Развитие теории городов, а также теории эволюции социальных систем выходит за рамки настоящей работы, но необходимо упоминание некоторых положений данных теорий в контексте исследуемого вопроса. Города стали формироваться на определенной стадии социальной эволюции человека, их образование обусловлено в основном тремя группами факторов – социального, политического и экономического характера.

Из теории развития известно, что живая материя обладает способностью к самоорганизации и саморазвитию. Социум как элемент живой природы также обладает этим фундаментальным свойством – способностью к самоорганизации и саморазвитию, что обусловило формирование сложных социальных систем. На определенной стадии социальной эволюции социальные системы достигли уровня, при котором стало возможным формирование и устойчивое функционирование самостоятельных структур, принявших на себя исполнение отдельных функций по обеспечению жизнедеятельности социума и его развития. Таким образом, были сформированы социальные условия для образования в обществе политических структур, структур управления и защиты [2].

Переход к оседлому образу жизни обусловил формирование экономических условий для общественного разделения труда. Общество в форме налогов смогло выделять средства для содержания управленцев и воинов. Таким образом, сформировались социальные и экономические условия для образования особого рода поселений (городов), сфера занятости населения в которых уже не была непосредственно связана с сельскохозяйственным производством.

Само функционирование городов и агломераций имеет как общие, так и специфические проблемы. Для всех них первостепенное значение приобрели адаптация приезжающих, общественная и окружающая среда, развитие современного жилища, рациональная организация повседневной жизни людей.

Но имеются и специфические проблемы. В крупных городах это упорядочение социальной инфраструктуры, приведение в соответствие производственных и культурно-бытовых потребностей, в малых – эффективное использование трудовых ресурсов, благоустройство, создание современного комплекса удобств, жилищного и коммунального обслуживания.

Как известно, градообразующими факторами городов выступают промышленность, транспорт, связь, управление, наука, санаторно-курортное дело и т. д. С точки зрения социологии эти факторы отражают взаимодействие города и общества и отражают количество рабочих мест, виды приложения труда, квалификацию кадров, т. е. социальные аспекты функционирования жителя в процессе его трудовой и повседневной жизни. Эту концепцию называют иногда моделью «экспортной базы».  

Особенно ярко такой подход проявился в рамках политики-                                                                                                                                                новых городов, которые создавались для реализации некоторой доминирующей функции. Эти идеи функционализма 20-30-х годов (связанные, в частности, с именами Ле Корбюзье и его последователей) оказали большое влияние на общие принципы формирования системы городов Советского Союза. В рамках советской системы планирования уже в довоенный период возникло довольно много новых городов, большинство из которых были спроектированы под одну единственную отрасль. Типичным примером такого города является Магнитогорск, изначально ориентированный на черную металлургию. Подобная монофункциональность создает существенную неустойчивость в функционировании города, делая его чрезмерно зависимым от конъюнктуры одной отрасли [3, c. 145].

Предприятия такой ведущей отрасли обеспечивают рабочие места для основной части активного населения города. Повседневные нужды работников этих предприятий формируют спрос на потребительские товары и обычные услуги для частных лиц. Параллельно предприятия ведущей отрасли создают спрос на некоторые услуги производственного характера и на материальные факторы производства. Существенная часть этих видов спроса (личного и производственного характера) удовлетворяется предприятиями, возникающими на территории города. В частности, это относится к предприятиям городской инфраструктуры (система электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, канализации, городского пассажирского транспорта, строительства и т. д.), розничной торговли, хлебопекарной промышленности и т. д. Отрасли, к которым относятся все эти предприятия, в рамках данной концепции принято называть градообслуживающими. Они обеспечивают нормальное функционирование ведущей градообразующей отрасли, иногда их называют еще резидентными отраслями. Становление этой теории связывают с именами Хойта и Александерсона [4, c. 103].

Становление функционализма породило увлеченность идеей функциональной специализацией городов, которая рассматривалась как инструмент пространственной оптимизации. Предполагалось, что такая специализация позволит обеспечить наилучший выбор места приложения инвестиций (с учетом близости их к источникам сырья, энергии, рабочей силы и рынка сбыта). Наибольший простор для подобных «оптимизированных» проектов развития системы городов открывался в социалистических странах, где все инвестиционные решения определялись плановыми органами. Однако именно эта свобода экспериментирования открывала широкий простор для излишне жесткого внедрения «оптимальных» решений, получаемых в рамках упрощенных схем.

В итоге, именно опыт социалистических стран дает наиболее яркие примеры нереалистичности упрощенного функционального подхода, опасности излишнего акцента на градообразующие функции и на минимизацию лишь прямых производственных издержек соответствующих отраслей. В итоге возникли монофункциональные города-заводы. Именно усиление подобных сетей синергии является магистральным направлением современного развития систем городов, оно создает предпосылки для выявления и использования реальных преимуществ, связанных со специализацией городов. В долгосрочном плане указанная монофункциональная ориентация ставит под сомнение перспективы дальнейшего развития города-завода (застой в отрасли вызывает стагнацию всей городской экономики.).

Впервые неадекватность столь утрированного функционального подхода была осознана в эпоху хрущевских реформ 50-х годов. Сознавая необходимость формирования территориальных производственных комплексов, руководство страны перешло на территориальный принцип управления, создав совнархозы. Однако самостоятельность региональных руководителей поставила под вопрос сохранение строго централизованного характера управления страной, и в эпоху Брежнева вновь доминирующим стал функционально-отраслевой принцип управления.

Нереалистичность изначальных жестко функциональных проектных решений довольно быстро обнаруживалась, местные руководители городов-заводов осознавали необходимость восстановления функционального дисбаланса и настаивали на дополнительных инвестициях. В первую очередь речь шла о развитии нормального комплекса градообслуживающих отраслей, что, создавая дополнительные рабочие места, несколько уравновешивало гипертрофированно развитую ведущую отрасль города. На восстановление нормального баланса отраслей уходили десятилетия [5, с. 179].

В процессе производства, распределения и потребления материальных благ люди объединяются в различные организационные формы, то есть социально-экономические системы, в ходе чего начало возникать «управление в социальных системах». Управление в социальных системах – это управление людей людьми. Оно охватывает воздействие на деятельность людей, объединенных в группы, другие сообщества с их различными интересами. Это наиболее сложная область управления.

Поэтому социальное управление – свойство, присущее человеческому обществу. Оно воздействует на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития и обусловлено общественным характером труда, а также необходимостью общения людей в процессе труда и жизни.

В «Социологическом энциклопедическом словаре» приводится следующая трактовка данного понятия: «управление социальное – один из видов управления, функция которого заключается в обеспечении реализации потребностей развития общества и его подсистем; функция его заключается в формировании критериев и показателей социального развития объекта, выделении возникающих в нем социальных проблем, разработке и применении методов их решения, в достижении планируемых состояний и параметров социальных отношений и процессов». «В узком смысле социальное управление, – считает Н.П. Бабичев, – это процесс воздействия на социальные процессы для достижения поставленных целей» [5, c. 41].

Определение социального управления, предложенное А.С. Гавриным: «социальное управление – это целенаправленное воздействие, содержанием которого является динамика жизнедеятельности личности и (или) социальных общностей, социальных групп, взаимодействующих в качестве объекта и субъекта данного управленческого процесса», представляется мне более точным, т.к. выделяет сущность, цель объектно-субъектного взаимодействия именно социального управленческого процесса, аккумулирует в себе мотивацию, задачи, цель, динамику воздействия и человека как главное действующее лицо в этих процессах.

Другой аспект социального управления рассматривается Г.Ф. Ромашкиной, «как средство реализации властных функций субъектами управления в целевом воздействии на параметры объекта, в результате которого после процедуры взаимодействия (согласования целей, ценностей, особых интересов) либо конфликта (противодействия целей, ценностей, особых интересов), либо того и другого, происходит удовлетворение (полное или частичное) либо неудовлетворение нужд, потребностей, запросов объекта управления, что реализуется в различных формах соотношения социальных сил»[6, с. 37].

