Неправильный ответ на данный вопрос формулируется следующим образом –законодательство о градостроительной деятельности является предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такой неправильный ответ зафиксирован, в частности, в Уставе города Москвы[4]. Из неправильного толкования исходного вопроса возникла следующая «цепочка» следствий: закрепление неправильного толкования в базовом законе (Уставе) – порождение противоречий с федеральным законодательством в региональных законах и иных актах – трансляция противоречий с федеральным законодательством в каждодневную практику градорегулирования – коллизии и конфликты.

Правомерно спросить, каковы примеры указанных противоречий, порождающих или чреватых порождением конфликтов?

Вопрос (2.3) о примерах, иллюстрирующих противоречия между нормами регионального законодательства и нормами федерального законодательства

Самые наглядные примеры содержатся в законодательстве города Москвы. Следует обратить внимание на два обстоятельства.

Во-первых, о противоречиях следует говорить не только применительно к федеральному законодательству о градостроительной деятельности, но и применительно к федеральному земельному законодательству, в отношении которого, казалось бы, нет необходимости ничего «домысливать», поскольку Конституция РФ прямо определила земельное законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72).

Во-вторых, противоречия возникли не в связи с принятием ГрК РФ от 29.12.04, по поводу которого велись и ведутся острые дискуссии, а существовали задолго до этого, поскольку касались ранее принятых федеральных законов — ГрК РФ от 07.05.98 и Земельного кодекса Российской Федерации от 2001 г. Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04, не являясь причиной этих противоречий, с предельной наглядностью их выявил и предельно остро поставил вопрос о необходимости исправления неправомерной ситуации.

В частности, в законах города Москвы от 14 мая 2003 года № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве», от 3 марта 2004 года № 13 «Об основах градостроительства в городе Москве» содержатся нормы об индивидуальных актах разрешенного использования, которые подготавливаются исполнительными органами власти по запросам заявителей в индивидуальном порядке применительно к каждому земельному участку в отдельности. Эти нормы противоречат нормам федеральных законов, действовавших на момент принятия указанных региональных законов:

• норме ч. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98, согласно которой «правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости»;

• норме ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации от 2001 г., согласно которой «для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент».

В отношении указанных норм ГрК РФ от 29.12.04 не ввел ничего нового, но фактически закрепил базовую норму, ранее предусмотренную федеральным законодательством (в двух законах и в разных формулировках) и воспроизведенную в новом Кодексе в следующей формулировке: «Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования» (ч. 3 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04).

Применительно к рассмотренному вопросу следует сделать уточнение. ГрК РФ от 29.12.04: а) формулирует нормы регулирования, которые необходимо обеспечить в будущем, б) до того, как будут обеспечены основания для такого регулирования, допускаются иные действия. Однако рассматриваемое региональное законодательство «иные действия» возводит в ранг постоянных, универсальных и неизменных, фактически не ставя задачу создания условий для выполнения норм, предписанных федеральными законами.

Другой пример. В ч. 4 ст. 59 ГрК РФ от 07.05.98 содержалась следующая норма: «Размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий». Эта норма воспроизведена в ч. 4 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04 в следующей формулировке: «Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий».

Вопреки указанной норме ГрК РФ от 07.05.98 Постановлением Правительства Москвы от 27 марта 2001 года № 282-ПП «Об утверждении Положения о составе и порядке разработки, согласования и утверждения проектов планировки жилых территорий в городе Москве» устанавливается прямо противоположная норма: «На плане показываются границы… участков застройки в соответствии с Нормами и правилами проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99[5]». Иными словами, межевание застроенных территорий производится не на основании «нормативов, действовавших на период застройки», как того требует федеральный закон, а на основании нормативов, только что специально подготовленных для обеспечения сегодняшней практики. Такое противоречие не носит только формально-юридического характера, а отражает целевую установку на уплотнение территорий, реализация которой сопрягается с ущемлением прав граждан в обход требования федерального законодательства.

Эти и другие примеры (которые будут рассмотрены далее при обсуждении иных проблемных вопросов градостроительной деятельности) показывают, что тезис о желаемой автономности от федерального законодательства не является абстрактным, оторванным от реальной практики теоретическим утверждением — он может быть весьма полезным и с выгодой использоваться при проведении «независимой» региональной градостроительной политики.