ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1. Контроль, надзор и аудит в системе государственного управления
1.1. Контроль как функция управления
1.2. Роль контроля и надзора в системе государственного управления
1.3. Основы государственного аудита
Глава 2. Виды и организация государственного контроля и надзора
2.1. Президентский контроль
2.2. Парламентский контроль
2.3. Судебный контроль
2.4. Прокурорский надзор
2.5. Административный контроль (надзор)
Глава 3. Государственный финансовый контроль
3.1. Государственный финансовый контроль: понятие, принципы, функции, виды
3.2. Налоговый контроль
3.3. Банковский надзор
3.4. Валютный контроль
3.5. Страховой надзор
3.6. Таможенный контроль
3.7. Контроль на рынке ценных бумаг
3.8. Финансовый мониторинг
Глава 4. Финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации
4.1. Понятие бюджетного контроля
4.2. Формы и методы бюджетного контроля
4.3. Органы внешнего государственного финансового контроля в бюджетной сфере
4.4. Органы внутреннего государственного финансового контроля в бюджетной сфере
Глава 5. Государственный и негосударственный аудит
5.1. Аудиторская деятельность
5.2. Государственный аудит в бюджетно-финансовой сфере
5.3. Иные виды аудита
Глава 6. Контроль и аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
Глава 7. Общественный контроль
Перечень источников
Приложение
ВВЕДЕНИЕ
Важнейшими элементами системы государственного управления являются контроль, надзор и аудит, которые играют существенную роль в регулировании социально-экономических процессов в Российской Федерации. Знакомство магистрантов с основами организации и осуществления контроля, надзора и аудита необходимо для качественной подготовки кадров по специальности «Государственный аудит». Материал изложен в такой логической последовательности, которая при вдумчивом подходе к его освоению позволит получить достаточные знания основ контроля, надзора и аудита, состава его объектов, основных полномочий его субъектов.
В первой главе излагаются теоретические вопросы контроля, надзора и аудита, раскрывается роль и место в системе государственного управления. Подробно рассмотрено значение контроля как функции управления, роль контроля, надзора и аудита в системе государственного управления, подчеркнуты сходства этих понятий и существенные различия между ними.
Вторая глава посвящается описанию видов и организации государственного контроля и надзора в Российской Федерации. Рассмотрены такие виды государственного контроля и надзора, как президентский контроль, парламентский контроль, судебный контроль, прокурорский надзор, административный контроль (надзор).
В третьей главе рассматривается понятие государственного финансового контроля, его принципы, функции и виды. Изложены основы осуществления налогового контроля, банковского надзора, валютного контроля, страхового надзора, таможенного контроля, контроля на рынке ценных бумаг, финансового мониторинга. Комплексное рассмотрение этих видов контроля позволяет лучше понять структуру системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.
В четвертой главе более подробно изложены основы бюджетного контроля, который является одним из видов государственного финансового контроля и осуществляется в бюджетной системе Российской Федерации. Рассмотрены формы и методы бюджетного контроля, поясняется различие между внешним и внутренним финансовым контролем, уделено внимание организации и основам деятельности органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля в бюджетно-финансовой сфере.
В пятой главе речь идет об основах государственного и негосударственного аудита, нормативно-правовом регулировании и организации аудиторской деятельности, государственного аудита в бюджетно-финансовой сфере, а также иных видах аудита, осуществляемых государственными органами и негосударственными организациями.
Шестая глава знакомит с организацией и проведением контроля и аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В седьмой главе раскрывается сущность общественного контроля и его роль в государстве, приводятся правовые основания его проведения, цели, задачи и основные полномочия органов, осуществляющих такой контроль.
В приложении представлена схема, наглядно изображающая систему организации аудита, контроля и надзора в Российской Федерации.
Президентский контроль
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ обладает большими полномочиями по контролю за деятельностью исполнительных органов. Такая возможность неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке Правительства, отменять его акты, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ и другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ.
Президентский контроль осуществляется Президентом РФ как непосредственно, так и через его администрацию. Для этого в составе Администрации Президента РФ создано Контрольное управление, которое действует на основании Указа Президента РФ от 08.06.2004 № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации».
Основными задачами Управления являются:
- контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
- контроль за реализацией общенациональных проектов;
- контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;
- контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий Президента и иных программных документов Президента РФ;
- информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.
При осуществлении президентского контроля Контрольное управление Президента РФ использует предоставленные ему права:
- создавать комиссии с привлечением работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;
- направлять работников Управления на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- вносить предложения Президенту РФ, в Правительство РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
- вызывать должностных лиц для дачи объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
- направлять в органы прокуратуры РФ, следственные органы Следственного комитета РФ, органы внутренних дел РФ, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;
- запрашивать и получать необходимые материалы от подразделений Администрации Президента РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;
- пользоваться банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;
- привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.
Еще одной формой президентского контроля является деятельность полномочных представителей Президента в федеральных округах. Они обязаны содействовать исполнению правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, контролировать их выполнение органами исполнительной власти субъектов РФ.
Полномочные представители Президента обязаны представлять Президенту РФ информацию об экономических, социальных и политических процессах на территории и вносить соответствующие предложения. Они вправе вносить в соответствующие органы государственной власти представления о нарушениях Конституции РФ, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства РФ.
Парламентский контроль
Парламентский контроль – это контроль со стороны высшего законодательного органа – Федерального Собрания Российской Федерации. Законодательной основой осуществления парламентского контроля является Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле».
Субъектами парламентского контроля являются:
- палаты Федерального Собрания Российской Федерации – Совет Федерации и Государственная Дума;
- комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ;
- парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;
- члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы.
Применяются следующие формы парламентского контроля:
- рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ;
- проведение палатами Федерального Собрания РФ, комитетами палат Федерального Собрания мероприятий по осуществлению предварительного, текущего и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;
- заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности;
- рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации;
- направление палатами Федерального Собрания РФ парламентских запросов;
- направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы депутатских запросов;
- заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий информации членов Правительства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
- заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства РФ, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, иных должностных лиц;
- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ, аудиторов Счетной палаты РФ;
- осуществление взаимодействия со Счетной палатой РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ;
- заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации;
- приглашение членов Правительства РФ и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ;
- проведение парламентских слушаний;
- проведение парламентских расследований.
Парламентский контроль осуществляется также при издании нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами.
По результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля палаты Федерального Собрания РФ вправе:
- поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания РФ разработать соответствующий проект федерального закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;
- предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства РФ;
- рассмотреть вопрос о доверии Правительству Российской Федерации;
- освободить от должности лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению соответствующей палаты;
- обратиться в органы прокуратуры РФ или Следственный комитет РФ.
Судебный контроль
Судебный контроль – это производство в суде по проверке законности и обоснованности действий и решений в связи с жалобами физических и юридических лиц. Судебный контроль осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами, мировыми судьями и военными судами.
Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 «О Конституционном Суде Российской Федерации» является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Конституционный Суд РФ осуществляет контроль соответствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
Конституционные (уставные) суды субъектов РФ осуществляют контроль за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и соответствии их конституциям (или уставам) субъектов РФ.
Суды общей юрисдикции осуществляют контрольные полномочия в процессе осуществления гражданского, уголовного и административного судопроизводства в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, определяющими порядок данного вида судопроизводства.
Сущность контрольной деятельности судов общей юрисдикции заключается в том, что они при рассмотрении конкретных дел оценивают законность актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Право гражданина обращаться в суд за защитой своих прав и свобод является важнейшим фактором укрепления гарантий прав граждан в области действия органов публичного управления.
Суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа или должностного лица устранить допущенное нарушение прав и свобод гражданина. С момента вступления в законную силу решения суда о признании акта либо отдельной его части незаконными, этот акт или его отдельная часть считаются недействующими.
Кроме того, суд, обнаружив при рассмотрении дела нарушения законности должностными лицами, выносит частное определение и направляет его в соответствующие государственные органы, которые обязаны сообщить суду о принятых ими мерах.
Контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется также судьями в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом судья выясняет следующие вопросы: не превышены ли компетенции органа исполнительной власти, правильно ли составлены протокол об административном правонарушении, правильно ли оформлены иные материалы дела, а также ряд иных вопросов, связанных с деятельностью органов исполнительной власти, осуществляющих административную юрисдикцию.
Арбитражные суды выполняют свои функции, в том числе и контрольные, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации».
Систему арбитражных судов в Российской Федерации составляют: арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды первой инстанции в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах – арбитражные суды субъектов Российской Федерации, специализированные арбитражные суды.
