2.1. В целях решения проблем муниципальной собственности и содержания муниципального имущества представляется целесообразным рассмотрение Самарской Губернской Думой вопроса о разработке проектов федеральных законов:

– о внесении изменений в часть 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131–ФЗ), которой устанавливается возможность заключения соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого они входят, о передаче осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов (в части определения перечня полномочий, передача которых не может быть осуществлена; уточнения органов, заключающих соглашения, оснований и порядка расторжения соглашений, а также ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение условий соглашений);

– о внесении изменений в статью 50 Федерального закона № 131–ФЗ, направленных на уточнение её содержания в части, устанавливающей, что перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не является закрытым, допускает наличие иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и не препятствует использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований (на основании Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.11.2006 № 540–О);

– о внесении изменений в Федеральный закон № 131–ФЗ в части определения порядка передачи в собственности муниципального образования имущества, непригодного для эксплуатации или требующего капитального ремонта, в том числе порядка возмещения местным бюджетам возникших в связи с этим дополнительных расходов.

2.2. Формирование налоговых доходов бюджетов муниципальных образований осуществляется в соответствии со статьей 61.2 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой первым источником указаны местные налоги – это налог на имущество и земельный налог. Доля поступлений от этих налогов в общей сумме доходов местного бюджета незначительная. Увеличить эту долю возможно, но основной проблемой здесь является то, что учет и контроль за поступлениями в бюджет указанных налогов, в особенности по земельному налогу, осуществляется федеральными структурами и органы местного самоуправления имеют возможность влиять на данные процессы лишь опосредовано.

Неналоговые доходы бюджетов муниципальных образований складываются в основном из арендной платы за пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности, и доходов от приватизации муниципального имущества. По истечении срока приватизации муниципального имущества муниципалитеты лишатся большей доли этого источника дохода.

Финансирование всех обозначенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории РФ» расходных обязательств муниципалитета только за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, определенных п. 2, 3, ст. 61.2. БК РФ, невозможно.

Исходя из вышеизложенного, в целях увеличения доходной базы местных бюджетов, а также стимулирования муниципалитетов по активизации работы с налогоплательщиками по увеличению налогооблагаемой базы, представляется целесообразным рассмотрение Самарской Губернской Думой вопроса о разработке проектов федеральных законов, направленных на установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на добавленную стоимость и налога на прибыль организаций.

2.3. Требует корректировки статья 170 Трудового кодекса РФ, которая предусматривает освобождение работника от работы на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с данным Кодексом и иными федеральными законами эти обязанности должны исполняться в рабочее время. Осуществление полномочий депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления на непостоянной основе не подпадает под действие данной статьи, поскольку не является выполнением ни государственных, ни общественных обязанностей. Кроме того, вопрос связан с финансовой компенсацией работнику. В Трудовом кодексе РФ указывается, что такую компенсацию выплачивает государственный орган или общественное объединение. Таким образом, выплата муниципальным депутатам может рассматриваться как нелегитимная.

В этой связи представляется целесообразным рассмотрение Самарской Губернской Думой вопроса о разработке проекта федерального закона о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ в части введения понятия «муниципальная обязанность».

2.4. Прокуратурой Самарской области проанализирована практика применения норм статей 74 и 74.1 Федерального закона № 131–ФЗ в части, касающейся порядка отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, удаления главы муниципального образования в отставку.

Установлено, что на территории Самарской области отсутствуют факты отрешения от должности главы муниципального образования, главы местной администрации, удаления главы муниципального образования в отставку.

В соответствии с частью 1 статьи 74.1 Федерального закона № 131–ФЗ представительный орган муниципального образования в соответствии с данным Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, указанная статья устанавливает единый порядок удаления в отставку глав муниципальных образований независимо от того, избран ли глава муниципального образования из состава представительного органа муниципального образования или на муниципальных выборах, исполняет он полномочия председателя представительного органа муниципального образования либо является главой местной администрации.

