Отличие ГрК РФ от 29.12.04 от ранее действовавшего ГрК РФ от 07.05.98 в части определения полномочий органов публичной власти состоит только в одном, но весьма примечательном и важном обстоятельстве. ГрК РФ от 29.12.04 делает только один шаг, определяя и адресуя полномочия в области градостроительной деятельности соответствующим уровням публичной власти – органам государственной власти Российской Федерации (ст. 6), органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 7) и органам местного самоуправления (ст. 8), и не делает следующего шага – не дает наименований («имен собственных») конкретным органам в составе указанных органов публичной власти, которые непосредственно должны быть уполномочены на осуществление градостроительной деятельности, и не определяет полномочия именно этих органов, так сказать «органов второго эшелона» публичной власти.

ГрК РФ от 07.05.98 сделал два шага. Во-первых, в отдельной главе III определены полномочия в области градостроительной деятельности и адресованы соответствующим уровням публичной власти – органам государственной власти Российской Федерации в лице Правительства Российской Федерации (ст. 21), органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 22) и органам местного самоуправления; эти полномочия определены как «предметы ведения» (ст. 23). Во-вторых, в отдельной главе IV не только даны конкретные наименования («имена собственные») органам публичной власти «второго эшелона», уполномоченным на осуществление градостроительной деятельности: «органы архитектуры и градостроительства», но и определены их конкретные полномочия на каждом уровне публичной власти.

Значит, адресуемый ГрК РФ от 29.12.04 упрек в части «ликвидации системы органов» может относиться только к тому, что новый Градостроительный кодекс в отличие от прежнего не сделал «второго шага» – не дал «имен собственных» органам, уполномоченным на осуществление градостроительной деятельности («органы архитектуры и градостроительства») и не специфицировал для этих органов «второго эшелона» полномочий, конкретизирующих полномочия органов публичной власти «первого эшелона».

Спрашивается, почему ГрК РФ от 07.05.98, в отличие от ГрК РФ от 29.12.04, смог сделать этот «второй шаг» и был ли он сделан в действительности?

Изначально в Конституции Российской Федерации 1993 г. были установлены следующие нормы, однозначно толкующие то, что федеральное законодательство не должно определять структуру федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления:

· «в ведении Российской Федерации находятся: …установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти» (ст. 71);

· «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (ч. 1 ст. 77);

· «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12);

· «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ч. 1 ст. 131).

Таким образом, ГрК РФ от 07.05.98, делая «второй шаг», называя именами собственными «органы архитектуры и градостроительства» и определяя полномочия этих органов, изначально не соответствовал положениям Конституции РФ.

Позднее указанные выше положения Конституции были закреплены в базовых федеральных законах, касающихся разграничения полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 17 устанавливает, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 37 предусматривает, что структура местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Таким образом, необходимо признать следующее.

1. На самом деле ГрК РФ от 07.05.98 не имел права делать «второй шаг». Поскольку он все-таки был сделан как номинальное действие в виде размещения соответствующих словосочетаний в законе, ГрК РФ от 07.05.98 изначально вошел в противоречие с Конституцией РФ. Факт номинального наличия указанных имен собственных в ГрК РФ от 07.05.98 являлся правовым фантомом, с ним не могли быть связаны никакие юридических последствия, и по формально-юридическим признакам он не был правомочен предопределять административные действия на практике.

2. ГрК РФ от 29.12.04 не имел возможности делать «второй шаг», и этот шаг не был сделан, то есть не было допущено противоречие Конституции РФ.

Факт отсутствия в ГрК РФ от 29.12.04 имен собственных совсем не означает «упразднения» органов архитектуры и градостроительства. Напротив, ГрК РФ от 29.12.04, конкретизируя и расширяя объем полномочий органов публичной власти в сфере градостроительной деятельности, устанавливая последствия за бездействие в этой области, повышает значимость и актуальность деятельности указанных органов. Об этом более определенно и предметно будет говориться далее применительно к различным проблемным вопросам градостроительной деятельности.

Теперь необходимо разобраться в том, что такое система органов исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности. Для начала постараемся понять, как этот вопрос решался в ГрК РФ от 07.05.98, а затем обратимся к ГрК РФ от 29.12.04.