442                                                                Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

К ним относятся: установление в пределах своей компетенции административной ответственности за правонарушения; рассмотрение вопросов о состоянии законности и правопорядка, выработка программ деятельности и рекомендаций по этим вопросам; рассмотрение вопросов о гарантиях прав и свобод граждан, о соблюдении на территории субъекта РФ Конституции, федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ.

5. Полномочия в области внешних связей и внешнеэкономической деятельности. К ним относятся: утверждение договоров о сотрудничестве с субъектами РФ, зарубежными странами (партнерами), внешнеэкономических соглашений, заключенных администрацией субъекта РФ.

6. Иные полномочия, к которым относятся изменение административно-территориального деления, учреждение наград, премий, иных поощрений субъектов РФ и др.

В компетенции законодательных (представительных) органов соответствующих субъектов РФ имеются некоторые особенности. Например, к компетенции Государственной думы Ямало-Ненецкого автономного округа (по Уставу от 15 декабря 1994 г.) отнесены права: принимать решение об изменении наименования автономного округа на основании результатов окружного референдума; образовывать и упразднять ненациональные районы на территории округа. По Уставу (проект) Агинского Бурятского автономного округа предусмотрены полномочия окружной Думы: утверждать представленный главой администрации состав коллегиального органа при главе окружной администрации, давать согласие на назначение руководителей окружных органов управления (финансами, имуществом автономного округа, органов внутренних дел, социальной защиты населения).

Органами исполнительной власти являются администрации краев, областей и других субъектов РФ. Прежде чем рассматривать подробно вопрос об их статусе, функциях и компетенции, структурном построении, необходимо сказать о следующем. В отличие от совокупности законодательных (представительных) органов, действующих в Российской федерации и не рассматриваемых, как в прежних конституциях, в качестве единой системы, Конституция 1993 г. установила принципиально иной подход в отношении органов исполнительной власти. В части 2 статьи 77 установлено, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Весьма существенное значение для характеристики статуса ор-

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                   443

ганов исполнительной власти имеет статья 78 Конституции РФ, согласно которой: 1) федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц; 2) федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам; 3) органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий; 4) Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

С учетом, на основе и в соответствии с названными выше конституционными нормами призван складываться и функционировать правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ. Помимо конституционных норм, необходимо упомянуть и кратко охарактеризовать содержащиеся в ряде Указов Президента РФ функциональные положения и нормы, определяющие статус органов исполнительной власти субъектов РФ.

Органами исполнительной власти рассматриваемых субъектов РФ (краев, областей и др.) являются их администрации. В Положении от 22 октября 1993 г. наряду с термином "администрация" широко использовался термин "правительство", который более определен и четок, отражает характер и структуру данного органа. В дальнейшем, в частности в Указе Президента от 3 октября 1994 г. термин "правительство" применительно к органу исполнительной власти названных субъектов РФ вообще не использовался, хотя в ряде областей продолжает применяться термин "правительство области". В Указе от 3 октября 1994 г. говорится только об администрации субъектов РФ. Поэтому требует пояснения термин "администрация края, области, города федерального значения" и т.д.

Администрация – это орган исполнительной власти общей компетенции, который состоит из функциональных и отраслевых структурных подразделений (комитетов, управлений, отделов), руководства и возглавляется главой администрации соответствующего субъекта РФ. В сущности, это правительство, т.е. орган общей компетенции субъекта РФ. В Положении от 22 октября 1993 г. устанавливалось, что руководство деятельностью администрации осуществляет глава соответствующей администрации. Наименование органа исполнительной власти (администрация, правительство и т.п.) и его главы утверждается соответствующим законодательным (пред-

444                                                               Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

ставительным) органом с учетом исторических, национальных, и других условий и традиций субъекта РФ.

В Положении от 3 октября 1994 г. определены статус глав администраций областей, их взаимоотношения с законодательными органами, с федеральными органами исполнительной власти, компетенция, основные гарантии деятельности.

Положение не содержит применительно к администрации субъекта РФ термина "правительство", а главу администрации именует "губернатором". Правда, последний термин имеется лишь в преамбуле, затем применяется – "глава администрации".

Глава администрации является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ.

