После появления Манифеста 17 октября 1905 г. стало ясно, что новые политические реальности диктуют необходимость пересмотра Основных законов Российской империи. Витте считал (это мнение разделяли и многие другие сановники), что нельзя откладывать эту работу. Ее надлежало завершить до начала заседаний Государственной думы, чтобы наперед исключить всякую возможность принятия на себя ею функции Учредительного собрания. Опасность подобного развития была вполне реальной.

20 февраля 1906 г. появился царский манифест, развивавший положения Манифеста 17 октября. В нем указывалось, что за монархом сохраняются все права, кроме тех, которые «Он разделяет с Государственной думой». Одновременно изменялась функция и структура Государственного совета. Отныне он становился верхней палатой парламента, причем только половина его членов назначалась царем, а другая часть комплектовалась представителями от православного духовенства, дворянства, земства, от организаций науки, промышленности и торговли.

В феврале же царь поручил составить предварительный проект новой редакции Основных законов государственному секретарю барону Ю. А. Икскуль фон Гильденбандту и председателю Государственного совета графу Д. М. Сельскому. В начале марта 1906 г. разработанный проект поступил в Совет министров, где он обсуждался на протяжении четырех заседаний. 19 марта премьер сообщал царю: «Имею честь всеподданнейше доложить Вашему Императорскому Величеству, что Совет министров окончил рассмотрение вопроса об издании Основных законов и проект таковых».

Николаю II были представлены проект и «мемория» (памятная записка) Совета министров. После ознакомления с документами царь решил созвать совещание высших должностных лиц империи для окончательного обсуждения предлагаемых изменений первой части первого тома Основных законов.

Такие совещания состоялись в Большом Петергофском дворце 7, 9, 11 и 12 апреля 1906 г. под председательством царя. В них участвовало несколько десятков лиц: известные сановники, сенаторы и министры, как бывшие, так и действующие. К обсуждению были привлечены и царские родственники: брат Николая II великий князь Михаил Александрович, двоюродный дядя монарха великий князь Николай Николаевич (председатель Совета государственной обороны и Главнокомандующий войсками гвардии и Петербургского военного округа), а также его родной дядя великий князь Владимир Александрович.

Особое волнение участников вызвало обсуждение двух пунктов: обозначение прерогатив монарха (ранее они определялись в законе как «самодержавные» и «неограниченные») и принцип несменяемости судей. Первостепенным представлялся вопрос о законодательном определении компетенции императора. Большинству участников было ясно, что 17 октября 1905 г. произошел коренной перелом в облике российской государственности, и оставлять все без изменения значило проявить политическую слепоту и дать врагам возможность использовать этот аргумент в борьбе с властью.

На обсуждение было представлено две новых редакции. Первая звучала так: «Самодержцу всероссийскому принадлежит верховная в государстве власть». Второе же предложение видоизменяло старую правовую норму и формулировалось следующим образом: «Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его не только за страх, но и за совесть Сам Бог повелевает». И в том и другом случае из закона предполагалось исключить определение «неограниченный».

Монархисты‑традиционалисты же считали, что Манифест 17 октября «предуказал» лишь то, что Дума получила ограниченные законодательные права. Что же касается полноты исполнительной власти, то тут монарх продолжает сохранять неограниченные прерогативы. А раз так, то никаких изменений этого пункта не требуется.

С такой трактовкой был не согласен С. Ю. Витте. Он считал, что раз существует норма, что «Российское государство управляется на твердом основании законов», то «толкование о неограниченной власти управления отпадает, ибо в действительности верховная власть подчиняется закону и им регулируется». Через полгода после Октябрьского манифеста глава кабинета уже отчетливо понимал всю сложность соединения традиционных государственных норм с заявленными принцами гражданской свободы и продекларированными новыми приемами управления. Поэтому граф вынужден был признать, что он «ныне смущен, как был смущен 17 октября».

Сомнения одолевали и царя, которыми он и поделился с собравшимися. «Все это время меня мучает чувство, имею ли я перед моими предками право изменить пределы власти, которую я от них получил. Борьба во мне продолжается. Я еще не пришел к окончательному выводу… Искренне говорю вам, верьте, что если бы я был убежден, что Россия желает, чтобы я отрекся от самодержавных прав, я бы для блага ее сделал бы это с радостью. Акт 17 октября дан мною вполне сознательно, и я твердо решил довести его до конца. Но я не убежден в необходимости при этом отречься от самодержавных прав и изменить определение верховной власти, существующее в статье 1 Основных законов уже 109 лет».

