Губернская реформа. Крестьянская война выявила наиболее уязвимое звено в государственной системе управления – местные органы власти. Как оказалось, они собственными силами не были способны обеспечить «тишину и спокойствие». Раньше других это поняла сама императрица, уже в декабре 1774 г. извещавшая Вольтера: «Я опять примусь за великое дело законодательства». Уверенность ее объяснима – она могла уже не опасаться дворянской оппозиции, как в случае с «Наказом», т. к. напуганные грозными событиями помещики тоже осознавали необходимость перемен. Слова не разошлись с делом, и в конце 1775 г. она опять пишет Вольтеру: «Я только что дала моей империи «Учреждение о губерниях», которое содержит в себе 215 печатных страниц… и, как говорят, ни в чем не уступает «Наказу». Мне больше нравится первое: это плод шестимесячной работы, исполненной мной одной». В последнем утверждении корреспондентка немного лукавит – ею были использованы положения 19 проектов, составленных крупными сановниками, и наказы депутатам в Уложенную комиссию. Для предпочтения же «Учреждения о губерниях» перед «Наказом» императрица имела основание, ибо если последний являлся плодом ее ранних, во многом иллюзорных представлений, не получивших строгие и обязательные для исполнения рамки нормативного акта, то новое творение жестко привязано к существующим реалиям, в нем точно определялись конкретные действия для претворения в жизнь его положений.

По проекту Россия теперь делилась на 50 губерний вместо прежних 23. Критерием деления стала не этническая общность населения, а его численность: 300–400 тыс. жителей составляли губернию, 20–30 тыс. – уезд. В каждой губернии было в среднем 10–15 уездов. Привычных провинций не стало.

Во главе губернии стоял губернатор, в руках которого постепенно сосредоточились все ветви губернской администрации. Он имел в своем ведении всю правительственную часть в губернии, надзор за присутственными местами, полицию, большую часть финансового управления, а также активно вмешивался в действия уголовного суда, под его пристальным наблюдением находилось гражданское судопроизводство. Разумеется, при фактическом всесилии губернаторов ни о каком разделении властей не могло быть и речи.

Две‑три губернии возглавлял генерал‑губернатор или наместник – нововведенная должность. Наделенный правом надзирать за исполнением законов и обязанностей должностными лицами всех уровней, он обладал огромной властью. Ему подчинялись даже расположенные в пределах наместничества полевые подразделения регулярной армии.

В ходе растянувшейся на целое десятилетие (1775–1785) реформы основательной перекройке подверглись границы как губерний, так и уездов, порой без учета экономических особенностей регионов. Трудности создались и с определением уездных центров, которые отвечали бы своему назначению. Выход был найден в объявлении 215 населенных пунктов городом, многие из которых и по своему облику, и по роду занятий жителей более походили на деревню.

Разукрупнение прежних губерний (из одной Московской губернии было образовано шесть), появление новых властных структур и должностей привели к существенному росту штата чиновников. На вершине губернской администрации стояло губернское правление. В его функции входило объявление законов и правительственных постановлений, надзор за их исполнением, контроль за деятельностью низовых губернских учреждений и должностных лиц. Ему подчинялись все сословные суды и полиция. Главным исполнительным органом в уезде был так называемый низший земский суд во главе с капитаном‑исправником. Именно он и выбранные из местных помещиков заседатели низшего земского суда имели фактическую власть в уезде, прибегая в случае необходимости к любой мере для поддержания порядка.

Доходами и расходами в губернии, промышленностью и торговлей ведала Казенная палата. Ее возглавлял вице‑губернатор, что повышало значимость этого учреждения. В результате реформы появился и ряд других новых учреждении, отсутствовавших в прежней структуре. Наиболее значимым среди них был Приказ общественного призрения, в ведении которого находились школы, больницы, богадельни, сиротские дома. Выборные представители сословий под председательством губернатора решали все находившиеся в их компетенции вопросы. Небольшой бюджет Приказа общественного призрения – детища политики «просвещенного абсолютизма» – пополнялся привлечением средств благотворителей из числа предпринимателей. Другим абсолютно новым для России административным образованием, тоже вызванным к жизни политикой «просвещенного абсолютизма», явился Совестный суд, позаимствованный из административной системы Англии. Шесть заседателей – по два от трех сословий (дворян, горожан и незакрепощенных крестьян) – по идее, должны были смягчать неоправданную жестокость закона или восполнять не регламентированные последним положения. Главная задача суда состояла в примирении конфликтующих сторон. Если этого не случалось, то в дело включался обычный суд. Екатерина II искренне считала, что учет нравственных начал в решении человеческих судеб (суд наделен правом считать противозаконным содержание в тюрьме более трех суток без предъявления обвинения, правом передачи арестованного на поруки) положит конец «бедам», но на практике этого не случилось.

