Приграничные отношения между местными и региональными сообщества­ми могут быть формальными или неформальными, первичными(то есть спон­танными) или вторичными (то есть организованными). Приграничные инсти­туты призваны содействовать развитию такого типа организованных отно­шений.

Существует два определения приграничных институтов, первое- эмпи­рическое, второе- юридическое.

Эмпирическое определение.

Термин "приграничный институт" в самом широком смысле определяет любое коллективное приграничное отношение, признанное если не обяза­тельно официально, то хотя бы публично. Оно может регулировать ситуа­цию, начиная от отношений, одобренных межгосударственным отношением, до прочих связей, установленных между ассоциациями по обе стороны гра­ницы. Все подобные отношения, институциализированные соглашениями, протоколами, статутами(уставами) или долгосрочными и регулярными конт­рактами, должны иметь три основных параметра, которые вписываются в любые определения приграничного региона:

- территория применяющаяся и до определенной степени имеющая гра­ницы;

- сообщества или административные образования, разрушенные общей границей;

- местные и региональные функции, единые, множественные или об­щие, с соответствующими положениями.

Два кратких примера, один взят из французского законодательства, другой из конституции Швейцарии, каждый по-своему подтверждает это оп­ределение:

Французский пример:

"Ст.9: В виде исключения, кантоны сохраняют право на заключение с иностранными государствами договоров, затрагивающих государственную экономику, отношения с соседями и реализацию [[vi]] политики; тем не менее такие договоры не должны противоречить Конфедерации или правам других кантонов".

"Ст.10:1. Официальные отношения между кантонами и иностран­ными правительствами или их представителями производятся при посредни­честве Федерального Совета."

2. Тем не менее кантоны могут поддерживать отношения напрямую с властями более низкой ступени и служащими иностранных государств по вопросам, указанным в предыдущей статье".

Юридическое определение

В самом строгом и формальном смысле термина, приграничный инсти­тут - это международный инструмент признанный международным правом в качестве соответствующего контекста для отношений в приграничных райо­нах. Этот международный инструмент, с точки зрения области применения, относится в ведению административных подразделений заинтересованных государств. Институциональные отношения являются эмбриональной формой приграничных институтов и открывают начала сотрудничества, которые яв­ляются незаменимыми для любой разграниченной территории. Если они ста­нут постоянными, они смогут даже сформировать основы институтов. Одной из причин для появления прямых приграничных отношений между внутриго­сударственными общественными сообществами, которая должна учитываться, является то, что государство считает трудным быстро и эффективно ре­шать, особенно в приграничных зонах, задачи, которые входят в пределы их ответственности, и что "близкие отношения" выгодны внутригосу­дарственным сообществом, разделенным границей.

Второй причиной появления институциональных приграничных отноше­ний является транснациональное измерение любой общей проблемы пригра­ничном регионе. Окончательным решением в перспективе станет расширение в соответствии с внутренним законодательством сферы ответственности приграничных сообществ, независимо от местной ответственности суб-го­сударственных образований. Европейские институты также как и прави­тельства государств пытаются разработать новые инструменты сотрудни­чества на международном уровне- инструменты, направленные на признание сферы ответственности, в рамках которой приграничные сообщества смогут устанавливать прямые приграничные отношения и создавать инструменты для сотрудничества между национальными правительствами, где пригранич­ные сообщества играли бы соответствующую роль.

Государствами признается тот факт, что определенные специфические вопросы с четко обозначенными сферами и пределами ответственности, ко­торые хотя и кажутся ''международными’’ или по крайней мере пригранич­ными или транснациональными, могут не подпадать под исключительное ве­дение государства- осуществлять международные отношения, а входить в прямую компетенцию внутригосударственных структур, по крайней мере в случаях правоприменения. Государства, таким образом, берут на себя обязательства посредством международного соглашения, т.е. договора меж­ду государствами, признать, что приграничные сообщества в пределах внутригосударственной законодательной системы поделены компетенцией регулировать отношения непосредственно и, если необходимо, заключать законные сделки с приграничными сообществами, расположенными на терри­тории другого государства, подписавшего соответствующий договор [[vii]]. Международные соглашения способствуют перераспределению власти вмеждународных публичных отношениях между центральным правительством и приграничными сообществами.

Однако, пока не видно, чтобы уже существующими соглашениями такая цель была достигнута.

В контексте данного подхода показательны три соглашения: соглаше­ние 1977 года в рамках Северного Совета; Европейская рамочная конвен­ция 1980 года и Бенилюкская конвенция 1986 года.

Европейская рамочная конвенция[7] обусловила появление ряда бо­лее поздних изменений в развитии приграничного сотрудничества, являясь основополагающим документом для возможных форм приграничных отношений.

Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве была подписана в Мадриде 21 мая 1980 года. Она стала завершением упорной ра­боты Совета Европы. Парламентской Ассамблее отводилась роль фундамента нового строения, в котором процесс европейского строительства сыграл бы известную роль в приграничных территориях [[viii]].

"Принципы, перечисленные в данном тексте, могут послужить базисом новой доктрины международного права, регулирующего отношения соседей, связанные с пересечением границы, а также разделение ответственности между местными властями[8].

