Право граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления берет свое начало в статьях 33, 52 и 53 Конституции РФ, в которых устанавливается возможность граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе жалобы на решения и действия (бездействие) названных органов. Праву граждан в данном случае соответствует обязанность органов публичной власти рассмотреть обращение и гарантировать, что заявитель не подвергнется преследованию в связи с высказанными в обращении замечаниями и предложениями.

Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан осуществляется Конституцией РФ, международными договорами федеральными законами, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации

Помимо Конституции РФ, в настоящее время, основным актом, регулирующим данные отношения, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Кроме того, отдельные вопросы регламентируются Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Трудовой кодекс РФ в части рассмотрения обращений работников в федеральную инспекцию труда в связи с нарушением их трудовых прав, обращений работников в комиссию по трудовым спорам (ст. 3, 356, 357, 386, 387 и др.). Особенности рассмотрения обращений в сфере изменения конституционно-правового статуса лиц содержатся в ФЗ от 31 мая 2002г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», ФЗ от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ «О беженцах», ФЗ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (с изменениями и дополнениями), в сфере административного обжалования решений и действий (бездействия) субъектов избирательного процесса – в законах о выборах. В качестве примера можно привести также Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2004 г. № 862, которым утверждены особые Правила обращения лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненных к ним категорий граждан за представлением социальных услуг и др. акты.

При этом следует отметить, что порядок работы с обращениями граждан так же регулируются внутренними актами (например, инструкциями, положениями) органов государственной власти и местного самоуправления, которыми регламентируются вопросы организации работы с обращениями.

В соответствии со ст.1 Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.^[63]

__________________________

1.См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ”, 08.05.2006, № 19, ст. 2060.

Значение обращений граждан заключается в том, что:

Во-первых, с их помощью граждане могут реализовывать и защитить принадлежащие им права и возложенные обязанности;

Во-вторых, для органов власти обращения граждан являются важнейшим источником информации, необходимой для принятия качественных решений, своевременного реагирования на желания и потребности общества, эффективного средства общения с населением, удовлетворения воли и интересов личности;

В-третьих, через обращения граждан выявляются мнения и настроения общества, позитивные и негативные тенденции в реализации органами публичной власти их компетенции.

В-четвертых, специфика права на обращение проявляется в возможности граждан требовать от государства получения неких публичных услуг, а также обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти в административном порядке.

Таким образом, право на обращение – это не только возможность граждан реализовать свои политические интересы, оказать воздействие на власть, но и возможность потребовать от органов публичной власти выдачи соответствующих документов, установления и подтверждения каких-либо фактов, предоставления определенного правового статуса, совершения иных юридически значимых действий, связанных с реализацией и защитой прав и свобод личности^[64].

_________________________

2.См.: Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации. / Законодательство и экономика, 2005, № 5.

Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Немало обращений граждане направляют в коммерческие организации, индивидуальным предпринимателям, общественным объединениям, которых нельзя обязать рассматривать эти обращения в соответствии с процедурой, установленной для реализации права на обращение в органы публичной власти, в связи с отсутствием регулирования в данной области.

Вышеупомянутым Федеральным законом предусмотрены следующие виды обращений: предложение, заявление и жалоба.

Предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

Заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;

Помимо указанных, законодательством могут предусматриваться и иные виды обращений, так, например, Федеральным законом «О вынужденных переселенцах» указывается на ходатайство– обращение граждан о признании за ними определенного статуса в данном случае – вынужденного переселенца.

Законами субъектов «об обращениях граждан….» устанавливается такой вид обращения как петиция – коллективное обращение граждан в органы власти о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения законодательства^[65].

_____________________

3.См.: Например, Ст. 2 Закона г. Москвы от 18.06.1997 № 25 (ред. от 21.06.2000) «Об обращениях граждан». // Тверская, 13, от 09.08.2000 г.

Субъектами права на обращения являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. В ст. 33 Конституции РФ речь идет о возможности граждан России направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Это не означает, что иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права на обращение в России, в то же время это не означает, что они пользуются этим правом наравне с гражданами России. В частности, иностранные граждане и лица без гражданства не смогут реализовать право на обращение, предметом которого являются, например, предложения реформирования государственной власти или принятие того или иного закона.

Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации обладают правом на обращение в органы публичной власти, в праве обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти. Текущее законодательство также позволяет иностранным гражданам и лицам без гражданства направлять обращения в российские органы власти и получать ответы по установленной процедуре. Речь идет, например, о Законе «О гражданстве Российской Федерации» в части обращений о приобретении гражданства, о Законе «О беженцах» в части обращений о приобретении статуса беженца, о миграционном законодательстве в части обращений о получении разрешительных документов на проживание, пребывание, работу на территории России, регистрации по месту жительства и месту пребывания^[66].

____________________

4.Следует отметить, что субъектами права на обращение являются организации, т.е. юридические лица и индивидуальные предприниматели, в том числе некоммерческие организации, а также общественные объединения, не зарегистрированные в качестве юридического лица, включая религиозные группы.

Субъектами рассмотрения обращений граждан и организаций являются органы публичной власти. Это государственные органы на федеральном и региональном уровнях и органы местного самоуправления. Субъектами рассмотрения обращений граждан должны быть признаны также структурные единицы, осуществляющие определенные государственные функции. К ним могут быть отнесены, в частности, саморегулируемые организации – профессиональные (отраслевые) сообщества, на которые предполагается возложить многие контрольные функции государства, а также функции регулирования того или иного рынка, возможно, лицензирование. Любые организации, осуществляющие определенные властные полномочия, обязаны рассматривать обращения граждан на основе той же нормативной модели, что и органы публичной власти.

Письменное обращение гражданин направляет непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Обращения могут подаваться как в письменной, так и в устной форме. Вместе с тем, следует отметить, что на практике письменная, является основной формой обращения.

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование органа, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо его должность, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

Обращение должно иметь предмет обращения, т.е. просьбы, желания, потребности граждан, изложенные в обращениях, которые должны подкрепляться доводами. Предмет обращения в зависимости от содержания просьб, желаний и потребностей может быть различным. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин может прилагать к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Обращения подаются на русском языке, в случаях установленных законом обращение может быть подано на родном языке в этом случае, у органа должностного лица возникает обязанность ответить на языке лица подавшего обращение. Например, Осужденные – иностранные граждане и лица без гражданства вправе подавать обращения на родном языке или на любом другом языке, которым они владеют, а в необходимых случаях пользоваться услугами переводчика. Ответы даются на языке обращения, при отсутствии возможности дать ответ на языке обращения он дается на государственном языке Российской Федерации с переводом ответа на язык обращения^[67].

___________________

5. См.: П. 13 Приказа Министерства Юстиции РФ от 26 декабря 2006 г. № 383 «Об Утверждении административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений заявлений и жалоб осужденных лиц и содержащихся под стражей». // Российская газета, № 14, 25.01.2007.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного органа, или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения. При этом, орган или должностное лицо перенаправивший обращение может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения

Если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие органы или соответствующим должностным лицам.

Все обращения подлежат обязательному рассмотрению в не зависимости от соблюдения требований предъявляемых к ним. В случае необходимости рассматривающие орган или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.

В дальнейшем рассмотрении обращения, может быть отказано в следующих случаях:

• если в письменном обращении отсутствуют данные гражданина его подавшего. Вместе с тем, если в таком обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит проверке путем направления в компетентный правоохранительный орган;

• если в обращении содержатся нецензурные, либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. В этом случае гражданину, направившему обращение, сообщается, о недопустимости злоупотребления правом;

• если текст письменного обращения не поддается прочтению. В случае, если фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению, об отказе сообщается гражданину, направившему обращение;

• если гражданин обращается повторно с вопросом, на который ему ранее давался ответ в один и тот же орган или одному и тому же должностному лицу, то принимается решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение;

• если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Если подавалась жалоба, то она возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.

В случае устранения причин, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения;

4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения;

6) на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.

Если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

При рассмотрении обращения орган или должностное лицо в обязательном порядке:

1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение;

2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других органах и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия. Орган или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления;

3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;

5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой орган, орган или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.

Письменное обращение, подлежит рассмотрению в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, об истребовании дополнительной информации, руководитель органа или должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Устные обращения граждан подаются посредством личного приема, который проводится руководителями государственных и муниципальных органов или уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Если в устном обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.

В ходе личного приема может быть принято письменное обращение, которое, подлежит регистрации и рассмотрению.

Особой формой обращений граждан являются, появившиеся сравнительно недавно, интернет-обращения (электронные обращения)поданные на официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления, в электронного письма. Например, вг. Москве интернет-письма граждан и юридических лиц оформляются на официальном сервере Правительства Москвы в сети Интернет в разделе «Обращения в Правительство Москвы».^[68]

________________________

6.См.: п. 7.1.4 Постановления Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП (ред. от 21.11.2006) «О регламенте Правительства Москвы». // ”Вестник Мэра и Правительства Москвы”, № 17, 22.03.2006.

Исходя из того, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не регулируется вопрос подачи обращения в форме электронного письма, такая форма не противоречит общей концепции Закона. В тоже время возможность подачи таких обращений должна устанавливаться каждым органом, в акте регламентирующим порядок работы с обращениями граждан.

Следует заметить, что обращения граждан различных видов, по различным предметам не могут рассматриваться по строго унифицированной однообразной схеме во всех сферах общественных отношений. Так, заявление лица с просьбой предоставить определенную информацию может быть рассмотрено в достаточно короткий срок и без дополнительного участия экспертов, консультантов, согласования ответа на обращение между структурными подразделениями соответствующего органа власти. В то же время при рассмотрении административной жалобы речь не может идти об упрощенной процедуре рассмотрения, поскольку в данном случае необходимо выяснить все обстоятельства, лежащие в основе жалобы, исследовать дополнительные материалы, запросить мнение компетентных лиц. То же относится и, например, к процедуре рассмотрения заявления о предоставлении лицензии, т.к. лицензирующий орган должен располагать достаточным временем и эффективным механизмом оценки способности заявителя осуществлять лицензируемый вид деятельности т.п.

Существующее многообразие процедурных особенностей рассмотрения обращений, конечно, нельзя свести к тотальной унификации и однообразию. Во-первых, своеобразие содержания некоторых обращений, исключительность решений, принимаемых по просьбе заявителя, и специфичность процедур рассмотрения обращений такого рода не позволяют подвести к одному знаменателю процесс реализации права на обращение во всех сферах общественных отношений. Во-вторых, в законодательстве и на практике выделяются обращения разных видов, рассмотрение которых, очевидно, должно основываться на различных подходах к правовому регулированию.

Особенности рассмотрения обращений в зависимости от специфики соответствующих общественных отношений устанавливаются федеральными отраслевыми и внутренними нормативно-правовыми актами.