Арбитражные суды в Российской Федерации осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции. При этом их основными задачами при рассмотрении подведомственных им споров являются:
- защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Контроль, осуществляемый арбитражными судами, заключается в проверке при рассмотрении дел соответствия актов и решений органов исполнительной власти и должностных лиц требованиям законов. В случае установления фактов нарушения законов арбитражный суд может вынести частное определение в адрес соответствующих должностных лиц.
Судебный контроль осуществляется также в сфере уголовного судопроизводства. В частности, граждане, конституционные права которых нарушены в ходе предварительного расследования, вправе обжаловать в суд действия и решения органа дознания, следователя или прокурора. В частности, к таким решениям и действиям отнесены те, которые связаны с задержанием, арестом, содержанием под стражей и продлением срока содержания под стражей; с отказом в возбуждении уголовного дела; с прекращением производства по делу; с обыском; наложением ареста на имущество; с приостановлением производства по делу; продлением срока предварительного расследования.
Прокурорский надзор
Прокурорский надзор является одной из важных составных частей, относительно самостоятельной и специфической отраслью деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение законности. Предмет надзора, полномочия прокуроров по его осуществлению, методы и формы реагирования прокурора на факты нарушения закона регламентированы Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и соответствием законодательству всех иных правовых актов.
Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, межтерриториальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Прокурорский надзор осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Для обеспечения законности прокуратура РФ осуществляет следующие виды надзора:
1. Надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами:
- освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
- опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
- вносит представление об устранении нарушений закона.
По результатам проверки прокурор вправе:
- принести протест на противоречащий закону правовой акт;
- внести представление об устранении нарушений закона;
- вынести мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении;
- направить должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
При осуществлении данного вида надзора прокурор:
- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
Прокурор приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд.
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.
Функции, виды
Один из важнейших элементов государства – его финансовая система. Как известно, финансовую систему государства образуют и государственные, и негосударственные финансы. Одна из наиболее ответственных функций государства – организация контроля за законностью и эффективностью функционирования его финансовой системы. Для этого организуется государственный финансовый контроль.
Государственный финансовый контроль охватывает как государственные, так и негосударственные финансы. Непосредственно управляя государственными финансами, государство не оставляет при этом без контроля состояние всей финансовой системы. Оно отслеживает денежные потоки в экономике страны, проверяет полноту и своевременность взимания налогов и сборов, таможенных платежей, законность и эффективность функционирования банковской системы, осуществление операций на фондовом рынке и валютных операций, исполнение страховых обязательств и использование государственного имущества.
| Объектами государственного финансового контроля являются не только государственные, но и негосударственные структуры, а его предметом – как государственные, так и негосударственные финансы |
Субъектами государственного финансового контроля являются органы государственной власти и созданные ими органы государственного финансового контроля.
Информация, поступающая государственным органам, осуществляющим властные полномочия, от органов государственного финансового контроля позволяет своевременно и точно корректировать их управляющее воздействие на подконтрольные объекты, что повышает эффективность управления финансовой системой и всеми социально-экономическими процессами в государстве. В то же время органы государственного финансового контроля уполномочены применять установленные государством меры к нарушителям финансового законодательства.
Таким образом, государственный финансовый контроль обладает определенными признаками:
- это разновидность финансовой деятельности государства;
- это контроль со стороны государства (субъектом контроля являются органы государственной власти и уполномоченные на это органы);
- это контроль за всеми финансами в государстве (предметом контроля является вся финансовая система государства);
- это форма реализации контрольной функции финансов;
- это элемент системы управления финансами в государстве;
- это функция обратной связи, посредством реализации которой субъект управления финансами получает информацию о результатах управления;
- это заключительная стадия процесса управления;
- это одновременно самостоятельный управленческий процесс;
- это контроль за соблюдением законности использования государственных ресурсов;
- это система органов, уполномоченных государством осуществлять финансовый контроль.
Дать определение государственного финансового контроля с учетом всех этих признаков затруднительно, оно будет громоздким. В зависимости от того, какая сторона этого явления (экономическая, финансовая, юридическая, управленческая) рассматривается как основная, формулируются различные определения (таблица 3).
Таблица 3 – Определения государственного финансового контроля
| Определение | Источник |
| Установленная соответствующими нормативными актами деятельность органов государственной власти и управления всех уровней (должностных лиц), а также подразделений внутреннего контроля государственных организаций по выявлению, предупреждению и пресечению следующих нарушений в процедурах управления государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов | Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2002, с. 45. |
| Система институтов, инструментов и объектов по проверке законности и целесообразности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления. | Государственные и муниципальные финансы / Под общей ред. проф. И.Д Мацкуляка. М.: Изд-во РАГС, 2003. С. 593. |
| Одна из функций государственных органов, представляющая собой систему сбора и оценки информации о финансовых потоках объекта контроля в целях установления полноты и своевременности формирования, обоснованности распределения и эффективности использования общественных финансовых ресурсов, а также государственного имущества, закрепленного за государственными организациями и учреждениями | Ревизия и контроль: учебное пособие / М.В. Мельник, А.С. Пантелеев, А.Л. Звездин; под ред. Проф. М.В. Мельник. – 2-е изд., стер. – М.: КНОРУС, 2006, с. 21. |
| Регулируемая правовыми нормами деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым и эффективным расходованием финансовых ресурсов, а также законности и рациональности использования государственной и муниципальной собственности, имеющая своей целью не только обнаружить, но и предупредить нарушения в работе подконтрольных объектов | Финансы и кредит: Учеб. пособие / Под ред. А.М. Ковалевой. М. Финансы и статистика, 2006, с. 333. |
| Контроль за законностью и целесообразностью действий органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемый в процессе планирования и ведения финансовой деятельности в интересах реализации стратегии социально-экономического развития страны и ее территорий | Столяров Н.С. Финансовый контроль в системе стратегического управления социально-экономическим развитием России (теория и практика): Монография. – М.: Издательство РГСУ «Союз». 2006, с. 53. |
| Одна из функций управления финансами, осуществляемая уполномоченными органами за процессами формирования и использования централизованных и децентрализованных финансовых фондов в целях соблюдения законодательства, а также обеспечения результативности поставленных целей государственной финансовой политики | Государственный финансовый контроль: учебник / Сабитова Н.М., Орлова М.Е., Шавалеева Ч.М. и др.; под общей ред. д-ра экон. Наук, профессора Н.М.Сабитовой. – М.: Рид Групп, 2012, с. 18. |
Возможно, наиболее общим, характеризующим государственный финансовый контроль как элемент системы управления финансами, будет такое определение:
| Государственный финансовый контроль – это форма реализации контрольной функции финансов на всех стадиях процесса общественного воспроизводства, обеспечивающая обратную связь в системе государственного управления и создающая условия для осуществления государством эффективного прямого и косвенного регулирования социально-экономических процессов, в которых участвуют субъекты финансовых правоотношений |
Государственный финансовый контроль строится на основе общих принципов.
Принципы – это основные, исходные положения его организации, определяющие общие правила и целенаправленность контрольной деятельности государства в финансовой сфере. Государственный финансовый контроль строится на принципах законности, объективности, эффективности, независимости, гласности, разграничения функций и полномочий, плановости, системности.
Законность государственного финансового контроля – один из основных принципов его организации. Он означает, что деятельность контролирующих органов осуществляется в полном соответствии с законодательством Российской Федерации. Субъекты контроля могут действовать только в пределах их компетенции, в рамках определенных им задач, функций и полномочий в соответствии с правами и обязанностями, которыми они наделены соответствующими нормативными актами.
Объективность государственного финансового контроля обеспечивается достоверностью информации, умением контролирующих органов основываться только на реальных фактах, проявлять непредвзятость, исключать субъективный подход и какое-либо внешнее влияние на ход и результаты контрольного процесса.
Принцип эффективности государственного финансового контроля заключается в том, что осуществляющие его органы должны выполнить свои функции наилучшим образом, обеспечив результативность, экономичность и действенность контроля.
Принцип независимости означает, что государственный финансовый контроль может быть эффективным только при условии независимости контролирующих органов и лиц от объектов контроля, самостоятельности в выборе методов и способов реализации контрольных действий.
Принцип гласности заключается в том, что результаты государственного финансового контроля должны быть доступны для сведения органов государственной власти, подконтрольных объектов и общественности.
Принцип разграничения функций и полномочий предполагает четкое разделение функциональных обязанностей между субъектами государственного финансового контроля. Для каждого контролирующего органа должны быть нормативно определены предмет и объекты контроля, пределы их контрольных полномочий. Это необходимо для предотвращения дублирования в деятельности контролирующих органов.
Принцип плановости способствует рациональной организации и обеспечению систематичности, непрерывности и качества контроля. Обеспечивается он составлением перспективных и текущих планов работы.
