Пригра­ничные районы представляют собой территории, на которых проживают со­общества, тесно связанные отношениями, но разделенные границей. Независимо от политической системы страны, к которой принадлежат эти сообщества, приграничные районы сталкиваются со специфическими пространственными, социально-экономическими, социально-культурными, политическими и зако­нодательными проблемами.

Граница - это скорее разграничение двух государств, нежели “физичес­кое понятие”. Поэтому необходимо взять на вооружение междисциплинарный и международный подходы, основанные на изучении вопросов, связанных с границей и имеют важное значение для определения различных типов эко­номических, культурных и политических отношений, которые возникают или развиваются в приграничных и отдаленных районах. Жесткие теоретические определения для этих районов неуместны; районы должны рассматриваться во многих измерениях в зависимости от функций, которые являются пред­метом изучения.

Основополагающий принцип приграничного сотрудничества заключается в том, чтобы создавать связи и договорные отношения в приграничных зо­нах с целью поиска совместных решений идентичных проблем. В государс­твенных учреждениях осознают особый характер проблем, с которыми стал­киваются приграничные сообщества. Региональная индивидуальность должна быть поддержана, а европейское строительство и более того, европейская интеграция, нуждаются в успешном приграничном сотрудничестве, чтобы продемонстрировать прочность, подлинность и законность этого процесса, в этом смысле приграничные районы играют роль площадки Европы. Европейское строительство обогатится динамизмом развития и специфическими качествами местных и региональных сообществ, расположенных по обе сто­роны границ, поскольку они совместными усилиями развивают существующее партнерство и солидарность, отражающие то, какой должна быть Европа, объединенная своим разнообразием. Более 70 приграничных районов из 235,зарегистрированных Советом Европы в 32 странах-членах, ясно указы­вают на то, что Европа является настоящей мозаикой. Очень важно найти тот основной образец, который придает европейской мозаике красоту и значимость.

Приграничные районы являются частью этого образца или конструкции, поскольку границы, как показывает история, всегда были отличительной чертой европейского ландшафта.

2.1. Определение понятия “приграничные регионы” [ [i]]

Приграничный регион - это потенциальный регион, с присущей ему географией, историей, экологией, этическими группами, экономическими возможностями и т.д., по разделенной суверенитетом правительств, пра­вящих по обе стороны границы [[ii]].

Определение, сформулированное Денисом де Ружмонтом, может иметь провокационный характер с точки зрения правительств, тем не менее оно указывает, как должны развиваться приграничные сообщества, если тако­вые возникают, если не как политические ценности, то по крайней мере с точки зрения функционирования.

Повышенное внимание уделяется проблеме границ и приграничных тер­риторий, особенно в пределах Европейского Союза (далее ЕС). Этот инте­рес обусловлен постепенным ослаблением политических демаркационных ли­ний и запланированным исчезновением экономических барьеров. Кроме все­го прочего, он по-своему кристализирует все трудности, ограничения и сдерживающие факторы, которые должны быть преодолены на пути европейс­кой интеграции. В этой связи приграничные районы действительно являют­ся критерием и катализатором прогресса европейского строительства.

Размеры приграничного района определяются двумя рассматриваемыми фактами: граница как физическое понятие и приграничный регион как тер­ритория новых договорных отношений.

Граница - это прежде всего физическое понятие, которое часто обозначается указателями определяющими территорию государства. Она та­ким образом безоговорочно указывает сферу действия национального суверенитета, составляет тем самым ключевой элемент национальной территории или любой другой "национальной системы" [[iii]] , включая ее составные части и подсистемы.

Границы выполняют существенную функцию государств: установление собственной территории в качестве основы деятельности всех систем и подсистем, на которые теоретически распространяется национальный суверенитет; например, национальная система образования, национальная экономика, национальная валюта, национальная безопасность, полиция, правосудие и т.д.

Набор ограничений для всех систем и подсистем государства в ка­ком-либо отдельно взятом районе обязательно вызовет конфронтации, дис­балансы или даже конфликты в регионах, разделенных границей: часто их системы будут противоречить друг другу или игнорировать друг друга, поскольку между ними нет достаточного числа связующих звеньев и дого­ворных процедур, по крайней мере при понятном положении вещей.

