Для руководства жизнью общества и государства необходимы не только высшие и центральные органы государственной власти, но и органы публичной власти на местах.

Публичную власть на местах осуществляют органы двух типов — местного управления и местного самоуправления.

Эти органы отличаются прежде всего субъектом власти. Если в органах местного управления субъектом власти является государство, то в органах местного самоуправления — территориальный коллектив (коммуна, община, громада и т.д.).

Различаются они и способом формирования. Первые формируются путем назначения, вторые - путем выборов. Назначение осуществляет центральная власть, а выборы - граждане административно- территориальных единиц.

Органы публичной власти на местных уровнях создаются в соответствии с административно-территориальным устройством страны, под которым понимают деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством на основе принципа субсидиарности. Согласно этому принципу вопросы, которые могут решаться местами, не следует передавать центру.

Деление территории бывает двухзвенным: общины (коммуны, муниципии) — области (губернии, департаменты, провинции) (Япония, Дания, Болгария, Коста-Рика и др,); трехзвенным: община - район (округ, уезд) - область (Китай, Италия, Индия и др.); четырехзвенным: община - район - область - регион (Франция).

Органы публичной власти в административно-территориальных единицах создаются с учетом принадлежности к тому или иному звену, а также с их делением на «естественные» и «искусственные».

«Естественными» являются административно-территориальные единицы общинного звена-города, села, которые возникли исторически в результате произвольного поселения людей.

«Искусственные» административно-территориальные единицы - области, губернии, уезды и т.д. — возникли в результате районирования территории страны актами государственных органов.

Естественные единицы управляются муниципальными органами. В искусственных образованиях муниципальные органы создаются только в тех из них, которые законом признаны территориальными коллективами.

Сказанное выше позволяет определить понятие местного самоуправления следующим образом: местное самоуправление - это система управления местными делами, осуществляемая выборными органами, которые уполномочены представлять население той или иной административно-территориальной единицы.

В отличие от этого определения понятия, акцентирующего внимание на институциональном аспекте, в Европейской хартии местного самоуправления понятие местного самоуправления определяется с точки зрения права. Местное самоуправление, говорится в ней, - это «право и действительная способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».

Вопросы организации и деятельности органов публичной власти на местах регулируются конституционными законами и актами самих органов местного самоуправления. В конституциях этим вопросам посвящены либо отдельные разделы, либо отдельные статьи, закрепляющие основы муниципального права. Как правило, конституционные предписания предельно кратки. В конституции Японии, например, им посвящена специальная глава «Местное самоуправление», содержащая всего 4 статьи. Подобная лаконичность присуща конституциям и других стран. Конституционные положения конкретизируются и развиваются в соответствующих законах. Что касается актов муниципальных органов, то они принимаются во исполнение предписаний конституции и законов применительно к конкретной административно-территориальной единице.

Многие страны используют в качестве важнейшего источника муниципального права международно-правовые акты. Одним из таких актов является упоминаемая выше Европейская хартия местного самоуправления Совета Европы 1985 г.

Становление и развитие местного самоуправления, организация и деятельность его органов происходят на конституционной основе, представляющей собой следующий ряд принципов:

1. Легитимность органов местного самоуправления, обусловленная непосредственным участием населения в их формировании.

2. Самостоятельность органов местного самоуправления, заключающаяся в наличии у них собственных материально-финансовых ресурсов.

3. Независимость муниципальных органов в осуществлении коммунальных функций, предоставленных им конституцией и законами.

4. Выборность органов местного самоуправления.

5. Собственная ответственность органов местного самоуправления за свою деятельность.

6. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

7. Сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории.