Как наука государственное управление начало формироваться несколько столетий назад: в конце XVIII – начале XIX века, появившись в ряде западных университетов как курсы публичного управления, публичной администрации, административной науки. Эти курсы включали в себя фрагменты различных отраслей знаний, относящихся к вопросам управления страной, например вопросы войны и мира, организации королевской охоты, приема иностранных послов, развития международных отношений, сбора налогов и другие. Одним из ученых, стоявших у истоков науки публичного управления, был Адам Смит, работавший в конце ХVIII века в Шотландии в Эдинбургском университете.

Однако первым писателем в области публичного управления был знаменитый кардинал Арман Жан дюПлесси, герцог де Ришельё, державший в своих руках политику Франции первой половины XVII века. В своих трудах, созданных исключительно для Людовика XIII и изданных позднее как «Политическое завещание или Принципы управления государством», он дал теоретические идеи и практические рекомендации по борьбе с сепаратизмом, реформе армии, укреплению границ, подготовке управленческих кадров, борьбе с коррупцией, дефицитом государственного бюджета и другим вопросам государственного управления.

Тем не менее, по мнению многих ученых, и об этом подробно рассказывает в своей работе И. А. Василенко[19], моментом рождения политологии, из которой затем сформировалась наука государственного и муниципального управления, стал июнь 1880 года. Совет правления Колумбийского колледжа в США (позднее Колумбийского университета) принял решение о создании Школы политической науки. Но реальным толчком к развитию государственного управления и на Западе, и в России стал рост численности чиновников государственного аппарата, когда на смену иерархии чинов по дворянскому происхождению и привилегиям вводилась иерархия чинов в зависимости от профессиональной квалификации, знаний и выслуги специалиста. В России этот процесс формирования государственных бюрократических структур начался в эпоху реформ императора Александра II.

В 1887 году профессор Вудро Вильсон, ставший затем 28-м Президентом США, в своем труде «Исследование управления» разработал «модель административной эффективности», предложив строить публичное управление на принципах эффективного менеджмента Фредерика Тэйлора. Тем самым Вудро Вильсон предлагал выделить две базовые функции правительства: политическую и административную. При этом административную, т. е. само публичное управление, строить как профессиональную гражданскую службу. Идеи Вильсона были поддержаны американским политологом Фрэнком Гуднау. На основании совместных исследований функционирования американской системы государственного управления они выделили две группы государственных деятелей:

а) политиков, создающих законы;

б) администраторов (государственную администрацию), исполняющих с четкой субординацией эти законы.

Позднее систематизированный анализ механизмов государственного управления дал в начале ХХ века немецкий социолог Макс Вебер в ряде своих работ, в том числе в двух широко известных: исследовании «Хозяйство и общество» и докладе «Политика как призвание и профессия» [20]. Макс Вебер, в частности, считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Политик принимает решения, чиновник исполняет их. Отсюда следует, что кандидаты на политические должности избираются или назначаются на короткий срок, а все государственные чиновники должны избираться на основе системы профессиональных оценок и служить на постоянной основе.

С появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау и М. Вебера начался первый этап в развитии теории государственного управления (с 80-х годов ХIХ века по 1920 год). Второй этап продолжался с 1920 года по 1950 год, и его экспериментальной площадкой стали высшие учебные заведения США, где читался курс теории административно-государственного управления для тех, кто готовил себя и к государственной службе, и к управлению в частном бизнесе. А это позволяло находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ. Этот этап связан с именами представителей классической школы и школы человеческих отношений в менеджменте А. Файолем, Д. Муни, Л. Урвиком и другими.

Третий этап в развитии теории государственного управления продолжался до конца ХХ века на базе социальной психологии и социологии и нашел отражение в работах Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона и других ученых. Они были родоначальниками поведенческого (мотивационного) подхода к государственному администрированию, целью которого стало повышение эффективности деятельности организации за счет повышения эффективности использования ее человеческих ресурсов.

Четвертый этап в развитии теории государственного управления начался в ХХI веке в рамках информационной революции. Государственное управление сегодня основано на доступе государственной власти к новой информации и ее использовании для завоевания и удержания своего господства.

Рассматривая этапы развития теории государственного управления с позиции используемых инструментов исследования, следует остановиться и на эволюции самого объекта исследования этой теории. Сегодня зарубежная наука — «публичное управление», или «административная наука», — объединяет и государственное и муниципальное управление. Однако общего подхода к ее содержанию так и не сложилось [56].

Одни авторы, например американские исследователи У. Мезарос и Д. Бальфур, рассматривают публичноеуправление как единую науку. Другие (нидерландский исследователь М. Рутгерс) отрицают это, поскольку в ней содержатся разные по характеру сведения. Третьи (большинство европейских специалистов) считают ее междисциплинарной наукой. Такое положение дел связано с относительно коротким историческим отрезком времени развития административной науки.

Американский ученый Х. Раадшельдерс (табл. 1.1) считает, что ее развитие с позиции формирования предмета исследования прошло несколько этапов, связанных с общими тенденциями развития социальных наук [59]. До 50-х годов ХIX века господствовал узкий «камеризм» (М. Рутгерс) в изучении некоторых вопросов в рамках отдельно взятой страны. По существу, отдельной науки публичного управления (администрации) не было. Со второй половины XIX века до 50–60-х годов ХХ века в науке наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. В 50–60-х годах обозначился переход к дифференциации, углубленному изучению отдельных сегментов, управленческих институтов. С 80-х годов ХХ века разрабатываются теории среднего уровня, развивается «неоинституциональный анализ». Главное внимание уделяется не институтам публичного управления, а связям и взаимозависимостям в их деятельности, распределению ролей в управлении государственными ресурсами.

Таблица 1.1

Этапы развития науки публичного управления по Х. Раадшельдерсу

Следует заметить, что с 1967 года под эгидой ООН регулярно проводятся международные совещания экспертов по проблемам административно-государственной деятельности, а в рамках Программы развития Организации объединенных наций (ПРООН) в последние годы осуществляются сравнительные исследования методов и достижений различных стран в области государственного администрирования.

В России теория государственного управления создавалась применительно к социалистическому государству и сегодня стоит задача разработки методологии публичного управления страной со смешанной экономикой, находящейся на пути рыночных преобразований.