Территория приграничных регионов как система должна быть такжепроанализирована с точки зрения наполненности отношений и с учетом социально-экономических, политических, культурных и других сил, которые переходят из одной сферы в другую: например, в сфере культурных, социальных, экономических, делимых и образовательных отношений. Поэтому в приграничных районах очень важно открыть "мосты", " точки пересечения" и договорные связи между различными партнерами в главных областях приграничного сотрудничества.

За последние три или четыре десятилетия в Европе появилась новая геополитическая интеграция. " Роль границы (...) изменилась. Вместо барьера она постепенно становится местом, где встречаются два вида ре­альности и появляется возможность для взаимодополнения, преодолеваются косные концепции национального суверенитета. Ввиду возникающей новой ситуации, центральному правительству подлежало бы предоставить пригра­ничным регионам такую степень автономии, которая позволяла бы им, нап­ример, вести переговоры с прилегающими территориями в специфических областях. Существует много территорий в которых возможно произвести определенные изменения, чтобы возместить или даже свести на нет нега­тивный эффект границы, уважая при этом правовые нормы каждого государства.[3]

Для смягчения эффекта границы, пограничные функции должны быть как бы нейтрализованы, что предполагает определение границ с точки зрения различных их функций или результатов разделения и соединения.

Следующие функции входят в это определение:

- военно-политическая стратегия как основной объект территориаль­ного вопроса государства;

- разрыв в уровне развития и неравномерность в экономической, культурной и социальной сферах;

- отбор и выбор, например, с точки зрения иммиграции;

- создание и строительство производства товаров, услуг и рабочих мест;

- культура и способы поведения, которые ведут к снятию или изоля­ции.

Негативные воздействия на приграничные районы в современной Евро­пе прежде всего оказывают:

- экономический дисбаланс;

- отдаленность культур;

- политические особенности.

Термин "пограничный или приграничный регион" имеет три очевидных аспекта: пространство (более или менее четко определенное), сообщества и группы, а также отношения, существующие между ними, которые могут

быть нарушены или заблокированы существованием границы.

С точки зрения пространства приграничные регионы могут быть расс­мотрены как:

- зоны;

- полюса;

- административные и политические образования.

Термин “Приграничная зона” разграничивает регион. жители которого должны лишь в меньшей степени выигрывать от освобожде­ния от налогов на оборот и пользоваться льготами по импортным пошли­нам, следовало бы понимать как окружность с радиусом 15 км. центром ко­торой является таможенный пункт [[iv]].

Длина радиуса может меняться, как это видно из определений понятий - приграничная рабочая сила. принятых в различных государствах и орга­нах Сообщества. Общим в этих определениях является то: что пригранич­ный рабочий- это лицо. которое имея место жительство или проживания приграничную зону с радиусом 10, 20 или даже 50 \ в зависимости от госу­дарства \ и периодически возвращаясь туда хотя бы раз в неделю, работает в соседнем государстве в зоне с таким же радиусом.

ЗЕС ( Западный Европейский Союз) установил радиус в 10 км. В ЕЭС до 1988 года в основном рассматривался радиус в 20 км. хотя не раз ставился на обсуждение вопрос о радиусе 50 км. Директива Совета от ию­ня 1972 года определила приграничную зону как территорию не превышаю­щую 15 км; в ширину / полет вороны / с точки отсчета от границы соседне­го государства члена. Каждое государство/член должно включить в приг­раничную зону любое сообщество. территория которого хотя бы частью на­ходиться в данной зоне(неофициальная трактовка).