Современники характеризовали работу Совестного суда в условиях России той поры «кукольной игрой» и больше полагались на другие судебные учреждения, структуре которых в Указе отведено много места.

Высшими судебно‑апелляционными инстанциями, наделенными правом пересмотра решений губернских и уездных судов, являлись две судебные палаты – Палата гражданских дел и Палата уголовных дел. Сама судебная система строилась по сословному принципу, т. е. для каждого сословия был свой суд: для дворян – верхний земский суд, для купцов и мещан – Губернский магистрат, для «свободных» государственных крестьян – Верхняя расправа. Уездные судебные учреждения являлись калькой губернских. Так, Уездный суд рассматривал дела дворян своего уезда и находился в подчинении Верхнего земского суда; Нижняя расправа, судившая государственных крестьян, подчинялась Верхней расправе; Городовой магистрат творил суд над горожанами и подчинялся Губернскому магистрату. Из всех этих судов только Нижняя расправа не была выборной, и ее председатель назначался администрацией губернии. Но не будем обольщаться тем, что суды были выборными, ибо выборность покоилась на соблюдении сословных принципов, направленных на обеспечение преимущества господствующему сословию. И здесь четко выявляется сословная направленность реформы. Императрицей предусмотрительно, как бы в продолжение линии сближения власти с дворянским сословием в ходе прошедшей крестьянской войны, учтены высказанные в наказах в Уложенную комиссию требования быть полновластными хозяевами в делах уезда. Екатерина II не могла не понимать актуальности этого требования после Манифеста о вольности дворянства 1762 г., когда в имениях осело множество дворян наиболее деятельного возраста, ищущих способы приложения своих сил.

Кандидаты на заполнение вакансий отбирались на один раз в три года собиравшихся уездных и губернских дворянских собраниях, формально руководимых предводителями дворянства. На деле отбор шел под таким прессингом губернаторов и генерал‑губернаторов, что, по авторитетному свидетельству М. М. Щербатова, было «известно заранее, кого выберут, потому что кандидаты указаны свыше и власть охотно жертвует формой назначения, раз дворянство этим удовлетворяется». Уступчивость дворянства понятна – реформа принесла ему существенные экономические выгоды: из 7,5 млн руб., выделенных на содержание административного аппарата, большая часть денег оседала в карманах рекрутируемых из дворян чиновников. Оклады даже среднего звена чиновничества составляли от 200 до 600 руб. в год. И это не считая множества побочных доходов.

Городская реформа . Самостоятельной административной единицей по реформе 1775 г. стал город. Его структура управления выглядела так: городской магистрат с городским головой, подчинявшимся генерал‑губернатору. Совестный суд, разбиравший в основном торговые споры, и ратуши в посадах. Состав городского магистрата, наделенного судебными функциями, выбирался купечеством и мещанством. Казалось, налицо торжество сословного принципа выборности состава учреждений. Но это только на первый взгляд, ибо главным лицом в городе, в руках которого вся власть, стал городничий, назначавшийся Сенатом по представлению губернского управления.

Цель реформы была достигнута: в результате дробления губерний и образования уездов местная администрация могла отныне более эффективно управлять их повседневной жизнью и оперативно, без промедления реагировать на чрезвычайные ситуации.

Важным итогом губернской реформы стал первый шаг на пути обретения судебными учреждениями независимости, хотя на практике сплошь и рядом губернаторы своей властью вмешивались в назначение и отстранение судей, в судебные решения.

Реформа благотворно сказалась на состоянии уездных и особенно губернских центров – они приобрели вполне благоустроенный вид, в них возводились капитальные здания для правительственных учреждений и резиденций наместников, губернаторов, вице‑губернаторов, создавались любительские театры, мостились главные улицы и даже вводилось ночное освещение на них. Губернская столица действительно становилась экономическим, административным и культурным центром.

