Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Выберите тип работыЧасть дипломаДипломная работаКурсовая работаКонтрольная работаРешение задачРефератНаучно - исследовательская работаОтчет по практикеОтветы на билетыТест/экзамен onlineМонографияЭссеДокладКомпьютерный набор текстаКомпьютерный чертежРецензияПереводРепетиторБизнес-планКонспектыПроверка качестваЭкзамен на сайтеАспирантский рефератМагистерская работаНаучная статьяНаучный трудТехническая редакция текстаЧертеж от рукиДиаграммы, таблицыПрезентация к защитеТезисный планРечь к дипломуДоработка заказа клиентаОтзыв на дипломПубликация статьи в ВАКПубликация статьи в ScopusДипломная работа MBAПовышение оригинальностиКопирайтингДругое

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

Секретарь

Совета Безопасности Российской Федерации

Заместители

секретаря Совета Безопасности Российской Федерации

Руководитель аппарата

Совета Безопасности

Российской Федерации

 

Секретариат Совета Безопасности Российской Федерации

Управление государ­ственной и общественной безопасности

Управление международной безопасности

Управление экономичес­кой и промышленной безопасности

Отделы

Отделы

 

Отделы

Отделы

 

 

 

 

 

 

 

 

Управление военного строительства		Управление военной инспекции		Управление по проблемам безопасности в Северо-Кавказском регионе		Управление информационной безопасности
Отделы				Отделы		Отделы

 

 

информирование Президента Российской Федерации о внешнеполитических аспектах деятельности федеральных органов государственной власти;

анализ и прогнозирование международной обстановки, изучение общественного мнения в России по вопросам внешней политики государства в целях подготовки для Президента Российской Федерации информационно-аналитических материа­лов по этим вопросам; участие в подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам внешней политики Российской Федерации.

4. Совет при осуществлении своей деятельности имеет право:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимую информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, обществен­ных объединений, научных учреждений и организаций;

заслушивать на своих заседаниях информацию руководителей федеральных органов исполнительной власти по вопросам реализации ими государственной внешней политики;

создавать с привлечением соответствующих специалистов экспертные комиссии для проведения исследований в области внешней политики Российской Федерации.

5. Состав Совета утверждается Президентом Российской Федерации.

В состав Совета по должности входят руководители: Министерства иностранных дел Российской Федерации; Министерства обороны Российской Федерации; Министерства внешних экономических связей Российской Федерации; Министерства Россий­ской Федерации по сотрудничеству с государствами - участниками Содружества Независимых Государств; Министерства финансов Российской Федерации; Федеральной службы безопасности Российской Федерации; службы внешней разведки Рос­сийской Федерации; Федеральной пограничной службы Российской Федерации; помощник Президента Российской Федерации, курирующий вопросы внешнеполитической деятельности. При необходимости к участию в работе Совета могут привлекаться руководители других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

6. Заседания Совета с участием Президента Российской Федерации проводятся не реже одного раза в два месяца. Созыв
Совета осуществляет Президент Российской Федерации или по его поручению министр иностранных дел Российской Феде­
рации. Заседание Совета правомочно, если на нем присутствует более половины его членов. Решения принимаются про­
стым большинством голосов.

7. Совет осуществляет свою деятельность в соответствии с планами, утвержденными Президентом Российской Федерации.
Решения Совета имеют рекомендательный характер, оформляются протоколами заседаний Совета и направляются Прези­
денту Российской Федерации.

136

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

8. Для рассмотрения принципиальных вопросов внешней политики Совет обеспечивает координацию внешнеполитической
деятельности по вопросам, требующим оперативных, согласованных решений. Совет представляет согласованные докумен­
ты и материалы по таким вопросам на рассмотрение Президента Российской Федерации.

9. Оперативные вопросы деятельности Совета закрепляются за помощником Президента Российской Федерации, курирую­
щим вопросы внешнеполитической деятельности.

10. Обеспечение деятельности Совета осуществляет его аппарат, входящий в состав Администрации Президента Российской
Федерации.

