§ 1. Местное самоуправление в системе народовластия. Местное самоуправление – глубоко демократический институт российской государственности, муниципальные учреждения имеют в нашей стране давние и прочные традиции.

"Одним из признаков развития гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать с самоответственностью.

Именно поэтому Конституция выделяет отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности — местное самоуправление, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и несут ответственность перед своим населением.

Однако это не означает, что государство может полностью отстраниться от правового регулирования структуры, функций и полномочий местного самоуправления.

452                                                                Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

Нельзя не учитывать, что это не только сфера самоорганизации жителей, но и специфический уровень власти"¹.

В самом общем виде, местное самоуправление – это право и возможность населения (местного сообщества), признаваемые и закрепляемые государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы и дела местного значения².

Конституция РФ 1993 г. уделила внимание и проблемам местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде чем переходить к непосредственной характеристике современного состояния и развития местного самоуправления в России, его конституционных и иных правовых основ, необходимо кратко остановиться на предыстории данной проблемы. Такой хотя бы схематичный обзор позволяет всесторонне и глубже проанализировать проблему местного самоуправления в целом, обрисовать ее основные контуры, черты и характерные правовые особенности. На протяжении ряда десятилетий сам термин "местное самоуправление" считался одиозным; в учебной литературе по государственному праву и по советскому строительству преподносился, как правило, с отрицательным оттенком, по существу, отвергался; данный демократический институт на фоне теории полновластия Советов считался непригодным, неприемлемым в условиях социализма и тоталитарно-партократической системы. Новые веяния в отношении к местному самоуправлению обозначились с началом перестройки, но пробивали себе дорогу с большим трудом, что получило свое отражение хотя и в прогрессивном для того времени, но непоследовательном и противоречивом Законе СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, принятом в 1990 г.

Чуть раньше, в связи с наметившимся новым положительным отношением к идее самоуправления вообще, стала активнее разрабатываться проблематика местного самоуправления.

Еще на начальной стадии обсуждений в кругах практиков и ученых-специалистов, в особенности юристов, экономистов, социологов, философов, стала постепенно "вызревать" концепция местного самоуправления, долгие годы отвергавшаяся официальной государственно-правовой наукой и тем более правящей административно–командной системой, которой вообще противопоказаны подлинно демократические государственные институты, в том числе местное.

¹Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию об укреплении российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики) // Российская газета 1994. 25 февр.

² См. Фадеев В.И. Муниципальное право России М., 1994. С. 3.

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                            453

самоуправление Выработка новой и полноценной модели местного самоуправления строилась на основе учета специфики российских условий и в то же время приближения к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления. Многие важнейшие параметры современной российской концепции местного самоуправления уже разработаны, хотя и поныне продолжаются дискуссии как в парламенте и других государственных структурах, так и в среде научных работников.

Конституция 1993 г. в какой-то мере завершает поиски правовых форм местного самоуправления, которые велись на протяжении последних нескольких лет.

С учетом данных соображений и появившихся некоторых научно–литературных источников по местному самоуправлению рассмотрим подробнее вопрос о конституционно-правовых основах местного самоуправления в Российской Федерации. Если говорить о конституционной основе местного самоуправления, то этим вопросам посвящены ст. 3 (ч. 2), 8 (ч. 2), 12, 15 (ч. 2), 24 (ч. 2), 32 (ч. 2), 72 (п. "н" ч. 1), гл. 8 Конституции. Затем идет, условно говоря, следующий уровень законодательного и иного правового регулирования местного самоуправления. Он состоит в регулировании названных вопросов в законах, в частности. Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г.¹, охватывает серию указов Президента РФ, постановление Государственной Думы "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации" от 10 июня 1994 г.

Среди актов Президента по вопросам реформирования местного самоуправления необходимо выделить, прежде всего, Указы: о мерах по обеспечению реформы местного самоуправления от 21 марта 1994 г. и о реформе местного самоуправления в Российской Федерации от 26 октября 1993 г., а также Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г.

Длительное время в Государственной Думе и в других государственных органах, а также в научных учреждениях шла разработка нового закона, соответствующего современной концепции и реалиям местного самоуправления, об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Такой закон, базирующий-

¹ Российская газета 1995. 1 сент.

454                                                               Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

ся на положениях и нормах Конституции РФ, признан был стать стабильной правовой основой местного самоуправления. Такой закон, а именно: Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" был принят Государственной Думой 12 августа 1995 г. и подписан Президентом РФ 28 августа 1995 г.

