Оценка воздействия на окружающую среду является одним из важнейших способов и инструментов управления и регулирования природопользования, играющим главнейшую роль в предупреждении возникновения экологических проблем в настоящем и будущем. Термин «оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС) у нас в стране начал использоваться с конца восьмидесятых годов как дословный перевод термина «Environmental Impact Assessment» (EIА).

В силу того, что на начальных этапах методология и процедуры ОВОС возникли и развивались в США, соответствующая терминология первоначально сложилась в английском языке. Впервые формальная система оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду была введена федеральным законом США «О Национальной политике в области окружающей среды (МЕРА)». Важными положениями этого закона стали: требование подготовки при разработке проектов, с реализацией которых могут быть связаны значительные воздействия на окружающую среду, общедоступных заявлений о воздействии на окружающую среду (Environmental Impact Statement, EIS); право общественности на участие в обсуждении проекта; принятие решений по проекту с учетом мнений заинтересованных сторон. Этот закон сыграл определенную роль в развитии системы оценки воздействия на окружающую среду в мире.

В дальнейшем процесс оценки воздействия на окружающую среду на этапе планирования хозяйственной деятельности получил название Environmental Impact Analysis (анализ воздействия на окружающую среду), а позднее (в конце 70-х годов XX в.) — Environmental Impact Assessment (EIА). Этот термин в русскоязычной литературе и переводится как «оценка воздействий на окружающую среду». С этого времени под ЕIА понимают систематический процесс анализа потенциальных экологических последствий намечаемой деятельности и учета его результатов в процессе принятия решений.

В 1985 г. была принята директива Европейского Экономического Сообщества по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду (85/337/ЕЭС), которая явилась образцом для совершенствования национальных систем ОВОС во многих странах. Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития и другие международные учреждения восприняли политику и внутренние процедуры ОВОС, что способствовало внедрению этого процесса во многих странах мира. Конвенция по ОВОС в трансграничном контексте, принятая в 1991 г. Европейской экономической комиссией ООН (UNECE), определила принципы и положения для ОВОС проектов, оказывающей значительное воздействие на окружающую среду. В приложениях к упомянутым документам приведены перечни проектов, для которых ОВОС является обязательной.

В первые годы при ОВОС конкретных проектов рассматривались только воздействия на окружающую природную среду. Оценивались, главным образом, воздействия на атмосферу, гидросферу, почву и подземные воды, флору и фауну, шумовую обстановку. В 80-х годах XX в., по мере вовлечения в обсуждение планируемой деятельности широкого круга заинтересованных лиц, организаций, в процессе ОВОС все большее внимание стали уделять социальным и экономическим аспектам, связанным с планируемой деятельностью. В практике ОВОС начали использовать комплексный анализ воздействий с выделением самых значимых из них, больше внимания стали уделять послепроектному анализу. Логическим продолжением этой тенденции было применение процедуры ОВОС к анализу возможных экологических последствий, связанных с планами территориального и отраслевого развития и др. Анализ экологических последствий реализации данных документов получил название стратегической экологической оценки (Strategic Environmental Assessment — SEA). В 90-х годах получил распространение термин экологическая оценка (Environmental Assessment — ЕА), который охватывает как оценку проектного уровня (EIA), так и стратегическую экологическую оценку (SEA). Термин «экологическая оценка» применяется в переводах документации Всемирного банка на русский язык для обозначения экологических процедур Банка (Всемирный банк, 1991). Среди других терминов, используемых в качестве эквивалента EIA(EA) в русскоязычной литературе, можно назвать термин «оценка экологического воздействия (ОЭВ)». Этот же термин приведен в англо-русском словаре- справочнике «Экономика и окружающая среда» (Гарвардский институт международного развития, 1996 г.). Вне зависимости от нюансов, связанных с особенностями перевода термина на русский язык, под ОВОС (ELA) в странах с большим опытом использования процедур и методологии понимают систематический процесс (и регламентирующую его процедуру), охватывающий как планирование (проектирование), так и осуществление (реализацию) намечаемой деятельности.