Из анализа ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131–ФЗ следует, что удаление главы муниципального образования является выражением недоверия представительного органа муниципального образования указанному должностному лицу.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 декабря 2003 года № 19–П, институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться – исходя из его конституционной природы – на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования, должно распространяться только на лицо, избранное из состава данного органа. Принятие такого решения депутатами представительного органа муниципального образования в отношении главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, возможно лишь при установлении факта нарушения им возложенных на него обязательств в судебном порядке.

В этой связи представляется целесообразным рассмотрение Самарской Губернской Думой вопроса о разработке проекта федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон № 131–ФЗ в части установления порядка, предусматривающего возможность принятия представительным органом муниципального образования решения о временном отстранении главы муниципального образования от исполнения полномочий до вынесения судебного решения, устанавливающего факт нарушения данным лицом возложенных на него обязательств, и лишь после установления такого факта, принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

2.5. Согласно пунктам 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131–ФЗ основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения.

Данное положение не является определенным и ясным. В частности, остается на свободное усмотрение решение вопросов об удалении главы в случае его полного уклонения от осуществления данных обязанностей или же в случае неисполнения части полномочий по решению вопросов местного значения.

Вместе с тем каждый вопрос местного значения предусматривает целый перечень полномочий, обеспечивающих его решение. При этом многие муниципальные образования имеют дефицит бюджетных средств по объективным, не зависящим от глав муниципальных образований, причинам.

При таких обстоятельствах любое муниципальное образование, имеющее дефицит бюджетных средств (в настоящее время к ним относится большинство сельских поселений, расположенных в Самарской области), не может осуществлять весь объем возложенных на него полномочий по решению вопросов местного значения, что нельзя ставить в вину главе муниципального образования ввиду отсутствия у него умысла, направленного на неисполнение решения вопросов местного значения.

В этой связи представляется целесообразным рассмотрение Самарской Губернской Думой вопроса о разработке проекта федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон № 131–ФЗ в части установления нормы, предусматривающей ответственность глав муниципальных образований за неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения в пределах выделяемых местным бюджетом на эти цели финансовых средств, рассчитанных согласно реестру расходных обязательств муниципального образования.

2.6. Требуют дополнительного уточнения положения Федерального закона № 131–ФЗ, закрепляющие права главы муниципального образования при рассмотрении вопроса об удалении его в отставку.

В этой связи представляется целесообразным рассмотрение Самарской Губернской Думой вопроса о разработке проекта федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон № 131–ФЗ в части замены в пункте 1 части 13 статьи 74.1 слова «заблаговременно» конкретным сроком, до истечения которого главе муниципального образования должно быть представлено уведомление о дате и месте проведения соответствующего заседания представительного органа муниципального образования.

2.7. Представляется целесообразным рассмотрение Самарской Губернской Думой вопроса о разработке проекта федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон № 131–ФЗ в части установления возможности обжалования в судебном порядке главой муниципального образования решения представительного органа муниципального образования об удалении его отставку по аналогии с частью 3 статьи 74, частью 6 статьи 75 данного Федерального закона, предусматривающих судебный порядок обжалования принятых решений.

2.8. Федеральным законом № 131–ФЗ право назначения и проведения публичных слушаний предоставлено только представительному органу и главе муниципального образования.

Данным законом не предоставлено право назначения и проведения публичных слушаний главе местной администрации по вопросам полномочий администрации в случаях, когда глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа, а глава администрации назначается на должность по контракту.

В соответствии с частью 4 статьи 43 Федерального закона № 131–ФЗ глава муниципального образования, являющийся председателем представительного органа муниципального образования, издает в пределах своих полномочий постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа.

В то же время в соответствии со статьей 31 Градостроительного кодекса РФ глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту. В данном случае непонятно, какой нормативный правовой акт должен издать глава муниципального образования, чтобы не нарушить нормы Федерального закона № 131–ФЗ и не допустить нарушения Градостроительного кодекса РФ.

Аналогичная проблема возникает при проведении аттестации в органах местного самоуправления муниципального района. Руководствуясь пунктом 2.3 Типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих в Самарской области, утвержденного Законом Самарской области от 9 октября 2007 года № 97–ГД, глава муниципального образования (без оговорки его полномочий) вправе для проведения аттестации издать правовой акт, содержащий положения по образованию единой аттестационной комиссии, ее составе, сроках и порядке ее работы. Но как уже отмечалось ранее, в соответствии с Федеральным законом № 131–ФЗ в случае исполнения главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа он вправе издавать только постановления и распоряжения по вопросам организации представительного органа.

