включают функции предварительного управления, к которым относятся функции целеполагания, прогнозирования, планирования. Вторая подгруппа состоит из функции оперативного управления – организация процесса производства, организация процесса труда, стимулирование и мотивирование труда. В третью подгруппу входят функции заключительного управления: контроль, учет и анализ.
В группе функций - задач в процессе управленческой деятельности главы местной администрации выделяются именно те, реализация которых связана с решением вопросов представительского, кадрового, социального, правового, информационного обеспечения местной администрации, муниципальных предприятий и учреждений, координации своей работы с руководителями органов местного самоуправления и государственной власти, других хозяйствующих субъектов.
Подразделение этих функций в известной степени носит условный характер. Оно необходимо для того, чтобы руководитель муниципального хозяйства четко осознавал свое предназначение, цель и задачи своей управленческой деятельности. Вполне естественно, что часть функций фиксируется в качестве полномочий данного должностного лица местного самоуправления, другая не так видна на первый взгляд, хотя всегда присутствует в практике его работы.
Содержание управленческой деятельности главы местной администрации во многом определяется его полномочиями, часть из которых он вправе передавать другим должностным лицам администрации.
В практике муниципального управления в современной России к полномочиям данного должностного лица местного самоуправления относят:
руководство деятельностью местной администрацией;
издание в пределах своей компетенции постановлений и распоряжений;
осуществление функций распорядителя кредитов при исполнении бюджета муниципального образования;
формирование структурных подразделений местной администрации, утверждение Положения о них, структуры и штатов, определение фонда оплаты труда работников;
назначение и освобождение от должности руководителей структурных подразделений местной администрации, муниципальных унитарных предприятий и учреждений, применение к ним мер поощрения и дисциплинарной ответственности;
внесение на рассмотрение представительного органа местного самоуправления проектов решений по вопросам работы местной администрации;
и другие полномочия в соответствии с муниципальными правовыми актами.
В непосредственном подчинении главы местной администрации находятся его заместители, администрации территориальных округов в городах и сельских районах, сельские администрации.
Обратимся к анализу функций главы местной администрации, которые он осуществляет в процессе своей управленческой деятельности.
Как управляющий муниципальным хозяйством глава местной администрации организует работу по планированию и прогнозированию экономического и социального развития территории муниципального образования; по совершенствованию схемы управления муниципальным хозяйством; по разработке и осуществлению финансовой политики местной администрации, концептуальных направлений развития отраслей муниципального хозяйства. Все выше перечисленные функции относятся к группе функций-процессов, конкретно - к подгруппе функций предварительного управления.
Вместе с тем на главу местной администрации одновременно возлагаются функции, связанные с решением вопросов повседневного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества, оперативного управления муниципальным хозяйством. При этом часть из этих функций передается заместителям главы или руководителям структурных подразделений местной администрации. Однако глава местной администрации оставляет за собой право принятия важнейших управленческих решений в области оперативного управления муниципальным хозяйством, в случаях, требующих мобилизации финансовых и материальных ресурсов муниципального образования, организации и координации взаимодействия с органами государственной власти, с другими хозяйствующими субъектами.
В практике муниципального управления вопрос о соотношении функций стратегического и оперативного характера в управленческой деятельности главы местной администрации как муниципального менеджера приобретает принципиальное значение для данного органа местного самоуправления, осуществляющего управление муниципальным хозяйством.
Как правило, глава администрации понимает необходимость передачи определенной части этих функций и полномочий другим должностным лицам местной администрации. В структуре местной администрации предусматриваются должности первого заместителя и заместителей главы. Как правило, на основании постановления главы местной администрации осуществляется распределение обязанностей между ним и его заместителями.
Это позволяет в значительной степени «разгрузить» главу местной администрации от решения части вопросов оперативного управления муниципальным хозяйством. Его основные усилия сосредотачиваются на разработке управленческих решений стратегического характера, связанных с социальным и экономическим развитием территории муниципального образования, отдельных отраслей муниципального хозяйства, с разработкой и внедрением наиболее оптимальной и эффективной модели муниципальной организации местного самоуправления и т.п.
Рассмотрим некоторые аспекты работы главы администрации как руководителя муниципальной управленческой организации – местной администрации. В практическом плане руководство данной организацией заключается в максимальном использовании ее потенциальных возможностей в целях реализацией стоящих перед ней задач. Это, в свою очередь, предполагает определение перспектив развития данной организации, поиск оптимальной организационной структуры, проведение в случае необходимости мероприятий по реорганизации местной администрации.
Не меньшее значение в управленческой деятельности главы администрации приобретают вопросы организации работы администрации – планирование, разработка и принятие управленческих решений, осуществление контроля, создание социально-психологического климата, способствующего мотивации труда ее работников, повышение профессионального уровня муниципальных служащих и др.
Дата: 2019-02-02, просмотров: 286.