Ключевую роль в структуре исполнительных органов власти в области внешней политики играет Министерство иностранных дел. Мы уже отмечали, что еще в последние годы существования СССР МИД заметно «потеснил» двух других «тяжеловесов», игравших решающую роль в формиро­вании советской внешней политики, - Министерство обороны и Комитет госбезопасности. «Новое политическое мышление» предполагало снижение роли силовой и идеологической составляющих в достижении внешнеполитических целей. Начавшийся процесс сокращения вооружений, соглашения о выводе советских войск из стран Центральной и Восточной Европы, а также Германии значитель­ной частью руководителей силовых ведомств (да и МИД СССР) воспринимался как добровольная капитуляция. Это явилось одной из причин августовских событий 1991 г., которые во многом ускори­ли распад СССР. В связи с тем, что ключевая роль в реализации планов по сворачиванию либераль­ных реформ принадлежала «силовикам», после поражения «руководимые ими организации оказались в немилости у представителей демократического движения. С конца августа 1991 г. их роль в госу­дарстве, в том числе и в вопросах выработки и реализации внешней политики, резко снизилась. Вся тяжесть проблем, связанных с внешнеполитической деятельностью, легла на Администрацию Пре­зидента РФ и МИД.

Следует отметить, что решение сложнейших задач происходило в условиях нехватки средств и оттока кадров. С 1991 по 1993 г. закрылось 39 посольств. Около 2000 человек ушли после путча, и еще 3200 покинули МИД к осени 1992 г. Произошло резкое омоложение руководящего состава МИД. Изменилась структура Министерства иностранных дел (см. приложение). Ключевую роль стал играть Департамент анализа и прогнозирования. Возникли новые отделы экономического и научного сотрудничества. В 1992 г. появился отдел стран СНГ. Двусторонними отношениями с новыми независимыми государствами занима­лись отделы европейских и азиатских стран. В январе 1994 г. создано Министерство по делам сотрудниче­ства со странами СНГ, которое главное внимание уделяло сфере экономических отношений. 17 мая 2000 г. Министерство по делам СНГ было упразднено, а часть его функций была передана МИД¹.

Уже с середины 1992г. МИД находился под огнем критики оппозиции. Одним из наиболее серьезных оппонентов было воссозданное в марте 1992 г. Министерство обороны.

Во все времена российской государственности военные были опорой режима. На протяжении боль-щей части своей истории Россия была военно-политической империей, приобретавшей колонии для расширения своего периметра безопасности и увеличения своей политической и военной мощи в мире. Напомним, что существование как царской, так и советской империи зиждилось на четырех столпах:

1) авторитарный политический режим, правивший посредством подавления и устрашения;

2) колоссальная военная мощь, значительно превышавшая экономические ресурсы страны и усилив­
шаяся в ущерб остальным функциям государства и благосостоянию народа;

3) в высшей степени централизованная и в основном управляемая государством экономика, работаю­
щая на военную мощь и потребности бюрократии;

4) мессианская идеология, призванная узаконить и оправдывать остальные три столпа имперского
могущества.

Неотъемлемым элементом этой идеологии была одержимость идеей безопасности и непрекраща­ющейся борьбы против внешних и внутренних угроз и заговоров. Со временем она стала необходимым самодовлеющим условием существования режима.

Очевидно, что, учитывая эту традицию, а также наличие реальных угроз безопасности новой России, роль военного ведомства должна была быть рано или поздно восстановлена, тем более что многие внеш­неполитические акции без него были просто невозможны. Роль Министерства обороны определялась задачами вывода войск, участием России во многих конфликтах на территории бывшего СССР, миро­творческой деятельностью. В ряде случаев военные проявляли самостоятельность во внешнеполити­ческих вопросах и не координировали свои действия с МИД (действия 14-й армии в Молдове; действия

¹ Дипломатический вестник. 2000. № б. Июнь. С. 4.

Глава 7. Государственное управление и внешняя политика

137

миротворцев в Абхазии, миротворчество в бывшей Югославии). А. Козырев в связи с этим даже говорил о появлении «партии войны».

С октября 1993 г., когда военные поддержали Б. Ельцина в его противостоянии с Верховным Советом, их роль и влияние на Президента еще больше возросли.