Глава администрации, если он не занял эту должность в результате выборов, назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

Освобождение от должности главы администрации производится также в случаях:

а) письменного заявления об отставке;

б) утраты гражданства РФ;

в) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося главой администрации;

г) признания гражданина, являющегося главой администрации, недееспособным решением суда, вступившим в законную силу

Глава администрации обязан подать в отставку в случае избрания депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, органа местного самоуправления, а также при выполнении им любой иной оплачиваемой работы, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности.

Глава администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа является членом постоянно действующего координационно-консультативного Совета глав администраций при Президенте РФ и принимает участие в его работе в порядке, предусмотренном Положением о совете глав администраций при Президенте РФ.

Весьма актуальным является вопрос о взаимоотношениях главы администрации и законодательного (представительного) органа.

Глава администрации в целях социального и экономического развития соответствующей территории, в интересах ее населения

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                  445

взаимодействует с органом законодательной (представительной) власти субъекта РФ в соответствии с принципом разделения властей и осуществляет свои функции самостоятельно в пределах своей компетенции.

Глава администрации обладает правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, проекты законодательных (правовых) актов, внесенные главой администрации, рассматриваются законодательным (представительным) органом субъекта РФ в первоочередном порядке.

Глава администрации в установленном порядке подписывает и обнародует законы, принятые законодательным (представительным) органом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ.

Законы могут быть до истечения срока, установленного для их подписания, возвращены главой администрации в законодательный (представительный) орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон принят в прежней редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа субъекта РФ, то глава администрации обязан его подписать в установленном порядке.

Глава администрации вправе опротестовать решение законодательного (представительного) органа края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации в судебном порядке, определенном федеральным законом Действие решения в этом случае приостанавливается до его повторного рассмотрения.

Законодательный (представительный) орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ вправе обратиться к главе администрации с предложением о внесении изменений и дополнений в акты органов исполнительной власти или их отмене в случае противоречия указанных актов законам данного субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган субъекта РФ вправе заслушать главу администрации по вопросам исполнения законов субъекта РФ, бюджета, реализации целевых программ и планов социально-экономического развития территории.

Глава администрации вправе вносить проекты постановлений Правительства РФ, которые подлежат обязательному рассмотрению Правительством РФ.

446                                                               Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

В случаях осуществления полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, глава администрации вправе согласовывать решения об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе и назначении соответствующих должностных лиц, вносить предложения по вопросам деятельности указанных органов на рассмотрение Правительства РФ.

Глава администрации обладает следующими полномочиями:

а) представляет интересы субъекта РФ в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектами РФ;

б) в соответствии с законодательством РФ может вступать в отношения с соответствующими органами и должностными лицами зарубежных государств и подписывать необходимые документы;

в) разрабатывает и представляет на утверждение законодательного (представительного) органа субъекта РФ бюджет и обеспечивает его исполнение;

г) формирует органы исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ;

д) назначает на должность и освобождает от должности глав администраций городов и районов, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности (если в порядке, предусмотренном законодательством РФ, они не отнесены к органам местного самоуправления).

Глава администрации при осуществлении своих полномочий принимает постановления и распоряжения. Постановления и распоряжения главы администрации вступают в силу с момента их опубликования, если иное не определено в самом акте. Постановления и распоряжения главы администрации обязательны для исполнения на всей территории соответствующего субъекта РФ.

В уставах и законодательстве субъектов РФ отражены специфика правового статуса органов исполнительной власти конкретных субъектов РФ, особенности построения и компетенции указанных органов. Причем правовое регулирование этих вопросов субъектами РФ отличается значительным разнообразием, некоторой противоречивостью, выходом в некоторых случаях – в силу неурегулированности данных вопросов в федеральном законодательстве – за конституционные рамки.

Отметим некоторые особенности в структуре органов исполни-

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                   447

тельной власти по проектам уставов ряда областей. Например, предусматривалось, что губернатор Мурманской области является председателем правительства и возглавляет исполнительную власть области. В состав администрации Сахалинской области были включены глава администрации, аппарат администрации, органы управления администрации; устанавливалось, что исполнительная власть в этой области строится на принципах единоначалия, и не упоминалось о коллегиальности в ее деятельности; подчеркивалось, что структура администрации данной области, положения об органах управления и внесение изменений в них, схема управления (структура органов исполнительной власти) утверждаются областной Думой по представлению главы администрации области. В Вологодской области в правительство области были включены губернатор, вице-губернатор и директора департаментов.