Реформа центральных учреждений. Создание новых учреждений, дублировавших функции коллегий на губернском уровне, неизбежно вело к кардинальным изменениям центрального аппарата. Так, если Казенная палата ведала финансами, торговлей и промышленностью, то не было нужды сохранять Мануфактур, Берг, Камер‑коллегии. Создание губернских Палаты уголовных дел и Палаты гражданских дел вызвало ликвидацию Юстиц– и Вотчинной коллегий. Однако процесс их закрытия затянулся на десятилетия, что было обусловлено накопившейся в их делопроизводстве массой нерешенных дел. Из коллегий свое прежнее положение сохранили лишь три – Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, да еще Синод, отныне полностью подчиненный светской власти.

Общая тенденция освобождения центральных учреждений от дел текущего управления и концентрации власти в руках самодержца коснулась и Сената. Утрата им широких полномочий началась еще в 1763 г., когда разделенный на 6 департаментов Сенат практически превратился в высшее судебно‑апелляционное учреждение. Вместе с тем существенно возросла роль генерал‑прокурора Сената, на которого возложены функции министра финансов, юстиции, главного казначея. Теперь именно через него императрица при необходимости связывалась с Сенатом, Важное место в системе государственного управления занял Кабинет Екатерины II с приобретшими большой практический вес статс‑секретарями (А. В. Олсуфьев, А. В. Храповицкий, Г. Н. Теплов, Г. Р. Державин и др.). Именно через них Екатерина знала обо всем и самолично вела конкретные дела по управлению государственным хозяйством. Кроме того, доверенные вельможи выполняли персональные поручения императрицы в той или иной сфере внутренней политики. Все эти шаги были направлены на укрепление абсолютной власти самодержца. Осуществленная по «Учреждению о губерниях» реорганизация системы управления в целом вела к дальнейшему укреплению власти абсолютного монарха. Отныне решение сколько‑нибудь важных вопросов управления государством осуществлялось лично Екатериной II через поверенных лиц – назначаемых ею наместников и губернаторов.

«Устав благочиния». Практическим продолжением «Учреждения о губерниях» в создании сильного регулярного государства стал обнародованный 8 апреля 1782 г. «Устав благочиния, или Полицейский», бесцеремонно вторгавшийся в частную жизнь подданных. Его единственным, пожалуй, отличием от жестких петровских актов на этот счет было лишь отсутствие в Уставе разнообразных штрафных санкций. По «Уставу» каждый город делился на части по 200–700 домов в каждой, а части – на кварталы по 50–100 домов. Во главе частей стоял частный пристав, кварталов – квартальный надзиратель. Они подчинялись Управе благочиния с городничим во главе, двумя приставами (по уголовным и гражданским делам) и двумя советниками‑ратманами. В Москве и Петербурге управы возглавлялись обер‑полицмейстерами.

Задачей управ было «бдение, дабы в городе сохранены были благочиние, добронравие и порядок». На деле это означало установление полицейского наблюдения за каждым домом, за каждым жителем. Кроме того, Управа должна была зорко следить за выполнением правил торговли, ловить беглых, бороться с азартными играми, пресекать не предусмотренные законом «общества, товарищества, братства и иные подобные собрания». Она наблюдала также за состоянием дорог и бань, за соблюдением указов о запрете роскоши в одежде, рассматривала и мелкие уголовные дела. Для обеспечения порядка («благочиния») нужен был специальный контингент обученных людей. Так, при Управе благочиния в Москве первоначально состояли 180 конных драгунов, к ним затем добавились два эскадрона гусаров. Символом власти частных приставов и квартальных надзирателей стал хорошо ошкуренный столб , который предписано иметь в каждом квартале для вывешивания объявлений для жителей с обязательными к исполнению указаниями властей по самым разнообразным поводам. Генеральная линия поведения всякого индивида определялась в самом Уставе. Захваченная идеями Просвещения, императрица в специальном разделе «Правила добронравия» сформулировала как для гражданина, так и для надзирателей над ним некое подобие морального кодекса, воспроизводившее известные народу, но привычно не исполняемые им христианские заповеди: «Не чини ближнему, чего сам терпеть не хочешь. Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро колико можешь. Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имени, или в добром звании, да удовлетворит его по возможности.

В добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю неимущему, напой жаждущего. Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему. Блажен, кто и скот милует; буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее. С пути сошедшему указывай путь».