В этой связи представляется целесообразным рассмотрение Самарской Губернской Думой вопроса о разработке проекта федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон № 131–ФЗ в части уточнения полномочий главы муниципального образования в зависимости от соответствующего правового статуса.

2.9. Выявлены проблемы, связанные с особенностями согласования проекта схемы территориального планирования муниципального района, а именно с образованием согласительной комиссии в случае поступления от одного или нескольких органов заключений, содержащих положения о несогласии с проектом схемы территориального планирования муниципального района. В данной ситуации в соответствии с частью 9 статьи 21 Градостроительного кодекса РФ глава местной администрации муниципального района принимает решение о создании согласительной комиссии.

Вместе с тем в соответствии с частью 16 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2007 года № 178 (далее – Постановление № 178) право по созданию настоящей комиссии принадлежит главе муниципального образования (муниципального района, поселения, городского округа).

В этой связи представляется целесообразным рассмотрение Правительством Российской Федерации вопроса о приведении Постановления № 178 в соответствие с Градостроительным кодексом РФ.

2.10. Пунктом 2 статьи 23 Федерального закона № 131–ФЗ предусмотрено, что муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Норма, предусматривающая возможность назначения выборов судом, противоречит пункту 9 статьи 10 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67–ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 67–ФЗ), согласно которой суд общей юрисдикции может лишь определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия – соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы.

До внесения изменений в статью 10 названного Федерального закона Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93–ФЗ суды действительно наделялись полномочием по назначению выборов. В действующей редакции Федерального закона № 67–ФЗ по–новому определена роль судебных инстанций в процедуре назначения выборов. Вместе с тем, федеральным законодателем была обойдена вниманием норма пункта 2 статьи 23 Федерального закона № 131–ФЗ, в которой требуется исключение указания на суд в качестве органа, уполномоченного назначать выборы.

В этой связи представляется целесообразным рассмотрение Самарской Губернской Думой вопроса о разработке проекта федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон № 131–ФЗ в части исключения в пункте 2 статьи 23 указания на суд в качестве органа, уполномоченного назначать выборы.

3. Законодательство Российской Федерации в сфере преодоления последствий мирового экономического и финансового кризиса (на примере сферы сельского хозяйства).

Одним из важных направлений государственной политики в данной сфере должно являться сохранение сельскохозяйственного товаропроизводителя и развитие сельскохозяйственного производства, в частности, с целью поддержания уровня занятости местного населения и обеспечения продовольственной независимости государства. Вместе с тем Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127–ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Федеральный закон № 127–ФЗ) в настоящее время не позволяет сохранить сельскохозяйственные организации, которые находятся в сложной экономической ситуации, однако имеют возможность восстановить свое финансовое положение.

1. Федеральный закон устанавливает особенности банкротства не только сельскохозяйственных организаций, но и градообразующих организаций. При реализации положений Федерального закона может возникнуть ситуация, при которой сельскохозяйственная организация попадает под признаки градообразующей организации. Однако Федеральный закон не дает ответа, как поступить в данной ситуации.

В связи с этим существует необходимость во внесении соответствующих уточнений текст Федерального закона.

2. Согласно пункту 2 статьи 6 Федерального закона производство по делу о банкротстве может быть возбуждено арбитражным судом при условии, что требования к должнику – юридическому лицу в совокупности составляют не менее ста тысяч рублей. Федеральный закон вступил в силу в ноябре 2002 года. На момент принятия указанная сумма была обоснованна и отвечала сложившейся в то время экономической обстановке в стране. Сейчас, руководствуясь положениями Федерального закона, под его действие может попасть любая сельскохозяйственная организация, не сумевшая исполнить незначительные по сегодняшним меркам финансовые обязательства. Этим часто пользуются отдельные хозяйствующие субъекты в качестве метода ведения нечестной конкурентной борьбы. В связи с этим возникла необходимость в увеличении размеров, предусмотренных Федеральным законом.