В автономных округах также имеются определенные особенности в организации в них исполнительной власти. Согласно Уставу Агинского Бурятского автономного округа, окружная администрация состоит из главы администрации, возглавляемого им коллегиального органа, а также подчиненных ему управленческих организаций; окружная администрация подотчетна окружной Думе, которая утверждает ее структуру. Глава администрации определяет состав, полномочия, порядок деятельности коллегиального органа при окружной администрации, представляет окружной Думе состав членов коллегиального органа.

В соответствии с Уставом Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 декабря 1994 г. систему исполнительной власти округа составляют губернатор автономного округа и формируемые им исполнительные органы. В сфере взаимоотношений исполнительной власти с органом законодательной (представительной) власти автономного округа (Государственной Думой) имеются некоторые особенности. Это, в частности, заслушивание Государственной Думой автономного округа ежегодного послания губернатора о положении в округе; направление губернатору принятых законов автономного округа для подписания и обнародования; согласование с губернатором законодательных инициатив в Государственную Думу РФ по вопросам, затрагивающим социально-экономическое развитие автономного округа; обращение Государственной Думы автономного округа с предложениями о внесении изменений, дополнений, о приостановлении или отмене нормативных актов органов исполнительной власти округа.

Достаточно развернуто и в то же время с учетом специфики соответствующих субъектов РФ устанавливается в уставах и иных актах законодательства этих субъектов РФ компетенция органов

448                                                               Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

исполнительной власти. В уставах ряда областей подробно и применительно к основным сферам и отраслям управления зафиксированы функции и полномочия их администраций. В обобщенном виде компетенция данных органов состоит в следующем.

1. Полномочия в сфере экономики, бюджета и финансов. Администрация разрабатывает проекты программ социально-экономического развития и после утверждения обеспечивает их выполнение, разрабатывает проект бюджета территории, организует взимание налогов и сборов, предусмотренных законодательством, объединяет на договорных началах средства на строительство и содержание имеющих областное (краевое, окружное) значение производственных объектов и социальной инфраструктуры, а также на проведение экологических мероприятий и другие цели, организует работу по формированию внебюджетных фондов и их использованию в соответствии с целевым назначением и др.

2. Полномочия в сфере управления собственностью субъекта РФ. Администрация решает вопросы по созданию, приобретению, использованию и отчуждению объектов собственности в соответствии с законодательством; поставляет и вручает предприятиям, учреждениям и организациям акты о включении их в состав собственности; закрепляет в соответствии с законодательством на правах хозяйственного ведения и оперативного управления объекты собственности за предприятиями, учреждениями, организациями, передает фонду имущества свидетельства о праве собственности на приватизированные предприятия, в соответствии с законодательством организует мероприятия по приватизации государственного имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, содействует организации межтерриториального товарообмена, заключению предприятиями и организациями прямых договоров по осуществлению оптовой и розничной торговли и выполнению обязательств по этим договорам и др.

3. Полномочия в сфере сельского хозяйства и экологии. Администрация разрабатывает и выполняет программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почвы, охране земельных ресурсов, организует ведение земельного кадастра и мониторинга земель; представляет в соответствии с законодательством земельные участки под объекты, имеющие федеральное и межрегиональное значение, для строительства и расширения предприятий, находящихся в собственности субъекта РФ; обеспечивает контроль за использованием и охраной земель; защищает права собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, руководит ветеринарной службой, устанавливает в необходимых случаях карантин и обеспечивает соблюдение карантинных и ветеринарно-

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                     449

санитарных правил, содействует осуществлению контроля за использованием и охраной вод, лесов, недр, атмосферного воздуха и животного мира на территории субъекта РФ.

4. Полномочия в области строительства. Администрация организует подготовку проектов и титульных списков по стройкам и объектам и утверждает их, осуществляет контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства; приостанавливает строительство, которое ведется с нарушением утвержденных проектов и планов застройки, назначает государственные приемочные комиссии и утверждает акты о принятии в эксплуатацию завершенных объектов, выдает разрешения на строительство на землях фонда имущества субъекта РФ, организует за счет своих средств и на долевых началах строительство и ремонт объектов производственного, коммунально-бытового и социально-культурного назначения, организует на хозрасчетных договорных основах строительство промышленных объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурного назначения по заказам районов и городов, привлекает на договорной основе предприятия, учреждения и организации всех форм собственности к участию в развитии мощностей строительной индустрии и промышленности строительных материалов.