Социальная функция управления в собственном ее понимании осуществляется посредством регулирования отношений между отдельными общностями людей в соответствии с главными целями развития того или иного общества. Определение конкретного содержания этих целей, путей и средств их реализации составляет сущность социальной функции управления.

Структуру социального управления очень точно раскрыл Ж.Т. Тощенко, подчеркивая, что «социальное управление направлено на вычленение социальных аспектов всех процессов, происходящих в обществе, и решение социальных проблем» [7, c. 115].

Научное определение понятия «социальный процесс», «социальное развитие», несомненно, является одной из важных теоретических проблем.

Общепринятым сегодня мнением можно считать классическое определение Питирима Сорокина, который понимал под процессом любой вид движения, модификации, трансформации, чередования или «эволюции», короче говоря, любое изменение данного изучаемого объекта в течение определенного времени, будь то изменение его места в пространстве, либо модификация его количественных и качественных характеристик.

В «Социологическом энциклопедическом словаре» приводится следующая формулировка социального процесса – «последовательное изменение состояний (или элементов) социальной системы и ее подсистем, любого социального объекта. Различают: процесс социальный функционирования, обеспечивающий воспроизводство качественного состояния объекта, и процесс социального развития, обусловливающий переход объекта к качественно новому состоянию; развитие может быть прогрессивным и регрессивным, эволюционным и революционным»; с другой стороны социальный процесс можно трактовать как «любая поддающаяся идентификации, повторяющаяся модель социального взаимодействия: конфликт, кооперация, конфронтация, дифференциация и т.д.».

Социальные процессы имеют направленность. Направленные процессы необратимы и часто имеют тенденцию к концентрации, накоплению. Каждая последующая стадия отличается от любой более ранней и включает в себя ее результат, тогда как более ранняя стадия подготавливает необходимость более поздней. Примерами направленного процесса могут служить социализация личности, рост населения, индустриализация и т.д. Ненаправленные процессы имеют либо чисто случайный, хаотический характер (возбужденная толпа), либо их течение подчиняется определенным повторяющимся или, по меньшей мере, схожим моделям, такой процесс рассматривается как круговой или замкнутый цикл. Если после каждого цикла достигается более высокий уровень, то можно говорить о развивающемся, прогрессивном цикле, если же уровень оказывается более низким, то процесс должен квалифицироваться как регрессивный. Частный случай, когда в социальных системах ничего не происходит в течение какого-то времени, определяется как стагнация.

Важным критерием является конечный результат процесса. Некоторые созидательные процессы приводят к фундаментальным новшествам – возникновению совершенно новых социальных условий, состояний общества, социальных структур и т.д. Морфогенетические процессы сыграли решающую роль в происхождении всех цивилизаций, в технологических, культурных и социальных достижениях человечества, начиная с примитивных ранних обществ и кончая современной индустриальной эпохой. Эти процессы следует отличать от простой трансмутации, приводящей к менее радикальным результатам и влекущей за собой лишь модификацию, реформацию или пересмотр существующих социальных установок [8, c. 203].

В последние годы в отечественной литературе появились новые трактовки и интерпретации социальных процессов. Так, В.Е. Кемеров определяет социальные процессы как совокупности человеческих действий, обусловливающие воспроизводство и развитие общества, определяющие сохранение и трансформации социального бытия. Социальный процесс, по его мнению, – является полисубъектным образованием, состоящим из множества отдельных деятельностей и приводимого в движение индивидами. Близким к такому пониманию является определение С.С. Фролова: «Совокупность однонаправленных и повторяющихся действий, которые можно выделить из множества других социальных действий, называется социальным процессом».