Принцип системности означает, что объекты контроля рассматриваются контролирующими органами как элементы единой системы управления, действующие во взаимосвязях с другими элементами системы. Это позволяет в процессе контроля выявить системные недостатки и выработать предложения по оптимизации системы управления, элементом которой является объект контрольной деятельности.
Государственный финансовый контроль выполняет в системе государственного управления определенные функции.
Функции принято определять как основные направления деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государственного органа по управлению социально-экономическими процессами в присущих ему формах и присущими ему методами.
Выделяют следующие функции государственного финансового контроля:
Выявление отклонений от установленных законодательством норм и правил осуществления финансовой деятельности, от показателей, утвержденных законами и иными нормативными правовыми актами, от принятой стратегии социально-экономического развития и т.д.
Функция анализа предполагает исследование фактов, ставших причинами отклонений, выявление степени ответственности лиц, допустивших то или иное отклонение.
Функция обратной связи обеспечивает информирование субъекта управления о результатах его управляющего воздействия, позволяет ему скорректировать свои действия, сделать их более эффективными.
Функция коррекции заключается в разработке предложений и принятии мер по устранению выявленных отклонений, восстановлению нарушенных параметров.
Функция превенции необходима для проведения профилактической работы по предупреждению отклонений, она предполагает совершение действий предостерегающего характера до наступления события, вызывающего отклонения.
Функция правоохраны исполняется как средство обеспечения законности, она направлена на пресечение правонарушений в финансовой сфере и привлечению к ответственности виновных лиц.
Виды государственного финансового контроля сформировались, в основном, в соответствии со структурой финансовой системы государства. Следует отметить, что при осуществлении контроля со стороны контрольных органов, создаваемых исполнительными органами государственной власти, применяется и термин «надзор». Этим подчеркивается его внешний характер по отношению к объекту контроля (надзора) и возможность применения установленных санкций.
Можно выделить следующие виды государственного финансового контроля (надзора):
Бюджетный контроль. Это государственный финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации.
Налоговый контроль организован в государстве в целях обеспечения соблюдения налогового законодательства, правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов и сборов в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Банковский надзор. Его еще называют денежно-кредитным. Цель такого контроля – поддержание стабильности банковской системы, обеспечение защиты вкладчиков и кредиторов кредитных организаций.
Валютный контроль призван обеспечить исполнение участниками экономических отношений законодательно установленных требований движения иностранной валюты на территории государства.
Страховой надзор обеспечивает защиту интересов участников процесса страхования, соблюдение законодательства в сфере обязательного и добровольного страхования.
Таможенный контроль имеет своей целью обеспечение соблюдения законодательства при перемещении денежных средств и имущества через границу Таможенного союза.
Контроль на рынке ценных бумаг необходим в целях защиты интересов участников данной сферы финансовой деятельности (эмитентов и инвесторов).
Финансовый мониторинг организован для осуществления контроля за операциями с денежными средствами в целях противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем.
Бюджетному контролю посвящена отдельная глава данного учебного пособия, остальные виды государственного финансового контроля рассмотрены в последующих параграфах.
Налоговый контроль
Налоговый контроль организован в государстве в целях обеспечения соблюдения налогового законодательства, правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов и сборов в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Налоговый контроль – это деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов, плательщиками страховых взносов законодательства о налогах и сборах.
Целью налогового контроля является предупреждение и выявление налоговых правонарушений (в том числе налоговых преступлений), а также привлечение к ответственности лиц, нарушивших налоговое законодательство.
Объектами налогового контроля являются организации и физические лица, признаваемые в соответствии с Налоговым кодексом РФ налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами.
Систему налогового контроля составляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов, сборов, страховых взносов, и его территориальные органы.
Этим органом является Федеральная налоговая служба (ФНС), которая находится в ведении Министерства финансов РФ. Федеральную налоговую службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ. Полномочия ФНС установлены постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе».
Территориальными органами ФНС являются управления по субъектам Федерации, межрегиональные инспекции, инспекции по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции межрайонного уровня.
Налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов, сборов, страховых взносов. В случаях, предусмотренных законодательством РФ, контролируется также правильность исчисления, полнота и своевременность уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ иных обязательных платежей.
Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом РФ.
Налоговые проверки могут быть выездными и камеральными. По результатам рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель налогового органа выносит решение: о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения либо об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.
В пределах своих полномочий налоговый контроль осуществляют также таможенные органы, которые пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу Таможенного союза, финансовые органы, органы внутренних дел, следственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации
Банковский надзор
Банковский надзор – это надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп. Цель такого надзора – поддержание стабильности банковской системы, обеспечение защиты вкладчиков и кредиторов кредитных организаций. Контролю подлежат процессы и условия создания кредитных организаций, банковские операции, финансовые показатели деятельности коммерческих банков.
Объектами контроля являются кредитные организации, действующие в соответствии с банковским законодательством.
Надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, а также регулирование их деятельности согласно Федеральному закону от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» входит в перечень функций Центрального банка РФ (Банка России).
Регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные настоящим Федеральным законом, осуществляются через действующий на постоянной основе орган – Комитет банковского надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций.
Центральный банк РФ осуществляет предварительный, текущий и последующий надзор.
Предварительный надзор осуществляется на этапе выдачи лицензии на осуществление банковских операций. Основной целью предварительного надзора является оценка того, насколько учредители кредитной организации, ее потенциальные руководители готовы с точки зрения финансовой, управленческой, технической к обеспечению надлежащей устойчивости развития кредитной организации.
Целью текущего банковского надзора является создание условий, при которых кредитная организация выполняла бы эффективное управление рисками, возникающими в ходе ее деятельности.
В процессе последующего надзора Центральный Банк РФ осуществляет проверки кредитных учреждений и их филиалов, оставляет им обязательные для реализации предписания о ликвидации обнаруженных в их деятельности нарушений и прилагает санкции применительно к нарушителям. Проводиться подобные проверки могут уполномоченными Советом директоров представителями Центрального Банка РФ и по его поручениям аудиторскими компаниями. Уполномоченные Советом директоров представители Центрального Банка РФ вправе получать и осуществлять проверку отчетности и других документов кредитных учреждений, при необходимости делать копии с необходимых документов.
В случае выявления в ходе проверки нарушений кредитными организациями федеральных законов, нормативно-правовых актов и предписаний Центрального Банка РФ, сокрытия какой-либо информации, предоставления неполных или недостоверных сведений Банк России вправе потребовать от кредитных организаций срочной ликвидации обнаруженных нарушений, осуществлять взыскание штрафа, либо ограничить совершение некоторых банковских операций на срок до 6 месяцев.
Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, а также стабильности банковской системы Российской Федерации. При возникновении таких ситуаций Банк России вправе принимать предусмотренные законодательством меры, а также осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций.
Валютный контроль
Валютный контроль призван обеспечить исполнение участниками экономических отношений законодательно установленных требований движения иностранной валюты на территории государства и заключается в надзоре уполномоченными органами за соблюдением требований в области внешнеэкономических и денежных операций. Надзор производится:
- за денежными расчетами и иными действиями, осуществляющимися в РФ;
- перемещениями денежных единиц через границу РФ;
- исполнением обязанностей, выраженных в деньгах, перед Россией ее резидентами.
Контроль осуществляется в отношении юридических и физических лиц, осуществляющих операции по обмену валют или иные операции с иностранной валютой.
К валютными операциям причисляются:
- покупка и отчуждение валютных ценностей, а также их использование в качестве средства платежа, если сторонами сделки выступают резиденты;
- сделки по отчуждению валюты и ценных бумаг (в том числе их применение как средства платежа), заключенные между резидентами и нерезидентами, а также совершенные только между нерезидентами;
- передвижение денежных средств и ценных бумаг как в Россию, так и из страны;
- денежные транзакции на счета одного и того же лица, если эти счета находятся в разных странах;
- транзакции между счетами нерезидента, открытыми в России;
- переводы денег со счетов на территории РФ, принадлежащих одному резиденту, на счета иного лица-резидента, находящиеся как в России, так и за рубежом и ряд других операций.
В соответствии с Федеральным законом от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля.
Органами валютного контроля являются Центральный банк Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации. Такими органами являются Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба, которые осуществляют валютный контроль (надзор) в пределах своих полномочий, установленных положениями об этих органах, утвержденных постановлениями Правительства РФ.
Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки и не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».
Контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями осуществляет Центральный банк Российской Федерации.
Контроль за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями, осуществляют в пределах своей компетенции федеральные органы исполнительной власти, являющиеся органами валютного контроля, и агенты валютного контроля.