Существенный характер на формирование внешней политики России оказывают регионы, кото­рые имеют подчас далеко не совпадающие интересы. Лозунг, под которым российские демократы боролись с союзным центром» - «берите столько суверенитета, сколько можете переварить», - бу­мерангом ударил по нынешней российской государственности, которую многие эксперты называют рыхлой, лишенной общих принципов построения, в результате чего сохраняются центробежные тенденции. Совокупность социально-экономических (неравенство регионов, резкий разрыв в эф­фективности производства, уровне благосостояния, ресурсной базе), политико-юридических (до­минирование старых командных методов управления страной, вытекающих из принципа построения Федерации «сверху», что предопределяет заигрывание Центра и с региональными элитами), а также геополитических и националъно-конфессионных факторов (тяготение приграничных регионов к тюркскому, европейскому или тихоокеанскому «домам», а также наличие «встречного движения» со стороны Ирана, Турции, Монголии, Китая и Финляндии) предопределяет серьезные различия в ин­ тересах региональных элит и, как следствие этого, усиливает дезинтеграционные тенденции внут­ри России. В разные периоды некоторые регионы обладали статусом свободных экономических зон (Калининградская область, Находка, Ингушетия). После 1993 г. было подписано более тридцати договоров, устанавливающих особые отношения между Центром и субъектами Федерации, предпри­няла попытку фактического выхода из состава России Чечня. Многие национальные и региональные элиты перестали следовать общим нормам и устанавливали собственные правовые режимы, накла­дывали «вето» на действия федерального центра, в обход российских законов вступали в союзы с государствами внутри и вне СНГ, бесконтрольно участвовали во внешнеэкономической деятель­ности.

Самостоятельность регионов заметно возросла после губернаторских выборов, в результате которых перестала существовать властная вертикаль президент-губернатор. Соответственно региональные эли­ты начали считать себя самодостаточной силой, ответственной главным образом перед своими избира­телями и группами, оказавшими им финансовую и иную поддержку на выборах. В результате регионы перестали воспринимать центр как важнейший элемент всей системы взаимодействия в государстве Таким образом, российский федерализм отягощал и без того сложный характер формирования единой внешней политики государства.

С целью преодоления этих опасных тенденций (и как признание их наличия) весной 1996 г. Президентом РФ был подписан указ «О координирующей роли Министерства иностранных дел РФ в проведении еди­ной внешнеполитической линии Российской Федерации», текст которого приводится ниже, а также начата глубокая административная реформа, призванная восстановить как властную вертикаль, так и не допус­тить дезинтеграции РФ.

УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

«О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации»

В целях усиления координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешне­политической линии Российской Федерации постановляю:

1. При реализации внешнеполитического курса Министерству иностранных дел Российской Федерации способствовать согла­сованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств Российской Федерации.

Установить, что в системе органов исполнительной власти Министерство иностранных дел Российской Федерации является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации. Министерство иностранных дел Российской Федерации координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой области и международные связи субъектов Российской Федерации.

Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации информировать в установленном порядке Министерство иностранных дел Российской Федерации об осуществляемых

138

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

международной деятельности и международных связях: официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях.

Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров Российской Федерации, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти, с Министерством иностранных дел Российской Федерации до их представления соответственно Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.

Администрации Президента Российской Федерации и Правительству Российской Федерации не принимать к рассмотрению предложения по упомянутым вопросам, если они не согласованы с Министерством иностранных дел Российской Федера­ции.

Проекты соглашений субъектов Российской Федерации с субъектами, административно-территориальными образованиями иностранных государств (включая проекты соглашений об открытии представительств) подлежат согласованию с Мини­стерством иностранных дел Российской Федерации.

Федеральным органам исполнительной власти предусматривать включение представителей Министерства иностранных дел Российской Федерации в состав межведомственных комиссий, рабочих групп и иных органов, связанных с осуществле­нием международной деятельности.

Чрезвычайным и полномочным послам Российской Федерации в иностранных государствах обеспечивать проведение еди­ной политической линии Российской Федерации в государстве пребывания и с этой целью осуществлять координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания иных представительств Российской Федера­ции, включая торговые, представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов Россий­ской Федерации, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-террито­риальных образований.

Руководители указанных представительств, делегаций и групп специалистов обязаны в установленном порядке согласовы­вать свою деятельность с послом, оказывать послу содействие в осуществлении его полномочий, инфоргшфовать посла о своей деятельности.

Министерству иностранных дел Российской Федерации представить в 2-месячный срок предложения по вопросам, связан­ным с организацией и порядком представления за рубежом интересов федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений.

Дипломатические представительства Российской Федерации уведомляются об официальных делегациях, направляемых в соответствующие страны, через Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Установить, что с официальными заявлениями и инициативами по вопросам внешней политики государства выступают Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации и министр иностранных дел Рос­сийской Федерации, а другие лица - по их соответствующему поручению. Представители федеральных органов исполни­тельной власти могут выступать с заявлениями, затрагивающими отдельные внешнеполитические вопросы, только в соот­ветствии с утвержденными в установленном порядке позициями, согласованными с Министерством иностранных дел Рос­сийской Федерации.