Л.Н. Москвичев использует понятие «социальные изменения», более популярное на Западе, чем в России. В этой связи он поясняет свою позицию: «Во-первых, понятие «социальные изменения» для нас, россиян, не очень привычно, а более привычно понятие «социальное развитие». По его мнению, в социологии предпочтительнее в качестве ключевого исходного использовать понятие «социальные изменения», которое не содержит оценочного компонента, охватывает широкий круг разнообразных социальных перемен безотносительно к их направленности. Во-вторых, социальные изменения нельзя понимать как вообще любые изменения, происходящие в обществе. Имеются в виду изменения социальных систем, социальной стратификации, социальных общностей, социальных процессов, институтов, организаций, их взаимодействий».

Среди социальных процессов социологами выделяются две специфические формы. Во-первых, «социальный цикл». Он не имеет определенной направленности, хотя и не является случайным. Любое состояние, в котором пребывает система на той или иной стадии, может повториться в будущем, причем данное состояние, в свою очередь, уже когда-то случалось в прошлом. Изменения происходят только в коротком временном интервале, поскольку система возвращается к первоначальному состоянию [9, c. 119].

Другая форма социального процесса «социальное развитие» – форма, раскрывающая потенциал, изначально заложенный в системе. Речь в данном случае идет о направленном процессе, т.е. таком, в котором ни одно из состояний системы не повторяется ни на какой предыдущей стадии, а на более поздней выходит на более высокий уровень в какой-либо сфере (например, рост экономических показателей, развитие технологий или рост численности населения). По мнению Н.Л. Кондратьева, социальное развитие вполне закономерно, «оно начинается всегда и всюду там, где существуют налицо соответствующие социальные условия». Кроме того, система последовательно приближается к некому всеобщему состоянию (например, общество приближается к состоянию социального равенства, процветания), стимулируемая имманентными свойствами самой системы (внутренние противоречия разрешаются благодаря появлению качественно новых форм социальной жизни; присущее людям творческое начало направляется на масштабные организационные инновации и т.д.). Так, Н.А. Костко под термином «развитие» предполагает возможность управления процессами на основе знания закономерностей и условий, при которых они проявляются, а именно: ускорять или замедлять, но не возможность его избежать [10].

В «Социологическом энциклопедическом словаре» приводится следующая трактовка данного понятия: «развитие социальное – совокупность экономических, социальных, политических, духовных процессов, развертывающихся в обществе».

Социальное, с точки зрения российского социолога Г.В. Осипова, – «это совокупность тех или иных свойств и особенностей общественных отношений, интегрированных индивидами или общностями в процессе совместной деятельности в конкретных условиях и проявляющихся в их отношении друг к другу, к своему положению в обществе, к явлениям и процессам общественной жизни города».

Современный город выступает в жизни общества как чрезвычайно многоплановый социальный организм, представляя собой социально-историческую категорию, обусловленную в первую очередь социально-экономической структурой общества. Актуальность социального развития, как полагает Ж.Т. Тощенко, особенно возросла в связи с осуществлением экономической реформы, предъявившей новые требования к практике функционирования городов, к проблеме оптимального сочетания интересов территории и производственных организаций. По мнению Ж.Т. Тощенко, социальное развитие города до сих пор фактически рассматривалось как дело второстепенное, неполноправное и нередко отходит на задний план. «Планы городского хозяйства лишь формально охватывали и намечали развитие многих связей, – пишет Ж.Т. Тощенко, – а по сути, они были суммой тех вопросов, которые решались на уровне предприятий, учреждений и во многом определялись ведомственными интересами» [11].

Ж.Т. Тощенко, понимает социальное развитие города – как осуществление мер по планомерному воздействию на негативные процессы: наркоманию, проституцию, организованную преступность, правонарушения, детскую безнадзорность, проступки против правил и норм поведения и общежития, любые проявления антиобщественного характера. А социальное управление определить как один из основных видов управления, включающий процесс упорядочения, регулирования и контроля систем общества, функция которого заключается в обеспечении реализации потребностей прогрессивного развития общества и его подсистем (включая в себя все стороны жизнедеятельности общества: экономические, политические, социокультурные и т.д.)

