Потребность в новой системе показателей социально-экономического развития муниципальных образований выявилась в ходе выполнения ряда проектов в сфере преобразований в муниципальной экономике и социальной сфере, и прежде всего при разработке комплексных муниципальных программ социально-экономического развития.

Муниципальная программа социально-экономического развития[1] (Программа) ориентирована на разработку и реализацию комплекса мер, которые должна принять местная администрация в сотрудничестве с другими представителями муниципального образования для стабилизации и развития экономики города, укрепления его налоговой базы, повышения уровня занятости населения, решения социальных вопросов.

Программа состоит из четырех больших частей.

Первая часть посвящена тщательному анализу социально-экономической ситуации в городе.

Вторая часть начинается с прогноза, позволяющего определить основные тенденции социально-экономического развития. Она содержит также обобщение основных проблем и возможностей развития, выводы по долго- и среднесрочным целям развития, формулирование основных направлений необходимых преобразований.

Третья часть представляет собой свод целевых программ, разработанных в соответствии с выбранными направлениями. В каждой из целевых программ формулируются задачи и определяются конкретные мероприятия по их решению.

Четвертая часть определяет порядок реализации включенных в Программу мероприятий. Она содержит примерный график их выполнения, а также устанавливает процедуру контроля, оценки хода реализации программы, механизмы обратной связи, позволяющей уточнять задачи и рекомендации в ходе текущего планирования. В четвертой части также устанавливается порядок мониторинга социально-экономической ситуации в муниципальном образовании, предназначенного для получения объективных сведений о реальных изменениях ситуации.

На каждом этапе подготовки и реализации Программы исключительно важное место принадлежит информационному обеспечению.

Система показателей социально-экономического развития муниципальных образований должна быть нацелена на поддержку процессов принятия решений на уровне муниципальных образований, и решать три задачи:

1. Предварительный анализ ситуации в муниципальном образовании. Круг проблем муниципалитета с большей или меньшей степенью глубины описывается набором формализованных показателей. Анализ этих показателей в динамике, их сравнение с аналогичными показателями в других муниципальных образованиях или с определенными нормативными значениями позволяет выявить критические проблемные сферы и потенциальные «полюса роста»;

2. Оценка ожидаемого эффекта от мероприятий, предлагаемых в программах муниципального развития. Постоянно расширяемый массив информации позволяет в ряде случаев рассчитывать ожидаемый эффект от их реализации на основе сопоставления с другими муниципальными образованиями, где аналогичные меры уже реализованы. Такой подход позволяет, по крайней мере, ориентировочно, произвести оценку эффекта от выполнения всей программы;

3. Мониторинг и оценка выполнения принятых программ развития муниципальных образований. Периодические информационные «срезы» по ситуации в муниципальном образовании используются для оценки выполняемости мер, заложенных в программу, а также их эффективности. Таким образом, создается основа для механизма «обратной связи» в ходе муниципального управления, необходимой коррекции средне- и долгосрочного планирования, уточнения текущих планов.

Чтобы отвечать поставленным задачам, система показателей должна отвечать нижеследующим принципам:

1. Комплексный характер системы показателей. С учетом того, что муниципальное образование рассматривается как единая система, показатели должны отражать ситуацию во всех сферах его экономики и социальной среды, находящихся как в прямом (муниципальный сектор), так и в косвенном управлении муниципальных властей (независимые предприятия и организации). Одновременно показатели системы, использующиеся для описания различных, но взаимосвязанных аспектов экономических и социальных процессов, должны быть методологически согласованы, опираться на единую концепцию, использовать единые определения и классификации.

Принцип комплексности реализован в предлагаемой системе показателей в силу того, что она разрабатывалась на основе программ экономического развития городов, проводимых Фондом “Институт экономики города”. В каждой программе содержалась общая концептуальная идея развития города, а также проводился расчет ожидаемого экономического эффекта по единой методике, разработанной специалистами Фонда.

2. Полнота охвата в сочетании с относительной простотой системы показателей. При разработке системы показателей ставилась цель отразить широкий спектр экономических и социальных процессов, происходящих в муниципальных образованиях. В идеале качественная характеристика этих процессов требует сбора и обработки больших объемов статистических данных, значительных сил и средств на их обработку. Однако на практике принятие решений по тем или иным управленческим вопросам часто осуществляется в условиях неполноты информации, недостатка времени на детальное информационное обеспечение, необходимости экономии средств и других ограничивающих факторов.