Рамочная конвенция сама по себе не имеет целью охватить все аспекты приграничного сотрудничества, специально подчеркивая, что ее положения” не будут препятствовать договаривающимся сторонам с обоюдного согласия обращаться за помощью к другим формам приграничного сотрудничества [[ix]] . В этом случае остается открытой дверь для последующего развития, обеспечивающая успех применения концепции, то есть ратификацию государствами и извлечение из нее пользы приграничными сообществами. Именно так будет решаться воп­рос о ценности данного инструмента.

Первым важным моментом рамочной конвенции является установление связи между приграничным сотрудничеством и всеми отношениями соседей. Во-вторых, положение рамочной конвенции не носит слишком императивного характера. Структура конвенции необычна: состоит из довольно краткого соглашения, практики применения международного договорного права и пе­речня приложений в виде "типовых и рамочных соглашений, статутов (ус­тавов) и контрактов", которые "имеют исключительно рекомендательную, а не договорную ценность” [[x]]. Конвенция вносит ясность в вопрос о том, что каждое государство должно развивать приграничное сотрудничество между территориальными сообществами, и что такое сотрудничество может принимать форму прямых соглашений, заключаемых между этими сообщества­ми под патронажем властных полномочий правительств.

В конвенции различаются две основные формы сотрудничества:

а) согласованные действия и обмен информацией

б) заключение соглашений и договоренностей, включающих установле­ние специфических юридических связей ( ст.2 пор.1).

Конвенция о приграничном сотрудничестве рассматривает Европейские государства как одно целое. Поэтому она должна быть подписана и рати­фицирована всеми новыми государствами - членами Совета Европы, а также государствами со специальным статусом гостя при институтах Совета Ев­ропы.

С подписанием рамочной конвенции были предложены новые типовые соглашения, имеющие статус приложения или протокола к рамочной конвен­ции [[xi]].

Рыночные институты всех государств исторически и политически свя­заны и отратифицированы в системе внутренней организации, которая поз­воляет решать повседневные приграничные проблемы на базе.

Задача межрегиональных и межтерриториальных организаций обычно зак­лючается в совместном исследовании приграничными сообществами общих проблем, возникающих из практики, с тем, чтобы выработать согласован­ные решения. В этой связи эти организации не являются специализирован­ными. Такие структуры обычно рассматриваются в качестве рабочих групп или "Еврорегионов".

Данные структуры могут возникать на основе муниципальных и межмуни­ципальных инициатив или инициатив исходящих от региональных и межреги­ональных образований Межмуниципальное движение по организации пригра­ничного сотрудничества включает “Еврорежью” в “Гронау” (Германия), ко­торое с 1973 года объединяет местные власти Голландии и Германии.

По общему правилу, соглашения по образованию этих структур, не вклю­чает в себя преамбулы и декларации принципов, а фокусируют влияние на описание членов организации, ее структур и рабочих процедур. В любом случае, хо­рошо известно, что структура и характерные черты этих органов направле­ны на решение вопросов в основных пяти сферах деятельности, которые либо перечислены при их создании, либо вытекают из действий входящих в их членов. Эти сферы деятельности, присутствующие во всех межрегиональ­ных соглашениях или протоколах, посвященных созданию этих приграничных органов, сводится к следующему;

 - экономика и занятость;

 - транспорт( туризм) и телекоммууникация;

 - культура и образование;

 - вопросы здравоохранения и социального обеспечения;

 - пространственное планирование ;

 - окружающая среда.

Иногда стороны с более специфическими задачами решают вопросы секторального характера, такие как вопросы сельского хозяйства и пище­вой промышленности, исследований и технологических новшеств, энергети­ки и водообеспечения, политики в отношении горных районов и т.д.

Ориентирование исключительно на внутреннее право, или его применение к приграничным отношениям, когда это позволяет законодательство или конституция, по многим причинам, как доказано практикой пригранич­ного сотрудничества, не является адекватными задачами управления этими регионами. Во-первых, задачи таких ассоциаций по определению трансна­циональные. Во-вторых, национальное законодательство весьма редко на­целено на поощрение развития приграничного сотрудничества. Большинство участников приграничного сотрудничества таким образом обращаются к международному праву, может оно представить решение или нет.

При такой ситуации неудивительно, что структуры приграничного сотрудничества, которые получили развитие вдоль границы, в Западной Европе, должны иметь тесные связи с рамочной конвенцией Совета Евро­пы[9]. Хотя некоторые из этих структур существовали задолго до принятия рамочной конвенции , большинство из них появилось именно после подписания Модридской инвестиции, и все такие структуры в большей или меньшей степени ссылаются на нее[10].

Так как ситуация относительно правового веса и сферы решений, принимаемых этими рабочими комитетами, остается достаточно двусмыслен­ной,постоянная конференция местных и региональных органов власти в

1991 году от имени приграничных сообществ приняла резолюцию 227(1991) "О внешних отношениях местных и региональных властей", рекомендующую Комитету министров Совета Европы: "разработать дополнительный прото­кол,расширяющий сферу применения Европейской грамотой конвенции о

приграничном сотрудничестве между территориальными сообществами и властями, и признать:

1) право местных и региональных администраций осуществлять приграничные отношения;

2) в качестве юридических лиц национального законодательства органы приграничного сотрудничества;

3) законность актов этих органов в национальном законодательстве.