Социальное развитие городов долгое время целенаправленно не осуществлялось. Планы городского хозяйства лишь формально охватывали и намечали развитие многих связей. А по сути, они были суммой тех вопросов, которые решались на уровне предприятий, учреждений и во многом определялись ведомственными интересами. Прежде всего были допущены серьезные методологические ошибки. Не было учтено то, что город как социальная единица, как определенная структура таких связей существенно отличается от структуры таких связей, как на уровне общества, так и на уровне предприятия.

Это послужило причиной серьезных просчетов, как в теории, так и на практике. Стало фактом нескоординированное, хаотичное развитие городов, когда усилия концентрировались только на городском хозяйстве. Даже в новых городах повторялись ошибки, которые допускались и 20, и 30, и 40 лет назад [12].

Основным препятствием на пути скоординированного экономического и социального развития городов были узковедомственные интересы. Ориентируясь на проблемы, стоящие только перед производством, министерства и ведомства не хотели участвовать в решении социальных задач городов. В результате те нередко оказывались разорванными на небольшие поселения без комплекса удобств, обеспечивающих эффективное использование трудовых ресурсов, рациональную организацию повседневного уклада жизни людей.

Ранее, в условиях экономики мобилизационного типа, при наличии действующей вертикали государственной власти, доходящей до каждого человека, таких проблем не возникало. Города, как и любые другие поселения, рождались, существовали и развивались по соответствующим решениям государства. Более того, города, и особенно малые, рассматривались как социальный цех предприятия, которое решало определенную государственную задачу. Соответственно, и город решал свою часть этой задачи. Создание нового города было связано с созданием новых предприятий, необходимых для решения новых государственных задач. Развитие города также определялось перспективой развития предприятия.

В этих условиях в малой степени учитывались внутренние потребности и тенденции в развитии города как социального организма. Как следствие, в малой степени использовался собственный потенциал развития города. Тем не менее действовавшая тогда система была логична, поскольку практически все материальные и организационные ресурсы были сосредоточены у государства. Государство не только выбирало путь развития города, но и полностью обеспечивало движение по этому пути. Эту схему управления развитием города можно условно назвать тоталитарно-государственной.

В настоящее время ситуация существенно изменилась. Конституция и законодательство о местном самоуправлении отделили муниципальную (местную) власть от государства, создав отдельную систему местного самоуправления. Еще раньше произошло другое революционное изменение, зафиксированное в самых фундаментальных законодательных актах: Конституции и Гражданском кодексе, - это отделение предприятий от государства, выполненное через приватизацию, акционирование и другие механизмы [6, c. 3].

Сегодня на территории любого города мы имеем трех главных участников социально-экономических процессов: местное сообщество (представляемое органами местного самоуправления), предприятия и государство (представляемое региональными и федеральными органами власти). Каждый из этих участников имеет свои права, свои интересы и свои ресурсы. Государство сегодня обладает лишь частью ресурсов. Более того, право принятия решения по конкретным вопросам, связанным с реализацией конкретных проектов, определяющих развитие, принадлежит вовсе не государству, а непосредственно предприятию или местной власти. Причем их компетенция и права охраняются законом и гарантируются самим государством.

Таким образом, государство не может выполнять функцию управления развитием города. Модель, действовавшая в тоталитарной схеме, сегодня не действует. Законодательством определено, что за перспективное социально-экономическое развитие муниципального образования отвечает местная власть (городская администрация), а за развитие области отвечает государство в лице органов власти этой области. Это означает, что отсутствует субъект, принимающий конкретные решения по управлению развитием. При этом законом и сегодняшней практикой вовсе не решен вопрос о ресурсах, которые рассредоточены среди всех участников процесса.

 Сегодня в России, вслед за другими странами, отмечается всплеск интереса к проблеме экономического развития муниципальных образований, прежде всего городов. Методическими разработками в этой сфере занимаются государственные учреждения, высшие учебные заведения, негосударственные исследовательские центры, консалтинговые фирмы, и, разумеется, сами города и их ассоциации [13, с. 183].