Трудно сказать, насколько последовательно руководствовались жители городов этими правилами или по‑житейски пренебрегали ими. Специальных исследований на этот счет нет, но, скорее всего, «добронравия» ожидать не приходилось.

В «Уставе» регламентировалась и семейная жизнь подданных. Здесь Екатерине был, видимо, по душе далекий от идей Просвещения «Домострой» XVI в., устанавливавший абсолютное главенство, диктат мужа в семье, сугубо подчиненное положение жены, обязанной оказывать ему всякое «угождение», и полное бесправие детей – «родители суть властны над детьми». Но тут же рядом мы видим вменяемое в функции Управы соблюдение порядка, отвечающего в целом прогрессивным взглядам: «Управа благочиния выслушивает всех без изъятия: убогих, богатых, сильных, бессильных, знатных и незнатных». Выслушивать же просящих должны были должностные лица – чиновники, пером Екатерины наделенные всеми мыслимыми добродетелями и лишенные всяких недостатков. Они в своих поступках и решениях должны были исходить исключительно из буквы закона, проявляя при этом человеколюбие, добросовестность, бескорыстие. Сама возможность привычных взяток решительно осуждена: они «ослепляют глаза и развращают ум и сердце, устам же налагают узду».

Н. И. Павленко, один из первых обративший внимание на этот документ как «памятник, пронизанный идеями Просвещения» (следовало только заметить, что не во всем своем содержании, как показано выше), справедливо заметил, что «Устав» изобразил рафинированного подданного и столь же рафинированного чиновника, им управляющего, что он по своему идейному содержанию, как и «Наказ», далек от реалий крепостной России. «Устав», в соответствии с представлениями просвещенного монарха, учреждался «для споспешения доброму порядку, удобнейшего исполнения законов и для облегчения присутственных мест», однако, как можно предположить, наделенная реальными властными полномочиями Управа благочиния в достижении «доброго порядка» отдавала предпочтение полицейским мерам, а не терпеливому внушению, убеждению, воспитанию подданных императрицы.

Жалованная грамота дворянству 1785 г. 21 апреля 1785 г. в изданной «Грамоте на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» Екатерина II законодательно закрепила преимущественное положение дворянства среди прочих сословий. Публикация грамоты в день рождения императрицы, видимо, должна была подчеркнуть ее значимость в судьбе российского дворянства. Грамота подтверждала все те привилегии, которыми уже пользовалось правящее сословие, и вводила новые: свобода от обязательной службы, от уплаты податей, телесных наказаний, право выезда за границу, право неограниченной собственности на имения и землю с ее недрами, право торгово‑промышленной деятельности и т. д. Имения даже осужденных дворян не могли быть конфискованы – они передавались наследникам. Ожидаемым дворянством новшеством явилось само наименование дворянства – в стране появилось единственное «благородное» сословие. На консолидацию дворянства «работало» и предоставленное ему право один раз в три года на уездном и губернском уровнях собираться на съезды, на которых избирались предводители дворянства и заполнялись прочие вакантные выборные должности. Их могли занимать дворяне, получавшие не менее 100 руб. дохода в год. Это ограничение ограждало дворянскую сословную корпорацию от разорившейся, деклассированной его части. Своеобразной попыткой «чистки дворянских фамилий» явилось и введение дворянских родословных книг, когда принадлежность к дворянскому роду надо было доказывать документально. Как выявилось, добыть «доказательства» за мзду чиновникам оказалось нетрудно. Бороться же за «чистоту» своих рядов имело смысл: губернским собраниям позволено обращаться с прошениями к наместнику, в Сенат и к самой императрице. Важной привилегией «благородного» сословия стало и то, что только суд мог лишить дворянина дворянского достоинства, чести, имения, жизни. Причем в последнем случае лишь после утверждения приговора Сенатом и императрицей.

И еще два момента привлекают внимание в Жалованной грамоте.

Во‑первых, в ней нет прямого упоминания о праве дворян на владение крепостными душами, это лишь подразумевается в словах о неограниченной собственности на имения. Трудно сказать, чем вызвана эта непоследовательность Екатерины, возможно, ее убеждением в том, что рабское положение крестьян не может быть вечным. Не случайно же в бумагах императрицы сохранилась запись о том, что «великое умножение произращений не может иметь место без великой свободности. Нету возможности понять права собственности без вольности». Во‑вторых, органично не вписывающееся в сложившуюся систему управления государством сословное самоуправление поставлено было под надзор государственной власти. Так, право созыва дворянских собраний принадлежало лишь генерал‑губернаторам и губернаторам.