Здесь уместно сделать важное пояснение семантического порядка, раскрывающее суть драматической коллизии, связанной с переформулированием положения о прерогативах монарха. Большинство авторов исторических сочинений не видят разницы между понятиями «неограниченный» и «самодержавный» и уверены, что Основные законы 1906 г., сохранив понятие «самодержавие», не внесли ничего принципиально нового в систему организации высшей власти. Это очень расхожий стереотип, до сих пор широко циркулирующий. Между тем все было значительно сложней. Проблема «колебаний царя» не вызывалась и не объяснялась его «властолюбием», «реакционными воззрениями», «лукавыми замыслами» и тому подобными клишированными причинами, о которых так много написано, но которые ничего не объясняют, а лишь искажают истинный смысл происшедшего.

Уже само по себе употребление в законе понятий «самодержавный» и «неограниченный», при определении монарших прерогатив, свидетельствовало о нетождественности их. Самодержавный – старый царский титул, употребляемый с XVI в. Смысл его обусловливался сутью православного мировосприятия и базировался на убеждении, что Монарх – Помазанник Божий, что Он получил власть от Всевышнего, правит Его милостью, а «сердце царева в руце Божией». Мистика русского Самодержавия неразрывно была связана с учением Православной церкви о власти и народными воззрениями на царя как «Божьего пристава».

В то же время понятие «неограниченный» есть порождение петровского времени, эпохи формирования абсолютистской монархии. Оно подчеркивало социальный миропорядок, где власть царя – над всеми и для всех. По сути дела, различие между двумя определениями царской власти – это различие между сакральным и земным, между православно‑христианским и прагматически‑секулярным мировосприятиями.

В конце концов, в последний день петергофских заседаний Николай II согласился на изъятие из закона понятия «неограниченный». Одновременно был решен и другой спорный вопрос, вызвавший продолжительные прения: о законодательном закреплении принципа несменяемости судей. В итоге эта норма была зафиксирована в законе.

23 апреля император утвердил новую редакцию «Основных законов Российской империи». Они подтверждали незыблемость самодержавия. «Императору всероссийскому, – гласила статья 4, – принадлежит верховная самодержавная власть». Последующие статьи определяли священность и неприкосновенность особы царя, его право издавать законы, руководить внешней политикой, армией, флотом, назначением высших чиновников.

В Основных законах появился и новый момент, которого не было раньше. В статье 86 говорилось: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственный думы и воспринять силу закона без утверждения Государя Императора». Следующая, 87 статья, позволяла монарху между сессиями законодательных палат издавать законы в форме «чрезвычайных указов».

Дума имела право делать запрос различным должностным лицам, выступать с законодательной инициативой. К ее компетенции относилось утверждение бюджета, утверждение штатов и смет различных ведомств, утверждать отчет Государственного контроля, рассматривать все вопросы, связанные с железнодорожным строительством, и т. д.

Реформированный Государственный совет также получал право законодательной инициативы. Законопроекты, не принятые обеими палатами, считались отклоненными. Законопроекты, отклоненные одной из палат, могли снова выноситься на рассмотрение только с разрешения императора.

Возникшая система мало походила на развитый парламентский строй, который существовал к тому времени в ряде европейских государств. Правительство назначалось монархом и несло ответственность только перед ним, избирательные права населения были заметно урезаны, а Дума получала ограниченные возможности воздействия на власть. Однако при всем при том это был переломный момент в развитии монархической государственности.

Известный знаток права В. В. Леонтович, проанализировавший сумму законодательных норм, включенных в апреле 1906 г. в Основные законы, рассматривал их как конституционный акт. «После конституции 23 апреля 1906 г. законодательная власть царя утеряла свой абсолютный характер полностью… Теперь царь не мог устранять или менять законы без участия Государственной думы и Государственного совета. А это, в свою очередь, означало, что исполнительная власть его ограничена была законами, которые существовали независимо от его власти».

Основные законы содержали и широкий перечень прав и обязанностей граждан (глава 8). Собственно к числу обязанностей относилось только две: исполнять всеобщую воинскую повинность и платить налоги. Зато перечень гражданских прав был значительно шире. В их числе гарантия юридической защиты в случае ареста или судебного преследования, неприкосновенность жилища, неприкосновенность частной собственности.

В статье 77 особо оговаривалось, что конфискация собственности могла иметь место лишь в случае государственной надобности и только при справедливой компенсации. Закон признавал право граждан свободно выбирать место жительства в России, беспрепятственно выезжать за границу. Граждане России впервые в истории получили свободу вероисповедания и право создавать союзы и объединения.

Если к этому добавить, что граждане получали право создавать партии, а члены враждебных государству партий, не получивших официальную регистрацию, имели право избирать и быть избранными в Думу как «независимые деятели», то уместен вывод о том, что в Основных законах 1906 г. с достаточной ясностью и точностью сформулированы принципы гражданской свободы.

Основные законы 1906 г. утвердили три исходных элемента конституционного строя: выборное представительство с законодательными правами, разделение исполнительной и законодательной власти, независимость судебной власти.