Официальная информация внешнеполитического характера обнародуется пресс-секретарями Президента Российской Фе­дерации и Председателя Правительства Российской Федерации, Департаментом информации и печати Министерства ино­странных дел Российской Федерации, а также уполномоченными на то министром иностранных дел Российской Федерации, представителями министерства.

Предложения о приглашении в Российскую Федерацию иностранных делегаций на высшем и высоком уровне (главы государств и правительств, высшие должностные лица международных организаций) представляются соответственно Пре­зиденту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Приглашение федеральными органами исполнительной власти членов правительств иностранных государств и приравненных к ним лиц осуществляется по предварительному согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации. Возложить на Министерство иностранных дел Российской Федерации подготовку проектов ответов на поступившие на имя Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации официальные послания от глав государств и правительств иностранных государств и высших должностных лиц международных организаций. Копии таких посланий направляются в Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Проекты посланий Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации в адрес госу­дарственных и политических деятелей, организаций иностранных государств, международных организаций представляют­ся по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации, если не установлен иной порядок их подго­товки и представления.

Министерству иностранных дел Российской Федерации докладывать соответственно Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации о действиях органов государственной власти и должностных лиц, влекущих за собой нарушение порядка, установленного настоящим Указом.

Поручить Министерству иностранных дел Российской Федерации давать официальные разъяснения по вопросам коорди­нации деятельности при реализации внешнеполитического курса Российской Федерации.

Контроль за выполнением настоящего Указа возложить на Администрацию Президента Российской Федерации и Прави­тельство Российской Федерации. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.

Москва, Кремль, 12 марта 1996 г.

Глава 7. Государственное управление и внешняя политика

139

Полномочия Федерального собрания

Превращение России в президентскую республику в результате принятия конституции 1993 г. привело к существенному снижению роли обеих палат Федерального собрания. Тем не менее обе палаты -Государственная дума и Совет Федерации обладают значительными полномочиями для того, чтобы уча­ствовать в формировании внешней политики России.

В соответствии с Конституцией верхняя палата - Совет Федерации:

- утверждает Указ Президента о введении военного (и чрезвычайного) положения (ст. 102/6);
решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ
(ст. 102/г).

Нижняя палата - Государственная дума участвует непосредственно и опосредованно в формирова­нии и осуществлении внешней политики РФ путем принятия законов о: федеральном бюджете; валютном и таможенном регулировании; ратификации и денонсации международных договоров; статусе и защите государственной границы РФ; войне и мире.

Эти вопросы также подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106). Парламент ратифицирует или денонсирует все основные договоры и соглашения. Перечень этих договоров дан в Федеральном законе «О международных договорах Российской Феде­рации». В частности, подлежат ратификации международные договоры:

- исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов,
а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая дого­воры о прохождении государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной эконо­мической зоны и континентального шельфа РФ;

об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность РФ. по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспеч ния международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

об участии России в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Комитеты	По международным делам	Комиссии	По государственному дол­гу и зарубежным активам РФ	Комитеты	По международным делам
	По делам СНГ и свя­зям с соотечествен­никами		По оказанию содействия СРЮ в преодолении по­следствий агрессии НАТО		По делам СНГ
			По содействию в урегули­ровании политической и экономической ситуации в Приднестровье
					По вопросам безо­пасности и обороны
	По обороне
			По вопросам выполнения договора СНВ-2, ПРО, До­говора о всеобъемлющем запрещении ядерных испы­таний и заключение дого­вора СНВ-3
	По безопасности

Рис. 2. Федеральное собрание

140

Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

 

осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ.

Равным образом подлежат ратификации международные договоры РФ, при заключении которых сто­роны условились о последующей ратификации (ст. 15).

Государственная дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной думы принимает соответству­ющие решения.

Принятые Государственной думой федеральные законы о ратификации международных договоров РФ подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Принятый Федеральным собранием РФ федеральный закон о ратификации международного договора направляется в соответствии с Конституцией РФ на подпись Президенту РФ для подписания и обнародо­вания (ст. 17).

Договоры публикуются по представлению МИД в Собрании законодательства Российской Федерации, а также в Бюллетене международных договоров (ст. 17).

Таким образом, судьба всех важных международных договоров РФ в конечном счете находится в руках парламента.