Страховой надзор
Страховой надзор обеспечивает защиту интересов участников процесса страхования, соблюдение законодательства в сфере обязательного и добровольного страхования. Предметом страхового надзора являются процедуры создания страховых организаций и их деятельность, лицензирование видов страхования, процесс конкурсного отбора претендентов по обязательным видам страхования, формирование страховых резервов и др.
Контролю подлежат субъекты страхового дела – как государственные, так и негосударственные страховые организации, общества взаимного страхования, страховые брокеры и актуарии.
Страховой надзор осуществляется Центральным банком Российской Федерации.
Надзор за деятельностью субъектов страхового дела осуществляется в целях соблюдения ими страхового законодательства, предупреждения и пресечения нарушений участниками страховых отношений, страхового законодательства, обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела.
В соответствии с Законом РФ от 27.11.1992 № 4015-1 (ред. от 31.12.2017) «Об организации страхового дела в Российской Федерации» страховой надзор включает в себя:
- лицензирование деятельности субъектов страхового дела и ведение единого государственного реестра субъектов страхового дела, реестра объединений субъектов страхового дела, единого реестра саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка;
- контроль за соблюдением страхового законодательства, в том числе путем проведения на местах проверок деятельности субъектов страхового дела, и достоверности представляемой ими отчетности, а также за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности;
- выдачу разрешений на увеличение размеров уставных капиталов страховых организаций за счет средств иностранных инвесторов, на совершение с участием иностранных инвесторов сделок по отчуждению акций страховых организаций, на открытие представительств иностранных страховых, перестраховочных, брокерских и иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере страхового дела, а также на открытие филиалов страховщиков с иностранными инвестициями;
- принятие решения о назначении временной администрации, о приостановлении и об ограничении полномочий исполнительного органа страховой организации в случаях и в порядке, которые установлены Федеральным законом от 26.10.2002 № 127 «О несостоятельности (банкротстве)».
В целях своевременного выявления рисков неплатежеспособности субъектов страхового дела орган страхового надзора (Центральный банк РФ) осуществляет мониторинг деятельности субъектов страхового дела с применением финансовых показателей (коэффициентов), характеризующих финансовое положение субъектов страхового дела и их устойчивость к внутренним и внешним факторам риска.
Таможенный контроль
Таможенный контроль имеет своей целью обеспечение соблюдения законодательства при перемещении денежных средств и имущества через государственную границу Российской Федерации.
Таможенный контроль заключается в осуществлении таможенными органами Российской Федерации правомочных действий, направленных на соблюдение юридическими и физическими лицами законодательства РФ, международных договоров РФ и правил, регулирующих порядок ввоза, вывоза или транзита грузов, транспортных средств, валюты и валютных ценностей.
Объекты контроля – юридические и физические лица, осуществляющие перевозку грузов, товаров, денежных средств через границу Таможенного союза.
Таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов в отношении:
- товаров, в том числе транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу и (или) подлежащих декларированию;
- таможенной декларации, документов и сведений о товарах, представление которых предусмотрено в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза;
- деятельности лиц, связанной с перемещением товаров через таможенную границу, оказанием услуг в сфере таможенного дела, а также осуществляемой в рамках отдельных таможенных процедур;
- лиц, пересекающих таможенную границу
Осуществление таможенного контроля возложено на Федеральную таможенную службу. В соответствии с положением о Федеральной таможенной службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 № 809, Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области таможенного дела, функции органа валютного контроля и иные функции.
Федеральная таможенная служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и осуществляет контроль и надзор:
- за соблюдением актов, составляющих право Евразийского экономического союза, в установленной сфере ведения Службы, законодательства Российской Федерации о таможенном деле, а также принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов;
- за правильностью исчисления и своевременностью уплаты антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств;
- за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза;
- за внешнеторговыми бартерными сделками;
- за соблюдением в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации порядка осуществления международных автомобильных перевозок;
- за соблюдением требований актов, составляющих право Евразийского экономического союза, к продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации, в области ветеринарии, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, а также норм и правил обеспечения карантина растений.
Финансовый мониторинг
Финансовый мониторинг организован для осуществления контроля за операциями с денежными средствами в целях противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем.
Контролю подлежат организации и физические лица, совершающие операции с денежными средствами и иным имуществом, в соответствии с Федеральным законом 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Согласно данному федеральному закону контроль в данной сфере осуществляет уполномоченный орган, определяемый Президентом Российской Федерации.
Таким уполномоченным органом в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13.06.2012 г. № 808 является Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). Она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:
- по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения;
- по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в этой сфере;
- по координации соответствующей деятельности федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций;
- функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, и по выработке мер противодействия этим угрозам.
Руководство деятельностью Росфинмониторинга осуществляет Президент Российской Федерации.
Росфинмониторинг осуществляет контроль за выполнением юридическими и физическими лицами законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, при этом:
- проводит проверки;
- принимает необходимые меры по устранению последствий выявленных нарушений;
- выдает организациям, осуществляющим операции (сделки) с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений;
- привлекает к ответственности юридических и физических лиц, допустивших нарушение законодательства РФ в этой сфере.
Понятие бюджетного контроля
Одним из видов государственного финансового контроля является бюджетный контроль. Он осуществляется в бюджетной системе Российской Федерации.
Схематично место бюджетного контроля в системе государственного и муниципального финансового контроля показано на рисунке 3.
| Бюджетная система Российской Федерации |
| Государственный и муниципальный финансовый контроль |
| Государственный финансовый контроль |
| Муниципальный финансовый контроль |
| Налоговый |
| Банковский |
| Валютный |
| Страховой |
| Местные бюджеты |
| Федеральный бюджет |
| Бюджеты субъектов РФ |
| Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов |
| Бюджеты государственных внебюджетных фондов |
| На рынке ценных бумаг |
| Финансовый мониторинг |
| Таможенный |
Рис. 3. Место бюджетного контроля в системе государственного и муниципального финансового контроля
Поясняя схему, изображенную на рисунке, следует напомнить, что в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:
- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ);
- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (Территориальный фонд обязательного медицинского страхования);
- местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.
Таким образом, бюджетную систему Российской Федерации образуют как государственные, так и муниципальные финансы. Следовательно, в бюджетной системе Российской Федерации осуществляется как государственный и муниципальный финансовый контроль.
| Бюджетный контроль – это государственный и муниципальный финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации |
Предметом бюджетного контроля являются государственные и муниципальные финансы, образующие бюджетную систему РФ.
Кроме того, в предмет бюджетного контроля входит государственное и муниципальное имущество. Данное положение проистекает из того, что это имущество, во-первых, имеет балансовую стоимость, во-вторых, является источником доходной части соответствующих бюджетов. Доходы от использования и реализации государственного и муниципального имущества зачисляются в состав неналоговых доходов соответствующих бюджетов. Поэтому процессы управления имуществом и бюджетными средствами тесно связаны и подлежат бюджетному контролю.
Объектами бюджетного контроля являются органы государственной власти и государственные органы, органы местного самоуправления и муниципальные органы, осуществляющие управление бюджетными средствами соответствующих бюджетов, управление и распоряжение государственным и муниципальным имуществом.
К объектам бюджетного контроля относятся и другие участники бюджетного процесса: органы управления государственными внебюджетными фондами, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, главные администраторы и администраторы доходов бюджетов, главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджетов, получатели бюджетных средств.
В число объектов бюджетного контроля входят также государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, организации, имеющие в составе учредителей государственные и муниципальные органы, а также все организации, получающие средства из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в формах и на условиях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации.
Субъектами бюджетного контроля выступают законодательные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления и специально созданные для этой цели органы бюджетного контроля. При этом законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления образуют органы внешнего финансового (бюджетного) контроля, а исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления – органы внутреннего финансового (бюджетного) контроля (рисунок 4).
| Государственный и муниципальный финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации |
| Внутренний |
| Внешний |
| Со стороны законодательных (представительных) органов |
| Органы финансового контроля, образованные законодательными органами государственной власти РФ и субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления муниципальных образований |
| Органы финансового контроля, образованные исполнительными органами государственной власти РФ и субъектов РФ, администрациями муниципальных образований |
| Внутри системы исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления |
Рис. 4. Внутренний и внешний финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации.
