В соответствии с принципом разделения властей государственная власть делится на законодательную, исполнительную и судебную. Олицетворением законодательной власти в подавляющем большинстве стран является парламент.

Парламент в современном значении этого слова появляется в эпоху буржуазных революций и представляет собой общенародный представительный орган, главной функцией которого является осуществление законодательной власти.

Слово «парламент» универсально и является собирательным. Однако в каждой стране этот орган носит разные названия. В США, Венесуэле, на Филиппинах используется термин «конгресс»; в Португалии, Южной Корее, Пакистане - «национальное собрание»; в РФ - «федеральное собрание»; в Швеции - «риксдаг»; в Дании - «фолькетинг»; в Норвегии - «стортинг»; в Финляндии - «эдускунта»; в Исландии - «альтинг»; в Испании - «кортесы»; во Франции, Великобритании, Италии - «парламент» и т.д.

Для изучения и проведения сравнительного анализа современных парламентов необходимо провести их классификацию, используя для этого различные критерии.

По своей структуре парламенты делятся на однопалатные (моно- камеральные) и двухпалатные (бикамеральные).

По объему компетенции выделяют следующие три группы парламентов.

1. Парламенты с абсолютно неопределенной (неограниченной) ком-петенцией. К ним относятся парламенты, которые могут принять законы по любому вопросу (Великобритания, Новая Зеландия).

2. Парламенты с абсолютно определенной (ограниченной) компетенцией. Речь идет о парламентах, которые могут принимать законы по строго определенному конституцией и законодательством кругу вопросов. Так, ст.1 конституции США устанавливает, что может и что не может делать Конгресс. Статья 34 конституции Франции 1958 г. содержит перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы.

3. Парламенты с относительно определенной (ограниченной) компетенцией. К этой группе относятся парламенты с подвижной (меняющейся) компетенцией, которая присуща парламентам федеративных государств (ФРГ, Индия, Малайзия). Конституции этих стран устанавливают: компетенцию федерального парламента; компетенцию законодательных собраний субъектов федераций; совместную компетенцию, содержащую вопросы, которые могут решаться и федеральным парламентом, и законодательным собранием субъектов федерации.

В зависимости от формы правления выделяют следующие модели парламентов.

1. Первая модель присуща парламентским республикам и монархиям. Эту модель называют Вестминстерской — по месту расположения парламента Великобритании. Ей присуще право вотума недоверия правительству (Нидерланды, ФРГ, Италия, Болгария).

2. Вторая модель присуща странам с президентской формой правления. Парламент не может отправить в отставку правительство, а правительство не может распустить парламент (США).

3. Третья модель имеет место в странах со смешанной формой правления. В этих странах парламент обладает правом вотума недоверия правительству, а глава государства - правом роспуска парламента (Франция, Казахстан).

4. Четвертая модель реализовывается в странах с абсолютной монархией. Это так называемые «консультативные парламенты» (Кувейт, Бахрейн, ОАЭ и др.).

Представительный характер парламента обуславливают способы их формирования.

Однопалатные парламенты избираются путем всеобщего и равного избирательного права.

Что касается двухпалатных парламентов, то их нижние палаты также избираются гражданами, а верхние - формируются различными способами.

1. Верхняя палата формируется путем прямых выборов. В сенат Конгресса США граждане каждого штата избирают по мажоритарной системе по 2 сенатора. Сенат парламента Италии избирается по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. Аналогичным образом формируется палата советников парламента Японии.

2. Верхняя палата формируется путем косвенных выборов. Сенаторы Франции избираются депутатами национального собрания, генеральных советов департаментов и муниципальных советов. Верхняя палата норвежского стортинга избирается депутатами, избранными в парламент из своей среды. Таким же образом формируется верхняя палата исландского Альтинга.

3. Верхняя палата формируется путем назначения. Так, состав Бундесрата ФРГ назначается правительствами земель - субъектов федерации. Способ назначения верхних палат используется также в Канаде, Великобритании. Что касается Великобритании, то верхняя палата ее парламента — палата лордов до середины XX века - формировалась по наследственному принципу, затем по смешанной системе. Наряду с наследственными пэрами в ее состав включали назначаемых пожизненно пэров. В настоящее время наследственный принцип ликвидирован, и палата лордов полностью назначается.