Определение, данное Советом Европы, довольно обширно, так как под­разумевает, что приграничный рабочий, работает на террито­рии одной из договаривающихся сторон и официально проживает на террито­рии другой договаривающейся стороны, куда он периодически возвращается каждый день или хотя бы один раз в неделю. Относительно приграничный рабочий работает на территории одной из договаривающихся сторон, куда он периодически возвращается каждый день или хотя бы раз в неделю. От­носительно отношений между Францией и договаривающимися сторонами, граничащими с Францией, добавлен следующий пункт, зона, не превышающая в радиусе 20 км с обеих от общей границы сторон.[4]

 В двусторонних соглашениях получают одобрение разные подходы и протяженности приграничных зон. Во Франко/Бельгийском соглашении, нап­ример, определено два вида зон: “предпочтительная” зона, объединяющая сооб­щества в радиусе 10 км от границы и “обыкновенная” зона, выполняющая со­общества “до 20,25 км от границы”. В основном расстояние по радиусу этих зон колеблется от 10 до 50 км в зависимости от государс­тва и действующего законодательства. На данный момент, однако, "зо­нальный" подход испытывает серьезную конкуренцию со стороны более по­литизированного и административного подхода основанного на совокупной территории местных субъектов, пределы которых представляют собой общую границу.

Такое политическое и административное деление, введенное госу­дарством и/или признанное им в соответствии с федеральной системой, нередко имеет длительную историю и является результатом географических различий, форм взаимозависимости или пробелов между городом и дерев­ней, этнической ситуации в стране, или же просто продуманного выбора центрального правительства.

И Совет Европы, и Европейский Союз рассматривают приграничный ре­гион в строгом смысле государственного территориального субъекта, рас­положенного сразу после государственного уровня и имеющего общую землю на границе [5] с одним или несколькими подобными соседними субъекта­ми.

Такое административное и политическое деление на региональном и/или субрегиональном уровне определяет пространство применения суве­ренитетов заинтересованных государств, и таким образом зону пригранич­ного сотрудничества. Приграничный государственный орган представляет собой международный инструмент, основанный на политическом и/или адми­нистративном делении заинтересованных государств, а именно округа и режеены во Франции, кантоны в Швейцарии, провинции и районы в Италии, крейзы или земли в Германии, воеводства в Польше, графства или гер­цогства в Великобритании и Ирландии, номои в Греции, автономные сооб­щества в Испании, административные регионы в Португалии и т.д.

В тех случаях, где речь идет о приграничных зонах, иное толкова­ние предполагает, что национальный суверенитет распространяется пос­редством осуществления трех обычных функций, признанных, в частности, Европейским Союзом во всех его текстах:

Граница как физическое понятие: когда имеют место передвижения через границы между соседними территориями, барьеры и контрольно-про­пускные пункты, существующие внутри Сообщества, выявляют недостатки европейской интеграции, как это показали продолжающиеся колебания в связи с Шейгенским соглашением, которое вступило в силу лишь в начале 1995 года.

Граница в техническом аспекте: здесь затрагивается вопрос снятия так называемых " технических " ограничений, например, в сфере "свобод­ного передвижения" рабочих и лиц независимых профессий, а также приме­няемых по отношению к услугам, общественным рынкам, перемещению капи­тала и товаров в общем.

Граница в финансовом смысле: "когда государство, где проживает приграничный рабочий и его семья, обеспечивает последнего образовани­ем, культурными, социальными и медико-социальными услугами, было бы нормально и естественно для этого государства взимать с таких лиц на­лог[6].

Особая ситуация с налогами может быть применена в соот­ветствующих двухсторонних договорных положениях и двухсторонних приг­раничных соглашений. Пока в Сообществе нет каких либо дирек­тив по этому вопросу, государство в праве иметь соображения или возра­жения против введения единообразной системы налогообложения пригранич­ной рабочей силы.

Приоритет может быть отдан скорее выравниванию приграничного на­логообложения чем месту налогообложения ( или места пребывания или места жительства). Это помогло бы укрепить приграничное сотрудничество в финансовом смысле во всех областях, где оно уже получило развитие или будет развиваться.

У каждого приграничного региона есть свои специфические характер­ные черты в зависимости от того, имеется ли на его территории один или больше городских полюсов притяжения или же для чего характерна малоза­селенность. Что касается промышленности, то сравнение должно прово­диться с обеих сторон границы, - типы продукции, размеры и организация компаний и отношений между ними - во многих приграничных районах слабо осмысливается организация систем соединения городских структур в сог­ласованную внутригородскую сеть приграничного сотрудничества.