Если попытаться дать краткую характеристику взаимоотношений исполнительной и законодательной власти по внешнеполитическим вопросам, то следует отметить, что и Верховный Совет до октября 1993 г. и затем Государственная дума были политически консервативнее исполнительной власти в сфере внешней политики. Вместе с тем заслугой оппозиции являлось то, что МИД большее внимание стал уделять проблемам отношений с СНГ и защите русскоязычного населения в новых независимых государствах. Парламент оказался более прагматичным и реалистичным в оценке приоритетов внеш­ней политики, корректируя курс МИД. Однако чрезмерная политизация в стенах российского парламен­та иногда приводила к нежелательным последствиям. Например, заявления о незаконности роспуска СССР, российском статусе Севастополя и Черноморского флота не только спровоцировали рост анти­российских настроений, но были восприняты как тревожный сигнал в новых независимых государствах.

Вопросы для контроля:

1. Каким из рассмотренных выше теорий международных отношений не противоречит теория рацио­
нального выбора? В чем значение этой теории?

2. Каковы функции «организаций» (Аллисон) в формировании внешней политики? Приведите примеры
таких «организаций». Покажите динамику изменения функций «организаций» в Российской Феде­
рации с конца августа 1991 г., связанных с вопросами внешней политики.

3. Всегда ли коллективные решения являются оптимальными? Приведите примеры ситуаций, кото­
рые ведут к «огрупплению» мышления.

4. В каких случаях используется кибернитеческая теория принятия решений?

5. Дайте характеристику конституционных основ принятия внешнеполитических решений в совре­
менной России.

,

Глава 8. Внутренний контекст и внешняя политика _____________________________________________________________ 141

Глава 8

ВНУТРЕННИЙ КОНТЕКСТ И ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА________________________

В чем состоит связь внутренней и внешней политики?

8.1. Общественное мнение.

8.2. Культура и генерационные эффекты.

8.3. Внутренние предпосылки войны.

Реалистическая школа, доминировавшая долгое время в теории международных отношений, считала, что существует четкая и эффективная грань между внешней и внутренней политикой и что внутриполити­ческие факторы не должны влиять на внешнеполитическую стратегию. В реальности разделить эти две области невозможно. Хрестоматийным примером может служить широко распространенный прием «ма­ленькой победоносной войны»¹, когда накануне выборов политик, столкнувшийся с серьезными внутрипо­литическими проблемами, начинает войну или проводит другие силовые акции для того, чтобы повысить свою популярность. Большое внимание привлекла так называемая модель двухуровневых игр², основная идея которой состоит в том, что практически любые международные переговоры являются двухуровне­выми: первый уровень - это переговоры с зарубежным партнером, а второй - переговоры с парламентом или другими внутриполитическими субъектами, без согласия которых реализация международных согла­шений окажется невозможной. В данной главе мы рассмотрим влияние на международную политику общественного мнения, культуры и генерационных эффектов³, особое внимание уделим внутренним пред­посылкам войны, соотношению партий «войны» и «мира», «ястребов» и умеренных.

ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ

Роль общественного мнения в теории и практике международных отношений и внешней политики остается предметом дискуссий. Еще в начале XX в. представители идеалистической школы считали, что именно общественное мнение и гласность при обсуждении и принятии внешнеполитических решений позволит избежать новой мировой войны. Они полагали, что тайный, элитарный характер традиционной дипломатии порождает международные кризисы и войны. В то же время многие представители реалистической школы и политики-практики продолжают считать, что массовая публика не подготовлена к восприятию сложных закономерностей международной политики и может только привнести в процесс принятия решений ненужные эмоции и ажиотаж. Интересным примером скептического отношения к роли общественного мнения во внешней политике могут служить рассуждения Спэниера (Spanier) о его роли в развитии событий, происходивших между двумя мировыми войнами. Спэниер указывает, что после окон­чания первой мировой войны «мстительное» общественное мнение в державах-победительницах привело к подписанию несправедливого и унизительного для Германии Версальского договора, который привел к тяжелому политико-экономическому кризису в Германии и облегчил приход Гитлера к власти. Перед началом второй мировой войны, напротив, слишком «осторожное и примирительное» общественное мне­ние сделало возможным «Мюнхенский сговор»⁴.