Поэтому, основываясь на практической деятельности в российских городах, разработчики попытались найти ограниченное количество наиболее важных для каждой сферы городской жизни показателей (индикаторов), отражающих качественные процессы в городской экономике и социальной сфере. Использование ограниченного числа индикаторов позволит при относительно небольших усилиях организовать оперативный мониторинг (например, с периодичностью раз в квартал / раз в полгода / раз в год в зависимости от характера отслеживания первичных данных).

Таким образом, система показателей не создается громоздкой, перегруженной информацией. В то же время она будет достаточной для первичного анализа ситуации в муниципальных образованиях, определения ключевых проблемных сфер и “точек роста”. Хранение, обработка, передача информации будет проводиться с использованием компьютерной техники. В дальнейшем обозначенные с помощью данной системы показателей вопросы могут быть изучены дополнительно, на основе вновь собранной информации, ее уточнения и более глубокой обработки.

3. Возможность насыщения системы достоверной информацией и сопоставимость показателей во времени и пространстве. Система показателей должна быть реалистичной, то есть включать показатели, которые фактически могут быть получены, причем на постоянной основе. Исключительно важное условие формирования системы показателей - сопоставимость показателей во времени и пространстве, необходимая как для отслеживания динамики социально-экономических развития, так и для сопоставления муниципальных образований друг с другом, сравнений данных показателей со средними значениями по регионам, стране в целом, в других странах.

При разработке системы показателей в качестве основы использовались стандартные классификации, разработанные Госкомстатом. Кроме того, в систему включались показатели, для которых требуется информация, не представленная в стандартных статистических классификациях. В эту категорию попадают данные отраслевого характера (они, как правило, существуют в качестве “внутренней” информации в различных отраслевых подразделениях - ЖКХ, пассажирского транспорта и др.), оценочные данные и некоторые прочие. Возможны также ситуации, когда для отдельных показателей потребуются дополнительные исследования, однако целесообразность использования таких показателей в соотнесении с затратами на их получение предстоит оценить дополнительно.

4. Возможность расширения пространственных и временных границ. Изначально система показателей создавалась с целью разработки и последующего отслеживания хода выполнения программ социально-экономического развития, разработанных в 1998-1999 г.г. в российских городах с участием Фонда «Институт экономики города». В числе этих городов были Нижний Новгород, Саратов, Ярославль, Калининград, Хабаровск, Чебоксары, Арзамас, Дзержинск и некоторые другие.

В дальнейшем задачи системы показателей расширились. По мере накопления достаточного массива данных увеличивается возможность проводить аналитические исследования, включая прогнозные. Система ориентирована в основном на города, с которыми работает Фонд “Институт экономики города”, а также на муниципальные образования, заинтересованные в непосредственном контакте и интерактивном информационном обмене с Фондом. На начальном этапе существования системы в основном отслеживалась ситуация в городах, однако в принципе система ориентируется на работу с муниципальными образованиями различного статуса.

С самого начала система создавалась не только для простого позиционирования муниципальных образований, но и для отслеживания динамики их развития. Ориентация на ее “динамический” характер остается в числе принципиальных установок. С учетом этого сбор информации проводится с ретроспективой (к сожалению, удается «поднять» только неглубокую трехлетнюю ретроспективу) с последующим накоплением данных. Принципиально важно еще раз отметить необходимость ориентации на отлаженную, стабильную информационную базу, которая обеспечила бы преемственность временных динамических рядов.

5. Открытость системы показателей для пользователя. Практика показывает, что прозрачность и доступность информации о социально-экономическом развитии муниципального образования во все большей мере становится одним из решающих условий для привлечения инвесторов, а также для эффективного использования муниципальных ресурсов. Открытие информации о муниципальном образовании – существенный элемент городской маркетинговой программы и вполне отвечает принципу: лучше наличие отрицательной информации о муниципальном образовании, чем ее полное отсутствие.

Потребителями информации – как первичной (по выборке), так и вторичной, получаемой в результате аналитической обработки базы данных Фонда “Институт экономики города” о муниципальных образованиях, - должны стать участники данной информационной программы. Кроме того, в числе потребителей предполагаются органы государственной власти (региональные и федеральные), общественные организации, научные и образовательные организации, консалтинговые структуры.

6. Однозначная интерпретация показателей. Этот критерий является существенным условием сопоставимости показателей. Определения показателей и способы их расчета основаны на единой методологии.