Отличаются разнообразием и сроки полномочий парламентов, и сроки полномочий каждой из палат двухпалатных парламентов. Так, срок полномочий палаты представителей японского парламента 4 года, а палаты советников - 6 лет, палаты представителей конгресса США — 2 года, а сената - 6 лет, национального собрания парламента Франции — 5 лет, а сената — 9 лет. Равный пятилетий срок полномочий имеют палата депутатов и сенат итальянского парламента. Что касается бундестага ФРГ, то он избирается на 4 года, в то время как бундесрат не имеет определенного срока. Аналогичным образом определяются сроки полномочий парламента Великобритании. Здесь нижняя палата - палата общин - избирается сроком на 5 лет, а палата лордов не имеет определенного срока полномочий.

Работой парламента руководят избираемые депутатами спикеры, вице-спикеры и секретари. В двухпалатных парламентах избирается руководство каждой палаты. В некоторых странах спикер верхней палаты не избирается, а является им по должности. Председателем сената в США является вице-президент, в палате лордов Великобритании член кабинета лорд-канцлер, в Канаде спикер сената назначается указом генерал- губернатора.

Для осуществления подготовительной работы по созданию и оценке законопроектов и контроля за деятельностью исполнительной власти внутри парламента и в каждой из палат двухпалатного парламента создаются постоянные комитеты или комиссии. Наряду с ними для решения какой-нибудь конкретной задачи создаются временные комиссии (следственные, редакционные и т.д.).

В большинстве парламентов создаются партийные фракции. В регламентах парламентов устанавливается минимальное число депутатов, необходимое для создания фракции. В национальном собрании французского парламента для создания фракции необходимо 30 депутатов, а в сенате - 14. в Бундестаге ФРГ это число составляет 15 депутатов, Италии-20.

Фракции оказывают большое влияние на работу парламента - выработку повестки дня пленарных заседаний, на распределение депутатов по постоянным комиссиям, на направление прений, голосование и др.

Помимо указанных, в парламентах создаются и иные органы: совет старейшин, специальные органы парламентского контроля (ревизоры, омбудсманы, счетные палаты).

Компетенция парламента

О месте и роли парламента в системе органов государственной власти свидетельствует его компетенция, которую составляют функции, находящие свое проявление в конкретных полномочиях.

Компетенция парламента определяется конституцией и законами страны и во многом зависит от формы правления и государственного устройства, от исторических и политических условий и даже от субъективного фактора. Известна, например, роль де Голля, руководившего разработкой конституции Франции 1958 года, значительно ограничившей компетенцию парламента.

Анализ конституционно-правового статуса парламента различных стран дает возможность выявить многофункциональный характер современного парламента и основные сферы его деятельности. Среди последних отметим: законодательную, учредительную, контрольную, организационную, финансовую, внешнеполитическую, судебную и др.

В рамках законодательной функции парламенты наделены полномочиями по принятию законодательных нормативно-правовых актов. Законы, принимаемые парламентом, делятся на конституционные, органические и обычные.

Некоторые парламенты наделены правом принятия конституции, что дает основания говорить о присущей им учредительной функции.

Контрольная функция парламента содержит полномочия, позволяющие ему осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Существуют различные формы парламентского контроля. Так, контроль за деятельностью правительства осуществляется в следующих формах: депутатского запроса, адресованного правительству или отдельным министрам в виде вопроса или интерполяции; дебатов по вопросам политики правительства; постановки вопроса о доверии правительству в виде вотума недоверия и резолюции порицания; докладов и отчетов правительства и его членов на пленарных заседаниях парламента; парламентских слушаний; парламентских расследований; деятельности парламентских органов (счетной палаты, омбудсмана и т.д.); импичмента по отношению к высшим должностным лицам.

Некоторые из перечисленных форм, связанных с контролем за деятельностью правительства, присущи только парламентам конституционных монархий, смешанных и парламентских республик и не имеют места в президентских республиках.

В рамках организационных функций парламент обладает полномочиями по формированию различных государственных органов и назначению должностных лиц. Парламенты стран, относящиеся к парламентским республикам, принимают участие в выборах президента, формировании правительства. Парламенты государств всех форм правления создают внутрипарламентские организационные структуры.

В Молдове, Греции и др. странах президент избирается парламентом, в Италии, ФРГ члены парламента составляют большую часть коллегии, выбирающей президента. В ФРГ, Швеции парламент избирает главу правительства и утверждает других членов правительства.

В президентских и смешанных республиках роль парламента в формировании правительства предельно ограничена. В США, например, президент назначает членов администрации, членов Верховного Суда, но с согласия Сената. Президент Франции, обладая дискреционным правом по формированию правительства, реализует его с учетом расстановки политических сил в парламенте.

Финансовые полномочия парламента связаны с принятием бюджета, установлением налогов и других источников государственных доходов и др.

В сфере внешней политики наиболее важную сторону парламентской деятельности составляют полномочия по ратификации международных договоров и соглашений, объявлению войны и заключению мира, определению основных направлений внешнеполитической деятельности правительства и др.