5. Полномочия в области развития транспорта. Администрация организует транспортное обслуживание населения на территории субъекта РФ, контролирует работу соответствующих транспортных предприятий; создает за счет средств субъекта РФ при долевом участии районов и городов транспортные предприятия, в том числе аэропорты местного значения, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации различных форм собственности, обеспечивает развитие на территории субъекта РФ сети автомобильных дорог общего пользования, а также их сохранность, оборудование техническими средствами регулирования дорожного движения и связи, условия для автосервиса и отдыха пассажиров и др.

6. Полномочия в сфере социально-культурного строительства, коммунального и торгового обслуживания. Администрация создает в соответствии с законодательством учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультуры и спорта, используя для этого свои средства, а также на договорных началах средства районов, городов, предприятий, учреждений и организаций; разрабатывает с участием районов и городов программы развития народного образования, здравоохранения, культурной и спортивной работы с учетом национальных и местных традиций населения, оказывает материально-финансовую,

450                                                            Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

методическую и иную помощь соответствующим учреждениям в районах и городах; осуществляет контроль за соблюдением установленных правил, нормативов и стандартов в работе средних и высших учебных заведений, учреждений здравоохранения, культуры, физкультурно-спортивных и других учреждений; оказывает финансовую помощь в развитии театрального, музыкального, изобразительного и иных видов искусств, народного творчества, а также в изучении родного языка малочисленными народами, проживающими на территории субъекта РФ, и др.; организует за счет своих средств или на хозрасчетных договорных началах работы по развитию электрификации, газоснабжения, водоснабжения районов и городов, созданию предприятий по сбору и утилизации промышленных и бытовых отходов, оказывает техническое содействие и дает заключение по планам строительства газовых сетей и сооружений, принадлежащих районам, городам, крупным предприятиям и объединениям, способствует развитию межтерриториальных торговых связей и обеспечивает функционирование ярмарок, развитие оптовой и фирменной торговли, бирж; содействует заключению торговых соглашений по взаимному снабжению товарами народного потребления с другими субъектами РФ и зарубежными партнерами.

7. Полномочия в сфере социальной защиты населения. Администрация разрабатывает программы социальной защиты населения и организует их исполнение; создает на основе законодательства за счет своих средств, добровольных взносов районов и городов, предприятий, учреждений, организаций и граждан фонд занятости населения и защиты от безработицы, другие фонды социальной защиты населения, руководит расходованием средств из этих фондов; разрабатывает программы повышения уровня занятости населения и организует их исполнение, организует общественные оплачиваемые работы, определяет условия привлечения к ним граждан, нуждающихся в трудоустройстве; принимает меры по созданию дополнительных рабочих мест; оказывает материально финансовую и методическую помощь по формированию районных и городских фондов социальной защиты, обеспечивает контроль за соблюдением правил охраны труда, техники безопасности, производственной санитарии на предприятиях, в учреждениях и организациях; руководит работой учреждений и организаций социального обеспечения, расположенных на территории субъекта РФ; организует работу по свое временному и правильному назначению и выплате пенсий и пособий, контролирует соблюдение законодательства о предоставлении гражданам льгот и преимуществ, организует работу по трудоустройству, материальному и бытовому обслуживанию инвалидов и пенсионеров.

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                          451

8. Полномочия, в сфере обеспечивая законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан. Администрация организует выполнение законодательства, осуществляет контроль за его соблюдением на территории субъекта РФ; осуществляет в случае стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законодательством меры, связанные со спасением жизни людей, защитой их здоровья и прав, охраной собственности, поддержанием порядка, а также с обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организаций; организует проведение противопожарных мероприятий, регистрирует общественные объединения граждан, создаваемые и действующие на территории субъекта РФ; руководит подчиненными ей органами внутренних дел, наблюдает за работой исправительно-трудовых учреждений; руководит работой органов записи актов гражданского состояния, юстиции, государственным архивом в соответствии с законодательством; организует прием населения; рассматривает жалобы, заявления и предложения граждан в пределах своей компетенции, обеспечивает выполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности; рассматривает ходатайства и вносит представления в соответствующие органы о награждении государственными наградами и присвоении почетных званий.