Следует отметить, что существует некоторое разночтение самого определения ОВОС, которое используется в русскоязычной литературе. Это обусловлено тем, что в странах СНГ, ОВОС начали уделять серьезное внимание только с конца 80-х г. XX в. При этом часто под ОВОС и ее результаты подводили уже апробированные и используемые в течение многих лет методики, результаты применения которых представлялись в разделах «Охрана окружающей среды» проектно-планировочных документов различных уровней. Указанные процедуры и методики в основном рассматривали вопросы выявления и оценки величины воздействия на окружающую среду, которое обусловлено будущей производственной деятельностью проектируемого объекта.

В современном понимании ОВОС - это прежде всего систематический процесс, охватывающий как планирование (проектирование), так и осуществление (реализацию) намечаемой деятельности. Он включает (не в порядке проведения) следующие основные составляющие:

· анализ (прогноз) потенциальных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и оценку их значимости на всех этапах ее планирования и реализации;

· консультации с заинтересованными в экологических, социальных, экономических и иных аспектах планируемой деятельности сторонами с целью поиска взаимоприемлемых решений;

· документальное оформление процедуры проведения оценки, всех согласований (обсуждений, консультаций) и результатов оценки воздействия;

· использование результатов оценки воздействий в процессе принятия решений, относящихся к намечаемой деятельности.

Эффективная система ОВОС базируется на следующих основополагающих принципах:

· демократичность - обеспечение участия и доступа к процессу ОВОС для всех заинтересованных сторон;

· прозрачность - все решения по ОВОС и основания для их принятия должны быть открыты и доступны для участников процесса;

· определенность - процедура и временные рамки оценки должны предварительно согласовываться и соблюдаться всеми участниками;

· подотчетность - лица, принимающие решение, подотчетны всем заинтересованным сторонам за свои действия и решения, принимаемые в процессе оценки;

· надежность - оценка выполняется профессионально и объективно;

· целесообразность (рентабельность) - процесс ОВОС и его результаты обеспечивают защиту окружающей среды с наименьшими затратами для общества;

· гибкость - возможность адаптации процесса ОВОС с учетом специфики объекта, для оценки воздействия которого она используется;

· практическая применимость - информация и результаты, полученные в процессе оценки, должны быть использованы при планировании и принятии решений.

В отличие от традиционных инструментов управления, базирующихся на применении экологически ориентированных норм и правил планирования, проектирования и строительства, лицензировании видов деятельности, с которыми связано воздействие на окружающую среду, для ОВОС характерны превентивность, комплексность подходов и оценок и демократичность используемых процедур. Это позволяет учитывать непрямые воздействия и эффекты, особенности конкретной ситуации (в том числе социальные и экономические факторы) и принять окончательное взвешенное решение с учетом мнений всех заинтересованных сторон.

Наиболее полно эффективность системы ОВОС проявляется при ее использовании для крупномасштабных проектов, характеризующихся значительным воздействием на окружающую среду и затрагивающих широкий круг заинтересованных сторон. Именно для таких проектов оценка воздействия, которая производится по методикам, регламентированным действующими стандартами, нормами и правилами, раздельно рассматривающими воздействие на атмосферу, гидросферу, без информирования широкого круга заинтересованных сторон, оказывается особенно неадекватной реальной его величине. Для воздействий, характеризующихся большой интенсивностью, масштабностью, кумулятивными эффектами, наиболее ярко проявляются взаимосвязи (взаимное влияние) между различными средами, компонентами окружающей среды. Кроме того, крупные проекты являются в некоторой степени уникальными как по особенностям технологических процессов, так и природным условиям территории, подвергаемой воздействию.

История развития ОВОС

Процесс принятия решений о социально-экономическом развитии в СССР регулировался актами законодательства. Проектно-планировочная документация разрабатывалась в соответствии с нормами и правилами планирования, проектирования и строительства, которые содержали не только количественные параметры и нормативы, но и регламентировали порядок проведения и методики инженерных и экологических расчетов, изысканий, а также состав, порядок оформления и согласования проектно-планировочной документации. Начиная с 70-х годов XX в. в проектно-планировочную документацию, как правило, включался раздел «Охрана окружающей природной среды».

Для осуществления определенных видов деятельности необходимы были согласования государственных органов, отвечавших за охрану окружающей среды или ее отдельных компонентов. Проектно-планировочная документация проходила экспертизу, которую проводили подразделения. входящие в состав Госплана, Госстроя, ряда других ведомств и региональных органов власти. Экологические аспекты при этом учитывались путем приглашения в состав экспертных групп специалистов экологического профиля. То есть экспертизу, по сути, проводили сами ведомства-заказчики В середине 70-х годов в СССР активно внедрялась концепция территориальных комплексных схем охраны природы (ТерКСОП). которая получила дальнейшее развитие в 80-х и начале 90-х годов. ТерКСОПы рассматривались в качестве одной из основных

форм комплексного экологического регионального планирования ТерКСОПы часто разрабазывались параллельно с планами или программами территориального развития, в то же время они могли органично входить в проекты районной планировки. В 70-80-е годы указанной планировкой в СССР было охвачено более 3000 административных районов.

Большое значение в плане учета воздействия промышленных объектов на окружающую среду сыграли введенные в действие в 1972 г. Санитарные нормы проектирования промышленных предприятий (СН 245-7), в которых были конкретизированы требования к выбору площадки для строительства с учетом экологических факторов. Для объектов, являющихся источниками воздействия на окружающую среду, в зависимости от характера производства и мощности устанавливались санитарно-защитные зоны, размеры которых могли корректироваться с учетом уровня воздействия на окружающую среду, оцениваемого путем сравнения с нормативами качества окружающей среды.

С 1976 г. начали утверждаться и вводиться в действие ГОСТы 17-й системы. Система стандартов была направлена на регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы, сохранение и восстановление природных ресурсов. Стандарты содержали экологические, санитарно-гигиенические, технические и экономические требования, выполнение которых было обязательным при разработке нормативно-технической, технологической и конструкторской документации.

Таким образом, начиная с 70-х годов, в советской системе планирования и проектирования начали использоваться отдельные элементы ОВОС. Для некоторых крупных проектов и программ они были связаны с оценкой возможности их осуществления экспертами-экологами, для основной же массы сводились к выполнению норм и правил проектирования, что было, разумеется, не всегда достаточным для предотвращения негативного воздействия на окружающую среду.

В 80-х годах в СССР большое внимание уделялось постановке системы образования в области окружающей среды, что способствовало повышению уровня экологического сознания в обществе. Во второй половине 80-х годов, по мере демократизации общества, все сильнее стали звучать протесты против системы принятия решения по экологически важным вопросам без участия общественности. Эти протесты были, в частности, связаны с планами реализации таких крупных проектов, как поворот северных рек. Большую роль в осознании остроты экологических проблем и их значимости не только для социально-экономического развития общества, но и для выживания общества и каждого индивидуума в отдельности сыграла катастрофа на Чернобыльской АЭС.

В середине 80-х годов для некоторых видов проектов вводится обязательная экологическая экспертиза. В 1985 г. введен в действие СНиП 1.02.01-85 «Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений». Согласно данному документу, проектная документация должна содержать «комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую среду...».

В этот период принимается ряд нормативных документов, регламентирующих содержание разделов «Охрана окружающей среды» в составе проектно-планировочной документации, разработку природоохранных мероприятий (воздухоохранных, водоохранных и других).

В 1988 г. в систему органов государственного управления СССР и союзных республик введен Государственный комитет по охране природы (Госкомприроды), одной из основных функций которого являлось проведение государственной экологической экспертизы планов, программ, новых материалов и технологий, а также отдельных проектов. В структуре союзного и республиканских Госкомприроды были созданы специальные управления (инспекции) государственной экологической экспертизы. В составе документации, направляемой на экологическую экспертизу, заказчик обязан был представлять результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду.

Госкомприроды Указанием от 3 января 1989 г. № 04-3/10 определил перечень проектной документации, по которой проводится экологическая экспертиза. Запрещалось финансирование проектов и программ, не имевших положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В 1990 г. Госкомприроды СССР была принята «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов», основные положения которой действовали длительное время вплоть до 2000 г.

В Инструкции содержалось описание основных принципов и специфических требований к процедуре оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Было введено описание стадий процедуры ОВОС, а также положения о консультациях с общественностью. В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подлежали рассмотрению отделами государственной экологической экспертизы. Несмотря на очевидные успехи в использовании результатов ОВОС и ее проведении, основное внимание в этой процедуре уделялось экологической экспертизе, а обязанности остальных участников процесса не были конкретизированы. Сама процедура являлась в значительной степени закрытой и носила в большей степени инженерно-технический характер.

После распада СССР его бывшие республики начали развивать собственные системы и подходы к ОВОС, которые, несмотря на сходство, характеризуются рядом существенных отличий.