Судебную функцию парламента составляют полномочия, связанные с объявлением амнистии, привлечением к судебной ответственности президентов, членов правительства, судей и других должностных лиц в порядке процедуры импичмента.

Импичмент - это установленная в конституции парламентская процедура по привлечению к ответственности.

Парламентские процедуры

Парламентские процедуры - это официально установленный конституцией и парламентским регламентом порядок рассмотрения и решения парламентом вопросов, отнесенных к его компетенции.

Процедуры, составляющие этот порядок, делятся на общие и специальные.

Процедуры общего характера касаются вопросов организации и проведения сессий, пленарных заседаний, заседаний комиссий, комитетов, установления кворума для принятия тех или иных решений и др.

Большинству современных парламентов присущ сессионный порядок работы.

Сессия — это промежуток времени, в рамках которого проходят пленарные заседания парламента.

Своим рождением сессионный порядок обязан противостоянию между монархом и парламентом во время становления конституционных монархий. Обладавшие еще достаточной властью монархи стремились хотя бы на время избавиться от парламентского контроля, ограничивали деятельность парламента временными рамками. В результате в мире сложилось две разновидности порядка работы парламента.

1. Сессионный порядок, согласно которому парламент работает в определенный промежуток времени, указанный в конституции либо в законодательстве страны.

Так, согласно конституции Франции парламент собирается на очередную (обычную) сессию, которая начинается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний день июня. Конституцией Италии предусмотрены две очередные сессии - одна из них открывается в первый непраздничный день февраля, вторая - в первый непраздничный день октября. Палаты Федерального собрания РФ собираются: Государственная дума - на две очередные сессии, с 12 января по 20 июня и с 1 сентября по 25 декабря, а Совет федерации - на одну, с 16 января по 15 июля.

Вторую группу парламентов составляют парламенты с постоянным режимом работы. К числу парламентов, пребывающих в режиме постоянной сессии, относятся законодательный орган Словакии (национальный совет), ФРГ (Бундестаг).

В парламентских регламентах подробно расписаны процедуры проведения пленарных заседаний, заседаний постоянных комиссий и др.

Специальные процедуры представляют собой порядок рассмотрения и принятия решений по конкретным вопросам, отнесенным к компетенции парламента. Примером таковых являются законодательный процесс, процедуры импичмента, депутатского запроса, выборов должностных лиц, принятие бюджета, ратификации международных договоров и т.д.

Очевидно, что важнейшей из них является законодательный процесс, который, как правило, состоит из следующих стадий: законодательная инициатива, рассмотрение законопроекта, принятие законопроекта, промульгация законов. Однако в различных странах перечисленные стадии имеют свои особенности. Например, начальная стадия отличается набором субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. В США это право принадлежит конгрессменам, которые вносят его индивидуально. В ФРГ право вносить законопроект имеют не менее 15 депутатов и правительство. В Японии - 20 депутатов палаты представителей, 10 - членов палаты советников, а также Кабинет министров. Во Франции право законодательной инициативы принадлежит парламентариям и Премьер-министру, в Италии - парламентариям, правительству, областным советам, национальному совету экономики и труда, группе избирателей не менее 50 тыс. (в порядке народной инициативы).

На стадии рассмотрения законопроект обсуждается в постоянных комиссиях и на пленарных заседаниях парламента, в большинстве случаев в трех чтениях.

Принятый закон направляется главе государства на подписание и обнародование, т.е. промульгацию.

Некоторым парламентам присущи элементы «форсированного» принятия законов. Так, итальянский парламент вправе делегировать постоянным комиссиям полномочия по принятию законов, минуя пленарные заседания.

Среди специальных парламентских процедур следует отметить процедуру импичмента.

Основанием для привлечения президента к судебной ответственности является государственная измена (Франция, Чехия, Румыния), либо государственная измена и иные преступления (Греция, Финляндия, Италия).

Решение о возбуждении процедуры импичмента в США, Бразилии, РФ и других странах принимают нижние палаты парламента путем предъявления конкретного обвинения, а суд осуществляют верхние палаты. В других странах такое решение принимается либо обеими палатами парламента (Франция, Италия, Польша), либо одной из палат (ФРГ, Индия, Ирландия).

В странах с однопалатным парламентом решение о смещении президента принимается квалифицированным большинством конституционного состава парламента (Азербайджан, Литва, Украина).

В отличие от США, Бразилии и РФ, во Франции суд над президентом осуществляет специальный орган, состоящий из членов обеих палат парламента - Высокая Палата Правосудия, в Италии - Конституционный Суд.