Для лучшего понимания сути этих двух форм бюджетного контроля и целей такого разделения на рисунке 5 представлена схема управления финансами, образующими бюджетную систему Российской Федерации.
| Система управления бюджетом |
| Законодательные (представительные) органы ЗАКОН (решение) о бюджете |
| Субъект управления исполнительные органы государственной власти, местная администрация |
| Объекты управления органы, исполняющие бюджет |
| Результат исполнение бюджета |
| Предмет управления бюджет |
| Внутренний финансовый контроль |
| Внешний финансовый контроль |
| Процесс управления бюджетный процесс |
Рис. 5. Схема управления финансами, образующими бюджетную систему Российской Федерации
На представленной схеме субъектом управления являются высшие исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления. Они управляют процессом исполнения бюджета, в ходе которого и по его результатам осуществляется внутренний финансовый контроль. Законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления получают информацию об исполнении бюджета от создаваемых ими органов внешнего финансового контроля.
Высшим органом внешнего государственного финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации, образуемая высшим законодательным органом страны – Федеральным Собранием Российской Федерации. Законодательными органами субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления муниципальных образований для осуществления внешнего финансового контроля создаются специальные органы, которые получили общее наименование «контрольно-счетные органы», сокращенно – КСО.
Аудиторская деятельность
Термин «аудит» появился в российском законодательстве в 2001 году в Федеральном законе от 07.08.2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности». В этом законе, а также в пришедшем ему на смену Федеральном законе от 30.12.2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», аудит определяется как независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности.
Под аудиторской деятельностью понимается деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами. Аудиторская деятельность не подменяет контроля достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляемого органами внешнего и внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.
Аудиторские организации, индивидуальные аудиторы наряду с аудиторскими услугами могут оказывать прочие связанные с аудиторской деятельностью услуги, в частности:
- постановку, восстановление и ведение бухгалтерского учета, составление бухгалтерской (финансовой) отчетности, бухгалтерское консультирование;
- налоговое консультирование, постановку, восстановление и ведение налогового учета, составление налоговых расчетов и деклараций;
- управленческое консультирование, связанное с финансово-хозяйственной деятельностью, в том числе по вопросам реорганизации организаций или их приватизации;
- юридическую помощь в областях, связанных с аудиторской деятельностью;
- автоматизацию бухгалтерского учета и внедрение информационных технологий;
- оценочную деятельность;
- разработку и анализ инвестиционных проектов, составление бизнес-планов;
- проведение научно-исследовательских и экспериментальных работ в областях, связанных с аудиторской деятельностью;
- обучение в областях, связанных с аудиторской деятельностью.
Основным действующим лицом при осуществлении аудиторской деятельности является аудитор. Аудитор – это физическое лицо, получившее квалификационный аттестат аудитора и являющееся членом одной из саморегулируемых организаций аудиторов. Аудитор может быть работником аудиторской организации на основании трудового договора между ним и аудиторской организацией или индивидуальным аудитором.
Аудит может быть обязательным или инициативным.
Обязательный аудит проводится ежегодно в случаях:
- если организация имеет организационно-правовую форму акционерного общества;
- если ценные бумаги организации допущены к организованным торгам;
- если организация является кредитной организацией, бюро кредитных историй, организацией, являющейся профессиональным участником рынка ценных бумаг, страховой организацией, клиринговой организацией, обществом взаимного страхования, организатором торговли, негосударственным пенсионным или иным фондом, акционерным инвестиционным фондом, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда;
- если объем выручки от продажи продукции организации за год, предшествовавший отчетному, превышает 400 миллионов рублей или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 миллионов рублей;
- если организация (за исключением органа государственной власти, органа местного самоуправления, государственного внебюджетного фонда, а также государственного и муниципального учреждения) представляет и (или) раскрывает годовую сводную (консолидированную) бухгалтерскую (финансовую) отчетность;
- в иных случаях, установленных федеральными законами.
Инициативный аудит проводится по инициативе экономического субъекта.
По итогам аудиторской проверки составляется аудиторское заключение – официальный документ, предназначенный для пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемых лиц, содержащий выраженное в установленной форме мнение аудиторской организации, индивидуального аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица. Аудиторское заключение представляется аудиторской организацией, индивидуальным аудитором только аудируемому лицу либо лицу, заключившему договор оказания аудиторских услуг.
Аудиторская деятельность осуществляется в соответствии с международными стандартами аудита, которые являются обязательными для аудиторских организаций, аудиторов, саморегулируемых организаций аудиторов и их работников, а также со стандартами аудиторской деятельности саморегулируемых организаций аудиторов. На территории Российской Федерации применяются международные стандарты аудита, принимаемые Международной федерацией бухгалтеров и признанные в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Аудиторы объединяются в саморегулируемые организации, которые являются некоммерческими организациями, созданными на условиях членства в целях обеспечения условий осуществления аудиторской деятельности. Ведение реестра аудиторов и аудиторских организаций осуществляется саморегулируемыми организациями аудиторов в отношении своих членов.
Стандарты аудиторской деятельности саморегулируемой организации аудиторов:
- определяют требования к аудиторским процедурам, дополнительные к требованиям, установленным международными стандартами аудита, если это обусловливается особенностями проведения аудита или особенностями оказания сопутствующих аудиту услуг;
- не могут противоречить международным стандартам аудита;
- не должны создавать препятствия осуществлению аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами аудиторской деятельности;
- являются обязательными для аудиторских организаций, аудиторов, являющихся членами указанной саморегулируемой организации аудиторов.
Министерство финансов РФ в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 является уполномоченным федеральным органом, который осуществляет:
- функции государственного регулирования аудиторской деятельности;
- ведение контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций;
- ведение государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов;
- государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций;
- анализ состояния рынка аудиторских услуг в Российской Федерации.
Внешний контроль качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляют саморегулируемые организации аудиторов в отношении своих членов,
Федеральное казначейство в соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703, являясь уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору, осуществляет внешний контроль качества работы аудиторских организаций.
Плановые внешние проверки качества работы аудиторской организации проводятся им не чаще одного раза в три года.
Основанием для проведения внеплановой внешней проверки является:
- поданная в уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору жалоба на действия (бездействие) аудиторской организации, нарушающие требования настоящего Федерального закона, стандартов аудиторской деятельности, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, кодекса профессиональной этики аудиторов;
- истечение срока исполнения аудиторской организацией предписания, выданного по результатам предыдущей внешней проверки качества ее работы.
Иные виды аудита
Аудит в последнее время понимается не только как независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности или государственный аудит, осуществляемый специально созданными для этого государственными органами.
Аудит может проводиться практически в любой сфере деятельности, причем как в интересах государства, так и в интересах различных организаций. Он выражается в независимом исследовании деятельности (и результатов этой деятельности) организаций, экспертизе и оценке состояния конкретной сферы деятельности и выдаче рекомендаций по улучшению дел в этой сфере. Результаты аудита предоставляются его заказчику, который использует их для принятия оптимальных управленческих решений.
Так, независимыми органами может проводиться аудит экологический, энергетический, управленческий, социальный, кадровый и другие виды аудита. Государство осуществляет регулирование некоторых видов аудита путем издания нормативных правовых актов, однако большинство видов аудита не имеют правового обеспечения. При проведении многих видов аудита используются международные стандарты. Ниже рассмотрены некоторые виды аудита.
Экологический аудит определяется в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» как независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.
Проведение экологического аудита регулируется, в частности, приказами Госкомэкологии РФ от 30.03. 1998 № 181 «Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России» и от 16.07. 1998 № 436 «О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации», приказом Министерства природных ресурсов РФ от 02.04.1998 № 95 «О создании системы аудита недропользования».
В соответствии с этими документами задачами экологического аудита являются:
- обоснование экологической стратегии и политики предприятия;
- определение приоритетов при планировании природоохранной деятельности предприятия, выявление дополнительных возможностей ее осуществления;
- проверка соблюдения субъектом хозяйственной деятельности природоохранительного законодательства;
- повышение эффективности регулирования воздействия субъекта хозяйственной деятельности на окружающую среду;
- снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением окружающей среды.
При проведении экологического аудита оценивается соответствие осуществляемой деятельности природоохранным требованиям, установленным нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также нормативными документами специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды.
Экологическим аудитом имеют право заниматься физические лица, прошедшие обучение и аттестацию, и юридические лица (экологические аудиторские организации) независимо от форм собственности, получившие лицензию на осуществление данного вида деятельности.
Энергетический аудит – это анализ предприятия для определения энергетической эффективности производства, поиска вариантов по снижению затрат на энергоресурсы и возможностей их реализации.
Нормативное определение понятия «энергетический аудит» отсутствует. В Федеральном законе от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» применен термин «энергетическое обследование». Как определено в данном законе, энергетическое обследование – это сбор и обработка информации об использовании энергетических ресурсов в целях получения достоверной информации об объеме используемых энергетических ресурсов, о показателях энергетической эффективности, выявления возможностей энергосбережения и повышения энергетической эффективности с отражением полученных результатов в энергетическом паспорте.
