Государственный контроль является одним из элементов системы государственного управления, которая строится по тем же принципам, что и любая система управления.

Основными элементами системы государственного управления являются субъекты управления (органы государственной власти и другие уполномоченные государством органы), объекты и предмет управления.

Взаимосвязи между этими элементами системы обеспечиваются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, ведомственными приказами и инструкциями, другими документами. Таким образом, осуществляется правовое, а на его основе методическое, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение органов, составляющих систему государственного управления, определяется их организационная структура, научно-исследовательская и учебная базы и т.д.

В системе государственного управления информация, которая поступает государственным органам, осуществляющим властные полномочия, от органов государственного контроля, позволяет своевременно и точно корректировать их управляющее воздействие на подконтрольные объекты, что повышает эффективность государственного управления.

В рыночной экономике органы государственной власти оказывают непосредственное управляющее воздействие только на объекты государственной собственности. Процессы регулирования в негосударственной сфере носят опосредованный характер – через определение «правил игры». Данные правила вырабатываются государственными органами в строгом соответствии со своей компетенцией: законодательные органы принимают законы, исполнительные – на их основе подзаконные акты. 

Наряду с термином «контроль» в нормативных правовых актах и в научной литературе используется понятие «надзор». Возникает вопрос, является ли надзор как понятие и как явление аналогичным контролю?

В настоящее время однозначного ответа на этот вопрос нет. Определения терминов «контроль» и «надзор» в законодательстве отсутствуют, либо определяются как синонимы. В различных источниках встречается мнение, что понятие «надзор» – более узкое и является составной частью понятия «контроль».

С правовой точки зрения между контролем и надзором значительной разницы нет. Целью и того, и другого является обеспечение соблюдения законности и установленных правил подконтрольным объектом. И контрольные, и надзорные органы обладают полномочиями по применению определенных законодательством санкций к нарушителям. Поэтому зачастую эти понятия используются как синонимы. Так, Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ имеет название: «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В нем дается развернутое определение государственного контроля (надзора), из которого следует, что законодатель отождествляет понятия «контроль» и «надзор». Закон определяет контроль (надзор) как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений.

Аналогичный подход воспроизведен и в проекте федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации», внесенного ещё в 2015 году на рассмотрение в Государственную Думу Правительством Российской Федерации.

Анализ содержания понятий «контроль» и «надзор» с управленческой точки зрения показывает различия между ними. В системе управления контроль выполняет функцию обратной связи между результатом управления и субъектом управления, он находится внутри системы, является её элементом. То есть контролирующий орган в системе управления подчинен субъекту управления, ему представляет результаты своей деятельности, вместе с ним принимает меры по устранению недостатков. Контролирующий орган заинтересован не только в обеспечении соблюдения законности, но и в том, чтобы ресурсы использовались рационально, система функционировала наиболее эффективно.

В отличие от контрольного надзорный орган не является элементом системы управления, его не интересует, насколько эффективно функционирует подконтрольный объект, насколько рационально он использует ресурсы, каким образом и за какие средства будут устранены нарушения и недостатки. Надзорный орган имеет одну цель – обеспечить соблюдение законности и установленных правил.

Различия контроля и надзора, в части характера проявления, предмета контроля и элемента системы управления, представлены в таблице 1.

Таблица 1 – Различие понятий «контроль» и «надзор»

В административном праве понятия контроля и надзора разделяются, но уже по иным основаниям. Выделяются следующие виды государственного контроля:

- контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации (президентский контроль);

- контроль, осуществляемый органами представительной власти (парламентский контроль);

- контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;

- судебный контроль.

Надзор подразделяется на прокурорский и административный.

Прокурорский надзор является особой формой государственного воздействия, отличной от иных форм и предусматривающей создание и функционирование единого, универсального, независимого надзорного органа с индивидуальными инструментами воздействия на поднадзорных субъектов в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Административный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти, к которым относятся федеральные службы, различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, лесного, санитарного, геодезического и другого надзора), а также территориальные органы надзора.

Представляется, что в данном случае подразделение органов на контрольные и надзорные довольно условно. Практически все органы государственного контроля, входящие в систему исполнительной власти, обладают надзорными функциями, то есть осуществляют административный надзор. Их так и называют – контрольно-надзорные органы.