Экономисты первыми увидели значение "полюсов роста" и "осей развития" и указали на их важность для понимания природы регионов, вклю­чая приграничные регионы.

"Поляризованный регион - это разнородная территория, различные части которой являются взаимозаполняющими и образуют с доминирующим полюсом больше экономических связей, чем с соседними регионами [[v]].

Во многих случаях граница разрушает или нарушает нормальное функ­ционирование поляризации(й) таких городских структур, что приводит к "нарушениям экономики высокого уровня", фиксируемых экономистами в приграничных территориях.

Поляризованный регион определяется с точки зрения плотности, где полюс играет роль центральной точки обмена товарами и услугами, чья внутренняя плотность по всем показателям превышает плотность привле­ченной или зависимой территории. Концепция плотности может быть экс­траполирована на другие сектора экономики, например, культуру, образо­вание, информацию, здравоохранение, административные услуги и т. д. Эти социально-экономические и социально-культурные функции образуют сектора притяжения в центре деловой и культурной жизни, однако их зоны притяжения не обязательно должны быть в таком непространственном изме­рении. Многофункциональный поляризованный регион может стать (в приг­раничном контексте ) территорией партнерства, взаимодополнения и эко­номики высокого уровня.

В этом контексте поляризации, с точки зрения плюридисциплинарнос­ти, приграничные регионы могут рассматриваться в плане:

-целостности: формирует ли приграничный регион одно целое? Если это так, то в каких областях и до какого предела ? С какими участника­ми и на базе каких стратегий?;

-центрального положения : какими являются центры или полюса, фор­мирующие его городскую сеть? Каково их иерархическое положение ? Како­вы их обоюдные функции и связи, зависимости и взаимозависимости? ;

- области сил: как возникают и развиваются интересы и стратегии соответствующих групп, социально-экономических сил и культурных орга­низаций ?

Другой основной подход к приграничным регионам подразумевает четкое разграничение органических или функциональных отношений и конфликтных отношений. Такое разграничение важно в случае с приграничными региона­ми, так как на их территории в большей степени, чем на другой происхо­дит взаимодействие функциональных, контрактных отношений, с одной сто­роны, или конфликтных отношений, с другой: теоретически для партнеров всегда существует возможность найти совместные решения идентичных проблем, затрагивающих окружающую среду, занятость, инвестирование, социальное обеспечение обучение или коммуникации. Однако, из-за сис­тем, в которые они волей-неволей вплетены, приграничные отношения ха­рактеризуются также конфликтностью. Вот почему население многих приг­раничных регионов интересует возможность и желательность возникновения "приграничного сознания", "приграничной культуры", основанных скорее на партнерстве, чем на "обоюдном праве на вмешательство".

Возможно определить приграничный регион, подчеркивая важность ге­ографических, экономических и политических особенностей, и по правилам переменной геометрии в зависимости от вида и важности проблем с кото­рыми они сталкиваются.

Денис де Рушмонт писал в 1978 году, что приграничный регион опре­деляется во-первых и прежде всего перечнем его общих проблем. Послед­ние относятся к пространству секторам экономики, социальной и культур­ной активностью.

Пространственное планирование и планирование охраны окружающей среды - это те проблемы, которые главным образом характеризуют пригра­ничные территории и влияют на согласованные решения, принимаемые тер­риториальными сообществами расположенными по обе стороны от границы.

На более глубоком уровне понимания, история накладывает свой отпечаток на специфическую природу и оригинальность проблем приграничных территорий. Будучи отдаленными или "пограничными землями" государств, эти территории со временем получили в ведение функции, которые все больше и больше становились секторальными и прекратили быть чисто во­енными. Законодательные и образовательные структуры приграничных реги­онов несмотря на бурные исторические события, происходившие то на одной, то на другой национальной территории, тем не менее сохранили от­личительные черты, которые формировались в результате нестабильности государственных границ и сделали их не похожими на такие же структуры в центральных частях государства. История и такие отличительные струк­туры также сформировали отношение к границе и приграничным территориям в большинстве старых и новых приграничных районах центральной и вос­точной, а также западной Европы. Все это говорит о сложности и само­бытности приграничной проблемы во всех частях Европы.