Основными целями энергетического обследования являются:
- получение объективных данных об объеме используемых энергетических ресурсов;
- определение показателей энергетической эффективности;
- определение потенциала энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
- разработка перечня мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.
Энергетическое обследование может быть обязательное или добровольное.
Деятельность по проведению энергетического обследования вправе осуществлять только лица, являющиеся членами саморегулируемых организаций в области энергетического обследования. В своей деятельности они руководствуются приказом Минэнерго России № 400 от 30.06.2014 «Об утверждении требований к проведению энергетического обследования и его результатам и правил направления копий энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования».
Лицо, проводившее энергетическое обследование, составляет энергетический паспорт и отчет о проведении энергетического обследования и передает их в саморегулируемую организацию в области энергетического обследования, членом которой оно является. Саморегулируемая организация осуществляет проверку соответствия энергетического паспорта требованиям к проведению энергетического обследования и его результатам, стандартам и правилам саморегулируемой организации в области энергетического обследования. Только после этого результаты энергетического обследования передаются лицу, заказавшему проведение энергетического обследования.
Аудит инвестиционных проектов проводится на основании постановления Правительства РФ от 30.04.2013 г. № 382 «О проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием и о внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации».
Данным постановлением Правительства РФ утвержден порядок проведения обязательного публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием в отношении объектов капитального строительства, финансирование строительства, реконструкции или технического перевооружения которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета.
Заявителем (то есть заказчиком аудита) в зависимости от вида собственности, способа инвестирования и его источников может быть государственный заказчик, застройщик или инициатор проекта.
Проведение публичного технологического и ценового аудита инвестиционных проектов могут осуществлять независимые экспертные организации и физические лица. Перечень экспертных организаций и физических лиц, которые могут привлекаться к проведению аудита, утверждаются Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.
Утвержденным Порядком определено, что технологический и ценовой аудит проводится в два этапа, установлены критерии выбора экспертных организаций и экспертов, размер платы исполнителям, требования к результатам аудита.
Налоговый аудит представляет собой выполнение аудиторской организацией специального аудиторского задания по рассмотрению бухгалтерских и налоговых отчетов экономического субъекта в целях выражения мнения о степени достоверности и соответствия нормам, установленным законодательством, порядка формирования, отражения в учете и уплаты экономическим субъектом налогов и других платежей в бюджеты различных уровней и внебюджетные фонды.
Налоговый аудит проводят для того, чтобы:
- снизить налоговые риски;
- выявить уязвимые моменты налоговой политики компании;
- сформировать уверенную позицию в отношениях с бюджетом перед проверкой;
- определить, насколько правильно исчислена сумма налогов для уплаты в бюджет;
- предоставить руководителю компании данные, которые нужны, чтобы оптимизировать налогообложение фирмы-клиента.
Проведение налогового аудита позволяет снизить вероятность возникновения конфликтных ситуаций с налоговыми и правоохранительными органами, минимизировать финансовые потери в виде штрафов и пеней, повысить деловую репутацию организации.
Налоговый аудит проводят организации, функционирующие в соответствии с Федеральным законом «Об аудиторской деятельности». При этом они пользуются Методикой аудиторской деятельности «Налоговый аудит и другие сопутствующие услуги по налоговым вопросам. Общение с налоговыми органами», одобренной Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте Российской Федерации 11 июля 2000 г., протокол № 1.
Может проводиться комплексный налоговый аудит – это проверка правильности составления деклараций и расчетов по всем налогам, уплачиваемым предприятием за год, или тематический налоговый аудит, представляющий собой проверку правильности составления деклараций и расчетов по отдельным налогам, уплачиваемым предприятием за определенный период.
Технический аудит представляет собой проверку рациональности организации производства, системы качества и управления. Под техническим аудитом подразумевается также проверка технического состояния зданий, машин, оборудования и т.д. Он представляет собой комплекс мероприятий по диагностике производственной и инновационной деятельности на предприятии, позволяет получить целостное представление о потенциале и текущем состоянии предприятия. Технический аудит даёт большие возможности для формирования собственной стратегии получения дохода от возможного проведения инновационной деятельности.
Технический аудит предназначен для владельцев и руководителей предприятий, старших менеджеров, которые хотят получить реальную оценку состояния своего бизнеса, инфраструктуры, наметить пути развития существующей системы.
Технический аудит проводится специализированными организациями и специалистами по договору с предприятиями – заказчиками аудита. Данный вид аудита не регулируется никакими нормативными актами.
Информационный аудит рассматривается в нескольких аспектах:
- как анализ массива средств массовой информации, включая пространство Интернета, в целях получения ориентиров для составления (коррекции) информационной стратегии организации или персоны;
- как один из аспектов управленческой деятельности организации, который помогает решать не только вопросы продвижения организации на рынке, но и важные управленческие задачи;
- как комплексную оценку коммуникационной (информационной) политики кампании за определенный период времени;
- как оценку эффективности информационной системы объекта аудита;
- ка оценку рисков, включая риски информационной безопасности и риски недостижения целей применения информационных технологий для повышения эффективности основной деятельности.
Информационный аудит – творческий, динамический, «мягкий» метод анализа, предполагающий множество комбинационных, вариативных подходов. В зависимости от характера поставленной задачи роль каждой из методик, а также их набор могут быть разными. Данный вид аудита нормативными актами не регулируется.
Управленческий аудит в традиционном его понимании – это диагностика существующей в организации системы управления его производственной, коммерческой и социальной деятельностью.
Основная цель управленческого аудита – оценка уровня готовности предприятия и его сотрудников к эффективной работе в условиях рынка. На основе этой оценки разрабатывается программа проведения изменений, проводится расчет затрат, необходимых для реорганизации системы управления предприятием, привлечения новых или переобучения имеющихся кадров.
Как правило, управленческий аудит предприятия осуществляют внешние управленческие аудиторы. Однако на крупных предприятиях, в корпорациях эту работу могут выполнять специально обученные внутренние аудиторы.
Данный вид аудита нормативными актами не регулируется.
В настоящее время всё более актуальным становится и еще один аспект управленческого аудита – становление и развитие института аудита государственного управления.
Аудит интеллектуальной собственности – это экспертиза (ревизия) юридических и учетных документов, относящихся к используемым на предприятии объектам интеллектуальной собственности.
При практическом использовании интеллектуальной собственности в хозяйственной деятельности предприятия, особенно при документальном оформлении права собственности или права на использование, важно оперативно определить наличие и правильность оформления соответствующих документов, то есть провести аудит интеллектуальной собственности.
Аудит интеллектуальной собственности проводится в целях выявления объектов интеллектуальной собственности организации. Затем определяется возможность отнесения того или иного объекта к интеллектуальной собственности и его последующей регистрации в уполномоченном органе.
Аудит проводится либо внешней организацией (юридической фирмой по вопросам интеллектуальной собственности или фирмой по управлению интеллектуальной собственностью), либо собственным персоналом.
Социальный аудит является комплексным институтом обследования социальной сферы предприятий и государства в целом. При проведении этого вида аудита оцениваются, прежде всего, формальные и неформальные правила поведения внутри организации, мнения сторон, заинтересованных в деятельности компании, с целью выбора условий, благоприятных для менеджмента качества и развития человеческих ресурсов.
Социальный аудит способен дать социальным партнерам на предприятии, органам власти, профессиональным объединениям объективную информацию, сформированную в результате обследования реального положения дел и выверенную компетентными и независимыми аудиторами.
Практическое значение социального аудита заключается в том, что он может служить в качестве эффективного инструмента регулирования социоэкономических отношений и тем самым значительно повысить уровень управления человеческими ресурсами – решающим фактором производства в условиях современного рыночного хозяйства. Таким образом, социальный аудит является необходимым элементом социальной политики государства, направленный на достижения высокой степени обеспечения гарантируемых Конституцией России экономических, социальных и иных прав граждан.
Предметом социального аудита являются социоэкономические отношения, которые интегрируются в целую гамму общественных отношений: экономических, социальных, управленческих, правовых, этических и других.
Заказчиком социального аудита могут быть государственные органы, профсоюзы, организации, которые заинтересованы в исследовании роли человеческого фактора, который оказывает всё большее влияние на экономику.
Проведением социального аудита должны заниматься объединения профессиональных социальных аудиторов – агентства, институты, фирмы.
Социальный аудит – перспективный и нужный инструмент исследования общественных отношений, он является предметом исследования ученых, изданы учебники по социальному аудиту, разработана российская модель социального аудита, подготовлен проект федерального закона о социальном аудите, однако пока эта тема остается на уровне теоретических разработок. Практическая деятельность минимальна. Нормативных правовых актов, регулирующих сферу его действия в Российской Федерации, не существует.
