Следует отметить важные положения, которые выявляются в результате анализа текста ст. 24 («Система органов исполнительной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления в области регулирования градостроительной деятельности») ГрК РФ от 07.05.98. Приведем этот текст:

«1. В состав органов исполнительной власти Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности входят:

федеральный орган архитектуры и градостроительства;

органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации (территориальные органы архитектуры и градостроительства);

органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.

2. Федеральный орган архитектуры и градостроительства и органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации.

3. Органы архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муниципальных образований (местные органы архитектуры и градостроительства) образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований».

Первое положение

Определяя состав органов исполнительной власти Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности, ГрК РФ от 07.05.98 включал в этот состав федеральный орган архитектуры и градостроительства и органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации, но не включал местные органы архитектуры и градостроительства. Почему?

Возможный ответ состоит в следующем. Признаком определяемого состава следует считать то, что соответствующие органы являются государственными органами. Поскольку органы местного самоуправления согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, в этот состав включены только органы РФ и субъектов РФ. Такой ответ был бы полностью корректным, если бы в первом абзаце части 1 рассматриваемой статьи перед словом «органов» стояло бы слово «государственных». При отсутствии же такого слова возникает неопределенность в смысле механистического (по причине отсутствия установленного критерия) вычленения из рассматриваемого состава местных органов архитектуры и градостроительства.

Второе положение

Органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ названы «территориальными органами архитектуры и градостроительства», в отличие от местных органов архитектуры и градостроительства, которые «территориальными» не названы. Почему? Есть только два гипотетически возможных способа ответить на этот вопрос.

1. Если определение «территориальный» характеризует территориальную локализацию, то очевидно, что в данном контексте такое определение неприемлемо и отпадает.

2. Если определение «территориальный» характеризует административную подчиненность одного органа другому органу, то и в таком значении рассматриваемое определение не может применяться, поскольку органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ не могут находиться в административном подчинении «по вертикали» федеральному органу архитектуры и градостроительства. То же самое относится и к отношениям между местными органами архитектуры и градостроительства и федеральным органом архитектуры и градостроительства, а также к отношениям между органами архитектуры и градостроительства субъектов РФ и местными органами архитектуры и градостроительства.

Вывод: ГрК РФ от 07.05.98 неправомерно именовал органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ «территориальными органами архитектуры и градостроительства».

Третье положение

Речь идет о «единой системе» и частичности этой системы (относительно содержания ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98).

Во-первых, очевидна некорректность использования в федеральном законе словосочетания «единая система» по причине избыточности слова «единая»: неясно, в чем разница между «единой системой» и просто «системой», поскольку, например, в названии рассматриваемой главы речь идет о «системе», но не о «единой системе».

Во-вторых, говорится о «единой системе», которая носит частичный, ограниченный характер. Эта система действует «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности».

Само наличие рассматриваемой фразы в тексте закона говорит о том, что выделяются две сферы регулирования градостроительной деятельности: «по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» и «вне указанных предметов». Если бы данная фраза отсутствовала, то не возникало бы вопроса о наличии двух указанных сфер, было бы вполне ясно и очевидно, что все регулирование градостроительной деятельности происходит в рамках предметов совместного ведения, и вне таких рамок нет ничего, что относилось бы к указанному регулированию.

Поскольку в рассматриваемой фразе утверждается наличие двух указанных сфер, то правомерно задать вопрос: соответствует ли данная конструкция Конституции РФ? Конституция устанавливает, что какое бы то ни было государственное полномочие, либо сфера государственной деятельности, либо отрасль законодательства может находиться только: а) в исключительном ведении РФ, б) совместном ведении РФ и субъектов РФ, в) ведении субъектов РФ. Возможность отнесения деятельности по регулированию градостроительной деятельности одновременно к совместному ведению РФ и субъектов РФ и к ведению субъектов РФ не предусмотрена Конституцией РФ, а значит не допускается.

Вывод: текст ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98 противоречит положениям Конституции РФ. Кроме того, он противоречит ст. 2 этого же Кодекса, которая, следуя Конституции, не предусматривает «расщепления» предметов ведения.

Вопрос (5.3) о ложности утверждения, согласно которому ГрК РФ от 07.05.98 определил единую систему органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности, а ГрК РФ от 29.12.04 разрушил эту систему

Ложность этого утверждения очевидна по следующим основаниям:

· система органов исполнительной власти может быть образована только при наличии административного подчинения одного органа другому. Когда такого подчинения нет, не может быть и системы в административном смысле этого слова. Можно и необходимо говорить об обеспечении системы, но не посредством административного подчинения, а исключительно посредством процедурной технологии взаимодействия (эти вопросы будут детально рассмотрены в дальнейшем);

· специальные законы не определяют и не могут определять вопросы административного соподчинения органов публичной власти различных уровней в федеративном государстве, каким является Россия; эти вопросы определяются не специальными законами, а Конституцией РФ, федеральными законами о принципах устройства государственной власти и органов местного самоуправления.

Поэтому:

1) несмотря на то, что в ГрК РФ от 07.05.98 номинально были представлены: а) нормы о «единой системе»; б) наименования («имена собственные») органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности на трех уровнях публичной власти; в) полномочия органов публичной власти «второго эшелона» — органов архитектуры и градостроительства, Кодекс не определял и не мог определять ни первого, ни второго, ни третьего. Фактически этим Кодексом была заложена иллюзия, декларативно-фантомные нормы, которые не имели юридической силы. Эта иллюзия сыграла злую шутку: переключила энергию профессионалов-градостроителей на второстепенное в ущерб главному, то есть на выстраивание «вертикали архитектурной власти» в ущерб работе по содержательному наполнению и развитию системы градостроительной деятельности;

2) по причине иллюзорности якобы созданной ГрК РФ от 07.05.98 «системы органов», ГрК РФ от 29.12.04 не мог эту мнимую систему разрушить. Как можно разрушить то, чего фактически не было? Зато ГрК РФ от 19.12.04 разрушил иллюзию, и вот этого ему не прощают.

Новый Кодекс фактически вывел из тупика дискуссию о «единой системе органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности», переведя ее из плоскости непродуктивного обсуждения административного подчинения «нижестоящих» органов «вышестоящим» в плоскость содержательного взаимодействия таких органов и выполнения предписанных им законом полномочий.