Этот Закон вслед за Конституцией знаменует собой новую веху в становлении в России местного самоуправления. В субъектах РФ также ведется значительная работа по правовому регулированию статуса местного самоуправления.

Опираясь на вышеперечисленные правовые акты, иной правовой материал, имеющиеся научно-литературные источники, рассмотрим основные черты и характерные особенности местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, выделим ст. 12 Конституции. Она помещена в гл. 1 Конституции, что подчеркивает принадлежность местного самоуправления к одной из основ конституционного строя. Подчеркнем также значимость и характер терминов "муниципальное образование", "вопросы местного значения", без выявления, содержания которых невозможно уяснить сложные вопросы данного раздела учебного курса.

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов российской Федерации. Частично этот же тезис можно найти и в ч. 2 ст. 3, в которой говорится об осуществлении народом своей власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Провозглашение и гарантирование в ст. 12 Конституции местного самоуправления – одна из важнейших новелл в российском законодательстве. Данное обстоятельство означает: а) конец скептического и даже негативного отношения к институту местного самоуправления; б) наступление нового этапа в содержании местного самоуправления, наличие взаимосвязи с государственной властью, в особенности с ее законодательной и исполнительной ветвями, а также с судебной властью. Отметим мысль, содержащуюся в вышеназван-

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                          455

ном послании Президента: местное самоуправление – не только сфера самоорганизации населения, но и специфический уровень власти. Эта характеристика означает, что деятельность местного самоуправления и его органов имеет властный характер, т.е. сопряжена с применением в необходимых случаях принуждения, акты его органов обязательны для исполнения. Иными словами, государственно-властная деятельность и осуществление местного самоуправления – это функционирование не антиподов, а родственных институтов.

Формирование на базе Конституции нового законодательства о местном самоуправлении предполагает обращение к дореволюционному опыту земского и городского самоуправления в России, а также использование опыта зарубежного муниципализма, который, в частности, нашел правовое отражение в Европейской Хартии местного самоуправления.

Местное самоуправление в дореволюционной России начало активно развиваться со времени реформ Александра II¹. Но реально система местного самоуправления стала складываться значительно раньше. При Екатерине II основы местного самоуправления устанавливались в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.); Жалованная грамота дворянства (1785 г.); Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Было предусмотрено создать из всех сословий ряд местных организаций ("сословных обществ"), предоставив им права "по внутреннему управлению сих обществ", в том числе право замещать по выбору часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Однако, по мнению Н.И. Лазаревского, наличие выборных должностей в названных учреждениях еще не создавало настоящего самоуправления: "для понятия самоуправления... существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что гарантирует или... может гарантировать действенную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением"².

¹ Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.. 1993; Фадеев В.И. Указ. соч. С. 27. – 30. См. также – Безобраэов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Васильчыков А.И. О самоуправлении Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб , 1869 – 1871. Т. 1 – 3; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет СПб , 1909 – 1911. Т. 1 – 4.

² Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. 2. Ч. 1. С. 213 – 214.

456                                                                Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

Проведенные в период царствования Александра II земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы преследовали цель децентрализовать управление и обеспечить развитие местного самоуправления. Видный государствовед М.М Ковалевский полагал, что они, как и судебная реформа, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, так как ввели ограничения, которым бюрократия вынуждена, была подчиниться.

Положение о земских учреждениях от 1 января 1864 г. предусматривало выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами. Земские собрания избирали соответственно уездные и губернские управы, являвшиеся их исполнительными органами Статус городского самоуправления определялся Городовым положением от 16 июня 1870 г. и был основан на тех же принципах, что и земское самоуправление Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа, Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной администрации. Однако свою деятельность органы самоуправления осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. Следовательно, на местах существовали две системы управления: 1) звенья центральной исполнительной власти в лице ее представителей, обладавших реальной властью; 2) земское и городское самоуправление. Такой дуализм власти порождал противоречия и рознь между назначаемой из центра администрацией и земскими учреждениями. На устранение противоречий были направлены пересмотренные при Александре III Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.)

Данные акты не смогли преодолеть органические недостатки, присущие тогдашнему местному (земскому и городскому) самоуправлению. Анализируя характер новых Положений, Н.М. Коркунов отметил: "Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение с иной только окраской"¹. Подчеркнутая Н.М. Коркуновым тенденция усиления правительственного влияния (т. е. центральной исполнительной власти) на местные дела, попытки сочетать это влияние с формирующимся местным самоуправлением и ныне являются острой проблемой в развитии российской государственности.

¹ Коркунов Н.М. Русское государственное право СПб., 1909. Т. 2. С. 537.