Операционный аудит представляет собой независимую систематическую оценку организационной деятельности на разных этапах управления с целью улучшить функционирование системы. При этом обычно основное внимание уделяется надежности работы системы внутреннего контроля и служб предприятия. Операционный аудит в более широком контексте понимается в качестве консультаций по бизнесу. В его рамках проверяется деятельность всей компании или подразделений. При этом аудиторы формулируют предложения по совершенствованию деятельности компании.
Кадровый аудит – это оценка организационной структуры компании и ее системы управления персоналом. Его обычно рассматривают в двух аспектах:
- как оценку оформления и ведения кадровых документов, проверку и анализ состояния кадровой документации на предмет соответствия требованиям действующего трудового законодательства и предоставление рекомендаций по устранению выявленных несоответствий в документообороте;
- как аудит кадровой политики организации, имеющий целью разработку инструментов кадровой политики, которые позволят эффективно управлять персоналом согласно стратегии организации.
Разделяют внутренний и внешний аудит. Внутренний компания проводит своими силами, в роли проверяющего может выступать сотрудник, хорошо знакомый с нормативными документами в части кадрового учета, например, юрист. Для внешнего аудита привлекаются независимые сторонние организации, он считается более надежным и достоверным.
Существуют также, больше в понятиях, в иностранных и международных документах, так как не имеют отечественного нормативного регулирования и практически почти не применяются, следующие виды аудита:
- образовательный аудит;
- медицинский аудит;
- правовой аудит;
- маркетинговый аудит;
- организационный аудит;
- инвентаризационный аудит;
- операционный аудит;
- судебный аудит.
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Понятия аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок закреплены в Федеральном законе от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ). Данным законом регулируется проведение аудита и контроля в сфере закупок, определены органы, уполномоченные осуществлять эти процедуры.
Контроль в сфере закупок уполномочены осуществлять следующие органы:
Во-первых, это органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок. Данные органы функционируют на федеральном, региональном и местном уровнях. На федеральном уровне контроль в сфере закупок на основании постановления Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 осуществляет Федеральная антимонопольная служба. В субъектах РФ нормативными актами высших исполнительных органов определены органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок. Например, в Свердловской области таким органом в соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 18.10.2010 № 1524-ПП является Министерство финансов Свердловской области. В муниципальных образованиях данный контроль могут осуществлять уполномоченные на это органы местного самоуправления.
Контроль в сфере закупок предполагает проведение плановых и внеплановых контрольных мероприятий, направленных на выявление отклонений от предусмотренных Законом № 44-ФЗ процедур. Таким образом, целью деятельности органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере закупок, является, в первую очередь, соблюдение законности при осуществлении закупок.
Во-вторых, это органы, осуществляющие предварительный контроль в процессе санкционирования операций при кассовом обслуживании исполнения бюджетов. Такими органами являются Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами, если они не заключили соглашения с Федеральным казначейством на осуществление соответствующих полномочий. Целью предварительного контроля является предупреждение и пресечение нарушений в процессе исполнения бюджетов до того, как бюджетные средства будут направлены на оплату закупок.
В-третьих, это органы внутреннего государственного и муниципального финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Такими органами Бюджетный кодекс РФ определил Федеральное казначейство и органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций. В большинстве субъектов РФ и муниципальных образований такими органами являются финансовые органы. Внутренний финансовый контроль осуществляется в целях соблюдения законности и правильности использования бюджетных средств при осуществлении закупок, достоверности учета и отчетности.
Контрольные органы в сфере закупок обладают полномочиями по проведению плановых и внеплановых проверок, по результатам которых могут составлять протоколы об административных правонарушениях, выдавать предписания об устранении нарушений, обращаться в суды с исками о признании осуществленных закупок недействительными.
Органы внутреннего финансового контроля осуществляют свои полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, нормативными актами исполнительных органов государственной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, внутренних документов – приказов, инструкций, методических рекомендаций и других.
Система органов, уполномоченных осуществлять контроль в сфере закупок, представлена в таблице 5.
Таблица 5 – Органы, осуществляющие контроль в сфере закупок
| Уровень бюджета бюджетной системы РФ | Контрольный орган в сфере закупок | Органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов | Органы внутреннего финансового контроля |
| Федеральный | Федеральная антимонопольная служба РФ | Федеральное казначейство, органы управления государственными внебюджетными фондами | Федеральное казначейство |
| Региональный | Органы исполнительной власти субъекта РФ | Территориальные органы Федерального казначейства, финансовые органы субъектов РФ | Органы (должностные лица) исполнительной власти субъекта РФ |
| Местный | Органы местного самоуправления | Территориальные органы Федерального казначейства, финансовые органы муниципальных образований | Органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований |
Аудит в сфере закупок в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ осуществляют органы внешнего финансового контроля, которые создаются законодательными (представительными) органами государственной власти. Это Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.
В процессе аудита закупок устанавливаются причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, подготавливаются предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизируется информация о реализации внесенных предложений. Обобщенная информация о таких результатах размещается в единой информационной системе.
Аудит в сфере закупок осуществляется соответствующими органами на основании стандартов, которые разрабатываются и утверждаются самими этими органами.
Процессы аудита и контроля в сфере закупок являются различными по своей сути, методы исполнения также несколько отличаются. Если при контроле в сфере закупок осуществляются плановые и внеплановые проверки, то аудит предполагает проведение проверок, анализа и оценки информации. Органы аудита осуществляют экспертно-аналитическую и иную деятельность. Основные элементы проведения аудита закупок, определяемые статьей 98 Закона № 44-ФЗ, представлены в таблице 6.
Таблица 6 – Элементы аудита в сфере закупок.
| Элементы аудита | Характеристики элементов аудита |
| Цель аудита | Проведение анализа и оценки: - результатов закупок; - достижения целей закупок |
| Виды деятельности | Экспертно-аналитическая и иная деятельность |
| Методы проведения аудита | Проверка, анализ и оценка информации |
| Объекты аудита | Контракты: планируемые, заключенные, исполненные |
| Предмет аудита | Законность, целесообразность, обоснованность, своевременность, результативность, эффективность использования бюджетных средств |
| Результат аудита | Установление причин нарушений и недостатков, подготовка предложений по устранению недостатков, систематизация информации о реализации предложений |
Конечно, необходимо иметь в виду, что Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с бюджетным законодательством обладают и контрольными полномочиями в бюджетно-финансовой сфере. Однако следует учитывать, что это особые контрольные полномочия, при реализации которых главным является всё же выявление закономерностей, причин, порождающих нарушения, выработка рекомендаций по повышению эффективности использования бюджетных средств и функционированию финансовой системы в целом. Отличительная особенность внешнего финансового контроля (аудита) заключается ещё и в том, что его результаты излагаются в заключении органа государственного аудита, которое доводится до сведения законодательных (представительных) органов.
Результаты исследования понятий «аудит» и «контроль» в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд позволяют предложить следующие определения контроля и аудита в сфере закупок.
Контроль в сфере закупок – это деятельность специально уполномоченных на это исполнительных органов государственной власти в целях обеспечения соблюдения законности при осуществлении закупок, предупреждения и пресечения нарушений при выделении и использовании бюджетных средств на проведение закупок, обеспечения достоверности учета и отчетности.
Аудит в сфере закупок – это деятельность Счетной палаты Российской Федерации, органов внешнего государственного финансового контроля, образованных законодательными органами субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления муниципальных образований в целях анализа и оценки достижения результатов закупок, эффективности использования бюджетных средств на осуществление закупок.
Осуществление контроля и аудита в сфере закупок позволяет обеспечить законность процедур закупок, повысить эффективность использования бюджетных средств при проведении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
ПЕРЕЧЕНЬ ИСТОЧНИКОВ
1. Конституция Российской Федерации
2. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
3. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 «О Конституционном Суде Российской Федерации».
4. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации».
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации
6. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
7. Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
8. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
9. Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле».
10. Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
11. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
12. Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
13. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
14. Федеральный закон от 30.12.2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности».
15. Федеральный закон от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации».
16. Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
17. Федеральный закон от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации».
18. Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».
19. Федеральный закон 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
20. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
21. Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
22. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»
23. Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».
24. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
25. Указ Президента РФ от 13.06.2012 № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу».
26. Указ Президента РФ от 08.06.2004 № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации».
27. Проект федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации».
28. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе».
29. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе».
30. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.09.2013 № 809 «Об утверждении Положения о Федеральной таможенной службе».
31. Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации».
32. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации».