Последними утверждались и результаты выборов должностных лиц, в том числе и губернского предводителя дворянства. Это – важный способ контроля за дворянскими собраниями и мощный рычаг управления ими.

Жалованная грамота городам 1785 г. В один день с Жалованной грамотой дворянству появившаяся «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» стала очередной попыткой создания «третьего сословия». Первые меры в этом направлении были приняты еще в 1775–1776 гг., когда верхушка купечества (с капиталом более 500 руб.) освобождалась от подушной подати (замена подоходным налогом – 1 % с капитала) и рекрутской повинности (заменялась денежным взносом в 360 руб. за одного рекрута).

Новшеством стало введение в каждом городе городовой обывательской книги, в которую вносились «имя и прозвище каждого гражданина… строение или землю имеющего». Исходя из имущественного положения горожан, они были поделены на шесть разрядов. Первый, высший, разряд составляли все горожане – домовладельцы и землевладельцы, т. е. дворяне, высшие чиновники и духовенство. Ко второму разряду принадлежали купцы всех трех гильдий. Однако теперь для зачисления в купцы существенно повышен (до 1000 руб.) имущественный ценз. Первые две гильдии купечества освобождались от телесных наказаний, а также казенных служб (продажи соли, вина и пр.).

В третий разряд зачислялись ремесленники, записанные в цехи (мастера, подмастерья, ученики). Четвертый разряд включал в себя иногородних и постоянно проживающих в городе иностранцев. Пятый разряд так называемых именитых граждан составили крупные купцы‑оптовики с объявленным капиталом более 50 тыс. руб., банкиры с капиталом от 100 тыс. руб. Сюда же вошла городская интеллигенция – архитекторы, живописцы, музыканты, ученые. Именитые граждане освобождались от телесных наказаний и в третьем поколении могли ходатайствовать о получении дворянства.

Вся остальная масса горожан – посадские люди – были отнесены к шестому разряду. Третий и шестой разряды, представлявшие большинство населения города, составили сословие мещан. «Мещанин, – провозглашалось в грамоте, – без суда да не лишится доброго имени, или жизни, или имения». Этим мещанин, как и предоставленным «градским обществам» правом подавать губернатору прошения о своих общественных потребностях, как бы приближался к дворянскому сословию.

Как и в Жалованной грамоте дворянству, в грамоте городам оказался обойденным наиболее острый вопрос – o крестьянах, составлявших значительную часть постоянных жителей городов. Не были уничтожены и стоявшие преграды на пути перехода крестьян в другие сословия.

Существенным изменениям подверглось городское самоуправление: единственным органом управления стала один раз в три года избираемая на «Собрании градского общества» «Общая градская дума». Заметим, что в состав «Собрания градского общества», избиравшего городского голову, бургомистров и других должностных лиц в органы самоуправления, могли войти представители отнюдь не всех шести разрядов, а лишь богатейшая часть горожан. Для этого нужно было им иметь не менее 5 тыс. руб. капитала – непреодолимое условие даже для купцов третьей гильдии. «Общая градская дума» из своей среды избирала «шестигласную думу» – исполнительный орган управления из шести гласных (по одному из каждого разряда). Она заседала под началом избираемого «градским обществом» городского головы один раз в неделю. В ее ведении были городское хозяйство, повседневные нужды жителей города.

Наряду с новыми органами управления остался и прежний городской магистрат, судебные функции которого расширились за счет ряда административных обязанностей. Под контролем губернских магистратов находились и городские органы самоуправления. Сохранили все свои контрольные функции органы государственного местного управления.

Екатериной II был подготовлен и проект «Жалованной грамоты государственным крестьянам», но она так и не увидела свет. С одной стороны, императрица имела основания опасаться открытого недовольства дворянства, которое давно хотело, чтобы право на владение ими «крещеной» собственностью получило четкое отражение в законодательстве. С другой стороны, императрица не была уверена в том, что появление закона о правах одной категории крестьян не породит волну слухов об освобождении (предстоящем) владельческих крестьян от крепостной неволи и неизбежные волнения на этой почве.