Этот вопрос вызвал ожесточенную дискуссию в процессе подготовки и принятия ГрК РФ от 29.12.04. Даже после введения последнего в действие дискуссия продолжается. Оппоненты Кодекса считают, что им зафиксировано неправильное решение и что окончательное решение по данному вопросу должен принять Конституционный Суд Российской Федерации.

Следует отметить, что этот вопрос является не столько академическим вопросом отвлеченно теоретического характера, сколько вопросом сугубо практическим, решение которого в ту или иную сторону сопрягается с вполне определенными интересами и реальными последствиями для конкретных носителей этих интересов. При этом острота дискуссии определяется не теоретической сложностью самого вопроса, а, главным образом, указанными практическими обстоятельствами. Поэтому, чтобы разобраться в существе дела, необходимо последовательно рассмотреть данный вопрос по отдельным позициям.

Вопрос (2.1) о том, как Конституция Российской Федерации и ГрК РФ от 29.12.04 решают и как ГрК РФ от 07.05.98 решал, предметом ведения каких субъектов публичной власти является законодательство о градостроительной деятельности

В п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации перечислены семь отраслей законодательства, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации. В п. «к» ч. 1 ст. 72 перечислены 10 отраслей законодательства, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ни там ни там законодательство о градостроительной деятельности не упоминается. Этот факт ни в коей мере не может являться достаточным для автоматического отнесения законодательства о градостроительной деятельности к предмету ведения субъектов Российской Федерации.

На самом деле в Конституции указания на законодательство о градостроительной деятельности как самостоятельную отрасль российской правовой системы и не могло быть.

Как было показано при рассмотрении предыдущего вопроса, законодательство о градостроительной деятельности имеет свой обособленный предмет и характер регулирования. Самостоятельность законодательства о градостроительной деятельности также находит подтверждение в ряде федеральных законах, таких как Земельный кодекс Российской Федерации, «О государственном земельном кадастре», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», где имеются отсылочные нормы именно к законодательству о градостроительной деятельности.

Параметры системы законодательства о градостроительной деятельности начали складываться лишь в 1998 г., с момента принятия первого кодификационного акта в области градостроительства – ГрК РФ от 07.05.98. На момент принятия Конституции действовал Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации», который в ту пору не основывался на принципах разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

По методу регулирования отношений законодательству о градостроительной деятельности свойствен императивно-административный характер, а сами отношения возникают между различными органами публичной власти, а также между органами публичной власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами – с другой.

Поэтому законодательство о градостроительной деятельности относится к группе административного законодательства. Административное законодательство, в свою очередь, отнесено п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Это означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Именно эта норма установлена ч. 3 ст. 3 ГрК РФ от 29.12.04.

Аналогичные нормы действовали с момента вступления в силу ГрК РФ от 07.05.98:

• «Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности при решении вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также в области природопользования, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры, обеспечения экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, не могут противоречить настоящему Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам» (ч. 3 ст. 2 ГрК РФ от 07.05.98);

• «К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на соответствующих территориях относятся: разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области градостроительства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также конституциями или уставами субъектов Российской Федерации…» (первый и второй абзацы ст. 22 ГрК РФ от 07.05.98).

Повод для сомнения и дополнительного анализа рассматриваемого вопроса может дать ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98, где можно усмотреть мнимую возможность тройственной логической конструкции, при которой законодательство о градостроительной деятельности якобы разбивается на три части:

1) часть, которая находится в исключительном ведении Российской Федерации;

2) часть, которая находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ,

3) часть, которая находится в исключительном ведении субъектов РФ. Возможность отнесения какой-либо отрасли законодательства одновременно и к совместному ведению РФ и субъектов РФ, и к исключительному ведению субъектов РФ не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, а значит не допускается. В несколько ином контексте обсужденная тема рассматривается далее (см. вопрос 5.2).

Следует отметить, что иная, отличная от вытекающей из Конституции РФ трактовка вопроса о том, что законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленная ранее в ГрК РФ от 07.05.98 и ныне в ГрК РФ от 29.12.04, если она содержится в конституциях или уставах, а также иных законах субъектов РФ, должна рассматриваться как прямое противоречие Конституции РФ и федеральным законам.

Если по состоянию на 29 декабря 2004 года, когда Градостроительный кодекс Российской Федерации был введён в действие, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ содержали нормы, противоречащие ГрК РФ от 29.12.04, то согласно требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации органов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такие нормы должны быть приведены в соответствие до 31 марта 2005 года. Такой оперативности не наблюдается. Более того, законодательным органом города федерального значения Москвы – Московской городской Думой направлен запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о признании неконституционными положений ГрК РФ от 29.12.04 об отнесении законодательства о градостроительной деятельности к предмету совместного ведения[3]. Безусловно, в данном случае органы власти реализуют своё законное право на конституционное судопроизводство, однако это право не снимает обязанности выполнять предписания федерального законодательства по приведению в соответствие с ним норм регионального законодательства.