Разработка методологии включает следующие основные этапы:

1. идентификация явлений и процессов, подлежащих статистическому изучению, формулирование целей, ради которых должны быть исчислены те или иные показатели, определение типа данных, требующих разработки;

2. определение содержания показателей;

3. определение методов оценки показателей, процедур обработки первичных данных с целью получения обобщающих показателей;

4. определение основных источников данных, необходимых для исчисления показателей.

Структурно рассматриваемая система показателей социально-экономического развития муниципальных образований разворачивается в три уровня, являющихся достаточно традиционными:

Первичные показатели – те, которые могут быть получены непосредственно из статистических источников (государственной или муниципальной статистики, внутренней отчетности). База первичных показателей служит основой для подготовки расчетных индикаторов.

Индикаторы – относительно несложные удельные и структурные показатели, получаемые расчетным путем из первичных показателей. Часть из них уже существует в официальных статистических материалах, часть – представляет собой новые показатели.

Сводные индексы – небольшое число сложных индексов, характеризующих комплексные параметры, такие как качество жизни, состояние экономики, развитие человеческого потенциала и т. д. Одним из примеров расчета таких сложных показателей может служить, например, индекс развития человеческого потенциала, предложенный в Докладе о развитии человека за 1999 год Программы развития ООН. Расчет индекса развития человеческого потенциала проводится на основе трех показателей: долголетия, измеряемого как продолжительность предстоящей жизни при рождении; достигнутого уровня образования, измеряемого как совокупный индекс грамотности взрослого населения (вес в две трети) и совокупной доли учащихся, поступивших в учебные заведения первого, второго и третьего уровней (вес в одну треть), и уровня жизни, измеряемого на базе реального ВВП на душу населения.[2]

Первый вариант системы индикаторов социально-экономического развития муниципальных образований был подготовлен в Фонде «Институт экономики города» в 1999-2001 гг. Для создания системы показателей социально-экономического развития муниципальных образований, отвечающей этим требованиям, из всего многообразия характеристик муниципальной экономики и социальной сферы были отобраны наиболее значимые и минимально необходимые. Этот отбор производился на основе экспертных мнений сотрудников Фонда «Институт экономики города», в течение ряда лет работающих в области городской экономики и социальной политики. Ряд индикаторов заимствован из разработок в области городской экономики и социальной политики, подготовленных в Фонде «Институт экономики города»[3].

Необходимо подчеркнуть, что данная система индикаторов не была предназначена для детального описания ситуации в муниципальных образованиях. Она лишь давала «срез» ситуации и возможность проследить изменение тех или иных параметров муниципального развития в динамике и в сравнении с другими муниципальными образованиями. Для объяснения ситуации, вскрытия причинно следственной связи полученные данные должны быть в каждом индивидуальном случае интерпретированы экспертами.

Однако задача сопровождения и обеспечения процесса муниципального экономического развития определяет ряд требований содержательного и технического характера к системе показателей социально-экономического положения муниципальных образований. Поэтому предлагаемая система показателей представляет собой компромисс между тем, чего было бы целесообразно достичь с теоретической точки зрения, и тем, что на практике можно создать с учетом доступных данных, их достоверности, отражения существующими данными современных социально-экономических процессов.

В ходе отбора показателей учитывались результаты методических разработок в области формирования комплексных систем показателей социально-экономического развития муниципальных образований, которые проводили и проводят другие независимые аналитические центры и отдельные исследователи. В качестве примера можно привести систему показателей для прогноза социально-экономического развития города, разработанную П.П. Ореховским[4], работы в рамках российского и московского проектов Программы ООН ЮНЕП-Хабитат и ряд других материалов.

Итогом работы стал массив (около 90) отобранных и оттестированных на примере нескольких российских муниципальных образований индикаторов социально-экономического развития муниципальных образований.[5]

В настоящем издании приводится усовершенствованная система индикаторов, редакция которой проведена с учетом всех поступивших замечаний и предложений (раздел 3). Новое издание содержит большее количество примеров расчета индикаторов, проведенных специалистами Фонда «Институт экономики города» в ходе реализуемого с 2001 г. проекта «Городской барометр»

К примеру:

Ø Инвестиции в основной капитал

Ø Индекс потребительских цен на товары и услуги

Ø Оборот розничной торговли

Ø Объем платных услуг населению

Ø Реальные располагаемые доходы населения

Ø Среднемесячная заработная плата

Ø Численность зарегистрированных безработных

Ø Уровень официальной безработицы (от экономически активного населения)

Ø И так далее

Д И Н А М И К А
основных индикаторов
социально - экономического развития
муниципального образования г. Чуя

ПРИЛОЖЕНИЕ 1