33. Постановление Правительства РФ от 30.04.2013 г. № 382 «О проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием и о внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации».
34. Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
35. Арзуманова Л. Л. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы : монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева ; Моск. гос. юрид. ун-т им. О. Е. Кутафина. – 2-е изд., доп. – Москва : Норма: ИНФРА-М, 2014. – 384 с.
36. Ахмедова Л.А. К вопросу о государственном финансовом контроле и аудите в Российской Федерации // Совершенствование учета, анализа и контроля как механизмов информационного обеспечения устойчивого развития экономики – № 1 – 2015. С. 15-21.
37. Бровкина, Н. Д. Основы финансового контроля : учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Бухгалтерский учет, анализ и аудит», «Финансы и кредит», «Мировая экономика» / Н. Д. Бровкина ; под ред. М. В. Мельник. – Москва : Магистр, 2011. – 382 с.
38. Василенко, Г. Н. Правовые основы финансового контроля в России и Европейском Союзе / Г. Н. Василенко. – Москва : Издательство «ЮНИТИ-ДАНА», 2012. – 88с.
39. Грачева, Е. Ю. Государственный финансовый контроль : курс лекций / Е. Ю. Грачева, Л. Я. Хорина ; М-во образования и науки Рос. Федерации, Моск. гос. юрид. акад. им. О. Е. Кутафина. – Москва: Проспект, 2005. – 269 с.
40. Двуреченских В.А. Основы государственного аудита. [Текст] – М.: Издательство Патриот, 2011.
41. Жемчужников А.А. Государственный финансовый контроль в сфере государственных закупок как основная форма контроля над целевым расходованием бюджетных средств: субъекты и их компетенция / Вестник Волгоградской академии МВД России. 2016. № 2 (37), с. 29-33.
42. Зарипова Р.Р. Понятие «государственный контроль» как правовая категория: некоторые аспекты понимания // Инновационная наука – № 01-1/2017. С. 146-147.
43. Измоденов, А. К. Бюджетный контроль : учебник / А. К. Измоденов ; М-во образования и науки Рос. Федерации, Урал. гос. экон. ун-т. – 2-е изд., перераб. и доп. – Екатеринбург : [Издательство УрГЭУ], 2014. – 292 с.
44. Измоденов А.К., Франц О.Б., Шайбакова Л.Ф. Контроль, надзор и аудит в системе государственного управления // Региональные проблемы преобразования экономики № 9 (83), 2017.
45. Измоденов А.К., Франц О.Б., Шайбакова Л.Ф. Аудит и контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии, № 6 (ч.5), 2017. – С.32-34.
46. Измоденов А.К., Франц О.Б. Становление и развитие государственного аудита в Российской Федерации // Известия УрГЭУ № 6 (62) 2015, С. 40-46.
47. Карпов, Э. С. Бюджетный контроль в Российской Федерации: Монография / Э. С. Карпов. – Москва : ИНФРА-М, 2016. – 138 с.
48. Лисеенко В.И. Институт государственного контроля и надзора в Российской Федерации: история попыток реформирования в 1990 – 2017 гг. // Вестник Уральского финансово-юридического института – № 1 (7) 2017. С. 43-53.
49. Медведева Н.Г. К вопросу о теории и практике государственного контроля за закупками / Символ науки. 2015. № 7-1, с. 95-99.
50. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). – "Проспект", 2010 г.
51. Рожкова, Э. С. Государственный финансовый контроль : учебное пособие для студентов, обучающихся по специальностям (профилям) «Финансы и кредит» и «Налоги и налогообложение» 30.09.2011 / Э. С. Рожкова, Л. Н. Абрамовских ; М-во образования и науки Рос. Федерации, Сибир. федер. ун-т. – Красноярск : СФУ, 2012. – 128с.
52. Сабитова, Н.М. Государственный финансовый контроль : учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки 0801000 «Экономика», специальности 080109 «Финансы и контроль», дисциплине «Государственный финансовый контроль» / под ред. Н. М. Сабитовой ; М-во образования и науки Рос. Федерации, Федер. ин-т развития образования. – Москва : Рид Групп, 2012. – 511 с.
53. Социальный аудит : учебник / под редакцией д.э.н., проф. А.А. Шулуса; д.э.н., проф. Ю.Н. Попова. – М. : Издательский дом «АТИСО», 2008. – 524 с.
54. Степашин С.В., Сурков К.В. Государственный аудит. – УП Принт, М.: 2010.
55. Толчинская М.Н., Ахмедова Л.А. Развитие государственного аудита в Российской Федерации // Финансы и кредит – № 14(638) –2015. С. 42-54.
56. Информационно-справочная система «Гарант».
57. Информационно-справочная система «Консультант-Плюс».
58. Официальные сайты органов государственной власти, государственных органов, органов государственного контроля, надзора и аудита.
ПРИЛОЖЕНИЕ
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1. Контроль, надзор и аудит в системе государственного управления
1.1. Контроль как функция управления
1.2. Роль контроля и надзора в системе государственного управления
1.3. Основы государственного аудита
Глава 2. Виды и организация государственного контроля и надзора
2.1. Президентский контроль
2.2. Парламентский контроль
2.3. Судебный контроль
2.4. Прокурорский надзор
2.5. Административный контроль (надзор)
Глава 3. Государственный финансовый контроль
3.1. Государственный финансовый контроль: понятие, принципы, функции, виды
3.2. Налоговый контроль
3.3. Банковский надзор
3.4. Валютный контроль
3.5. Страховой надзор
3.6. Таможенный контроль
3.7. Контроль на рынке ценных бумаг
3.8. Финансовый мониторинг
Глава 4. Финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации
4.1. Понятие бюджетного контроля
4.2. Формы и методы бюджетного контроля
4.3. Органы внешнего государственного финансового контроля в бюджетной сфере
4.4. Органы внутреннего государственного финансового контроля в бюджетной сфере
Глава 5. Государственный и негосударственный аудит
5.1. Аудиторская деятельность
5.2. Государственный аудит в бюджетно-финансовой сфере
5.3. Иные виды аудита
Глава 6. Контроль и аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
Глава 7. Общественный контроль
Перечень источников
Приложение
ВВЕДЕНИЕ
Важнейшими элементами системы государственного управления являются контроль, надзор и аудит, которые играют существенную роль в регулировании социально-экономических процессов в Российской Федерации. Знакомство магистрантов с основами организации и осуществления контроля, надзора и аудита необходимо для качественной подготовки кадров по специальности «Государственный аудит». Материал изложен в такой логической последовательности, которая при вдумчивом подходе к его освоению позволит получить достаточные знания основ контроля, надзора и аудита, состава его объектов, основных полномочий его субъектов.
В первой главе излагаются теоретические вопросы контроля, надзора и аудита, раскрывается роль и место в системе государственного управления. Подробно рассмотрено значение контроля как функции управления, роль контроля, надзора и аудита в системе государственного управления, подчеркнуты сходства этих понятий и существенные различия между ними.
Вторая глава посвящается описанию видов и организации государственного контроля и надзора в Российской Федерации. Рассмотрены такие виды государственного контроля и надзора, как президентский контроль, парламентский контроль, судебный контроль, прокурорский надзор, административный контроль (надзор).
В третьей главе рассматривается понятие государственного финансового контроля, его принципы, функции и виды. Изложены основы осуществления налогового контроля, банковского надзора, валютного контроля, страхового надзора, таможенного контроля, контроля на рынке ценных бумаг, финансового мониторинга. Комплексное рассмотрение этих видов контроля позволяет лучше понять структуру системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.
В четвертой главе более подробно изложены основы бюджетного контроля, который является одним из видов государственного финансового контроля и осуществляется в бюджетной системе Российской Федерации. Рассмотрены формы и методы бюджетного контроля, поясняется различие между внешним и внутренним финансовым контролем, уделено внимание организации и основам деятельности органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля в бюджетно-финансовой сфере.
В пятой главе речь идет об основах государственного и негосударственного аудита, нормативно-правовом регулировании и организации аудиторской деятельности, государственного аудита в бюджетно-финансовой сфере, а также иных видах аудита, осуществляемых государственными органами и негосударственными организациями.
Шестая глава знакомит с организацией и проведением контроля и аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В седьмой главе раскрывается сущность общественного контроля и его роль в государстве, приводятся правовые основания его проведения, цели, задачи и основные полномочия органов, осуществляющих такой контроль.
В приложении представлена схема, наглядно изображающая систему организации аудита, контроля и надзора в Российской Федерации.
Глава 1. КОНТРОЛЬ, НАДЗОР И АУДИТ
Дата: 2018-12-28, просмотров: 315.
