Принятый 29 декабря 2004 года Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ от 29.12.04) поставил точку в решении вопроса о компонентах градостроительной деятельности и предмете законодательства о градостроительной деятельности. Прежде имелась высокая вероятность того, что предмет законодательства о градостроительной деятельности будет значительно более узким в сравнении с определением этого предмета, ныне утвержденным ГрК РФ от 29.12.04.

Содержание поставленного вопроса может быть раскрыто в результате обсуждения двух составляющих его положений:

· о том, как соотносятся компоненты градостроительной деятельности в определениях прежнего Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ от 07.05.98) и ныне действующего Градостроительного кодекса Российской Федерации;

· об источнике, установившем возможность иного в сравнении с ГрК РФ от 07.05.98 определения предмета законодательства о градостроительной деятельности, и о не состоявшихся благодаря ГрК РФ от 29.12.04 негативных последствиях этого иного определения для развития законодательства о градостроительной деятельности.

Вопрос (1.1) о том, как соотносятся компоненты градостроительной деятельности в определениях ГрК РФ от 07.05.98 и ГрК РФ от 29.12.04

Сопоставим эти определения. Определение ГрК РФ от 07.05.98: «…градостроительная деятельность (далее также — градостроительство) — деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений».

Определение ГрК РФ от 29.12.04: «…градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства».

И в том и в другом случае фактически выделяются одни и те же пять компонентов градостроительной деятельности:

1) территориальное планирование («градостроительное планирование развития территорий и поселений» — в терминологии ГрК РФ от 07.05.98);

2) градостроительное зонирование («определение видов использования земельных участков» — в терминологии ГрК РФ от 07.05.98);

3) планировка территорий;

4) архитектурно-строительное проектирование;

5) строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства.

Это значит, что применительно к определению компонентов градостроительной деятельности и предмета законодательства о градостроительной деятельности ГрК РФ от 29.12.04 преемственно развивает с необходимыми уточнениями концептуальные положения и нормы ГрК РФ от 07.05.98.

Вопрос (1.2) об источнике, установившем возможность иного в сравнении с ГрК РФ от 07.05.98 определения предмета законодательства о градостроительной деятельности, и о не состоявшихся благодаря ГрК РФ от 29.12.04 негативных последствиях этого иного определения для развития законодательства о градостроительной деятельности

Таким источником до принятия ГрК РФ от 29.12.04 являлась норма ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации: «Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов».

Применительно к процитированной норме следует отметить следующее:

1) ГрК РФ от 07.05.98 впервые ввел ранее отсутствовавшие в федеральном законодательстве нормы и механизмы «правового зонирования», относящиеся к установлению градостроительных регламентов в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления – Правил землепользования и застройки;

2) Земельный кодекс Российской Федерации воспринял, закрепил и развил эти нормы и механизмы под другим термином – «зонирование территорий» без ссылок на градостроительное законодательство.

Указанная норма Земельного кодекса поставила под вопрос или превратила в неочевидное ранее утвержденное ГрК РФ от 07.05.98 положение о том, что «правовое зонирование» или «зонирование территорий» является предметом законодательства о градостроительной деятельности. Возникла «развилка» из двух возможностей толкования принадлежности зонирования к предмету: 1) иного законодательства, которое не является законодательством о градостроительной деятельности, 2) законодательства о градостроительной деятельности. Соответственно, выявились и стали противоречить друг другу два подхода к определению предмета и дальнейших перспектив развития законодательства о градостроительной деятельности – «размывающий» подход и «консолидирующий» подход.

Сторонники «размывающего» подхода отстаивали позицию, согласно которой зонирование должно быть выведено из сферы и предмета регулирования Градостроительного кодекса РФ. При этом достаточно быстро обнаружилось, что регулировать деятельность по зонированию невозможно вне контекста действий по территориальному планированию. Поэтому за первоначально высказанными предложениями о выведении зонирования из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности по необходимости последовали другие предложения – о выведении из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности также территориального планирования. В 2003 году были подготовлены и обсуждались проекты отдельных федеральных законов — «О зонировании территорий», «О территориальном планировании». При этом предполагалось, что принятие указанных федеральных законов должно автоматически повлечь за собой изменение состава и предмета Градостроительного кодекса РФ, из которого планировалось изъять главы и статьи по вопросам территориального планирования и зонирования. Такое развитие событий превратило бы Градостроительный кодекс в закон не кодифицирующий, а сугубо технический, «распылило» бы предмет Кодекса по нескольким частным законам, что неизбежно привело бы к утрате его целостности и возможности рационально организовать комплексный процесс градостроительной деятельности.

С принятием ГрК РФ от 29.12.04 возобладал «консолидирующий» подход, который:

· сохраняет преемственность развития законодательства о градостроительной деятельности;

· окончательно закрепляет предмет законодательства о градостроительной деятельности, объемлющий все её компоненты, снимает ранее существовавшую неопределенность в этом вопросе и раскрывает дорогу для дальнейшего развития в России законодательства о градостроительной деятельности;

· позволяет последовательно и рационально организовывать комплексный процесс градостроительной деятельности.