3. В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона юридическое лицо считается неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены им в течение трех месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены. Указанный срок является обоснованным для большинства юридических лиц. Однако указанное положение Федерального закона не учитывает особенности деятельности сельскохозяйственных организаций.

В связи с этим существует необходимость во внесении соответствующих изменений в статью 177 Федерального закона.

4. В абзаце первом пункта 1 статьи 12 Федерального закона указываются лица, которые вправе участвовать в собрании кредиторов без права голоса. Участие данных лиц преследует цель их ознакомления с процессом принятия решений собранием кредиторов, поскольку они могут в дальнейшем затронуть их интересы, интересы должника или государства. В целях осуществления поддержки развития сельскохозяйственного производства на территории региона возникла необходимость в участии в данном собрании органа исполнительной власти, который осуществляет государственную политику в сфере развития сельского хозяйства без права голоса.

5. Федеральный закон в качестве осуществления контроля за деятельностью конкурсного управляющего и внешнего управляющего закрепляет их обязанность по предоставлению отчетов об их деятельности собранию кредиторов и арбитражному суду.

В целях информирования региональных органов власти представляется целесообразным направление данных отчетов в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации для ознакомления, а не для принятия каких–либо обязательных решений в отношении управляющего.

6. В пунктах 2 и 3 статьи 178 Федерального закона говорится о возможности продления срока финансового оздоровления и внешнего управления применительно к сельскохозяйственной организации, если имели место спад и ухудшение финансового состояния сельскохозяйственной организации в связи со стихийными бедствиями, с эпизоотиями или другими обстоятельствами, носящими чрезвычайный характер. Представляется необходимым закрепление не права, а обязанности указанного продления, в целях исключения несоответствия между собой норм Федерального закона.

7. Согласно абзацу первому пункта 3 статьи 178 Федерального закона срок внешнего управления сельскохозяйственной организации не может превышать сроки, установленные пунктом 2 статьи 92 Федерального закона, более чем на три месяца.

В целях учета особенностей сельскохозяйственного производства и устранения неравенства сельскохозяйственных организаций необходимо, чтобы срок внешнего управления сельскохозяйственной организации не мог превышать общие сроки более чем на шесть месяцев. В этом случае любая сельскохозяйственная организация, независимо от того, когда в отношении нее была введена та или иная процедура банкротства, может использовать для восстановления своей платежеспособности одно и то же количество времени, необходимое для осуществления сельскохозяйственной деятельности.

8. В соответствии с положениями статей 20 и 20² Федерального закона арбитражные управляющие, отвечая предусмотренным Федеральным законом требованиям, могут быть утверждены арбитражным судом в качестве временных управляющих, административных управляющих, внешних управляющих или конкурсных управляющих в отношении неограниченного количества организаций, включая сельскохозяйственные организации.

В целях обеспечения заинтересованности арбитражных управляющих в сохранении сельскохозяйственных организаций представляется целесообразным установить норму, согласно которой арбитражным судом не могут быть утверждены в качестве временных управляющих, административных управляющих, внешних управляющих или конкурсных управляющих арбитражные управляющие, которые на момент утверждения действуют в качестве временных управляющих, административных управляющих, внешних управляющих или конкурсных управляющих в отношении трех должников.

9. При решении вопроса о погашении задолженности организации–должника (в том числе являющейся сельскохозяйственной организацией) имеет значение, по какой стоимости будет продаваться ее имущество.

Федеральный закон устанавливает, что, по общему правилу, оценку имущества проводит независимый оценщик, который осуществляет свою деятельность с учетом требований Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». При этом конкретного оценщика определяет сам конкурсный управляющий.

Пункт 5 статьи 130 Федерального закона допускает ситуацию, при которой оценку имущества не будет осуществлять независимый оценщик.

В целях защиты интересов кредиторов и должника представляется необходимым предусмотреть, что оценка имущества должника должна всегда осуществляться независимым оценщиком.

В связи с вышеизложенным представляется целесообразным рассмотрение Самарской Губернской Думой вопроса о разработке проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)».