Очевидно, что общественное мнение не является ни абсолютным благом, ни абсолютным злом, но, бесспорно, оно - существенный фактор внешней политики, причем его роль усиливается. Иллюстра­цией может служить так называемый феномен ССМ, проявляющийся в том, что средства массовой ин­формации, уделяющие избирательное внимание лишь некоторым из массовых нарушений прав челове­ка⁵ , мобилизуют общественное мнение, которое оказывает давление на международную политику и в конечном итоге может даже вызвать военное вмешательство в форме «гуманитарной интервенции».¹ 1. Даже если военные действия представляются оправданными, время их начала может диктоваться предвыборными соображе­ниями или желанием отвлечь внимание от внутриполитических скандалов. Например, приближающиеся президентские выборы в России и начало первой чеченской войны или начало бомбардировок НАТО Югославии и скандал с Моникой Левински.

2. Evans Jacobson, Putnam. Double-edged Diplomacy. University of California Press, 1993, Berkley

³ Речь идет об изменении аттитюдов и ценностей в процессе смены поколений.

⁴ Spanier. Games Nations Play. 1996.

⁵ Например, и в западных, и в российских СМИ «этнические чистки» и другие нарушения прав человека на территории бывшей
Югославии занимали значительно больше места, чем не менее серьезный геноцид в Руанде.

 

 

142                                                                                   Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики

Однако в теории общественного мнения влиятельной является так называемая минималистская точка зрения, согласно которой, в отличие от политических элит, подавляющее большинство населения не имеет устойчивого и последовательного мнения по большинству политических проблем, не имеющим непосред­ственного отношения к повседневным потребностям людей¹. Представители этой точки зрения полагают, что массовое общественное мнение (имеется в виду мнение устойчивое и осмысленное) просто не суще­ствует, традиционные политические термины и классификации «левый»-«правый», «консерватор»—«либе­рал», «радикал»~«умеренный» большинство людей плохо понимает и не умеет правильно применять². Даже если респонденты отвечают на вопросы интервьюера о внешней политике, то эти ответы будут поверхнос­тными, случайными, так как уровень информированности и заинтересованности большинства людей в дан­ной проблематике невысок! Такие мнения социолог и политолог Филипп Конверс³ называл «не-аттитъю- дами», или «псевдоаттитъюдами». «Не-аттитьюды» - это оценки и мнения, которые не стабильны, ситу­ативны, не связаны с другими аттитьюдами и не влияют на поведение. Конверс сформулировал это понятие, анализируя данные первых так называемых панельных исследований. В этом случае одним и тем же респондентам задают сопоставимые вопросы два и большее количество раз через какой-то промежуток времени, поэтому есть возможность установить, изменяется ли с течением времени мнение конкретного индивида, а не усредненное мнение социальной группы. Оказалось, что по большинству политических про­блем только меньшинство (не более трети) опрошенных имело«более или менее устойчивое мнение. Отве­ты неинформированных респондентов зачастую определяются внешними по отношению к содержанию воп­роса обстоятельствами: например, деталями формулировки вопроса или тем, какой вопрос ему предшеству­ет. Классическим стал следующий пример из опроса, проведенного в США в 1970-х гг. В нем спрашивали, следует ли предоставить советским журналистам право свободного перемещения по территории США? Только около 37 % опрошенных полагали, что следует⁴. На сопоставимой выборке данному вопросу пред­шествовал другой: «Должны ли американские журналисты получить право на свободное передвижение по территории СССР?» В этом случае уже 73 % опрошенных американцев (почти в два раза больше!) выска­залось за свободу передвижения для советских журналистов! Авторы исследования сделали вывод, что сопоставление двух вопросов актуализировало действенную социальную норму справедливости, и это дра­матическим образом изменило результаты опроса.

Особенности формулировки вопроса также очень важны. Например, вопрос об отношении к расшире­нию НАТО, обращенный к российским гражданам в следующей формулировке: «Беспокоит ли Вас рас­ширение НАТО на Восток?» создает «внушающий эффект», так как само слово «беспокоит» является подсказкой для респондентов, у которых не сложилось мнение по этой проблеме, что, если речь идет о НАТО, есть о чем беспокоиться. Лучше использовать более нейтральную формулировку, например: «Ваше отношение к расширению НАТО?» - с соответствующими подсказками.

Приведенные примеры не означают, что массовое общественное мнение не стоит принимать в расчет. Существуют специальные технические приемы, применяемые при проведении опросов (например, вопро­сы-фильтры, вопросы на информированность и т. д.), позволяющие отделить людей, имеющих личное мнение по данному кругу проблем, от тех, кто его не имеет. Кроме того, кризисные ситуации или освеще­ние той или иной проблемы средствами массовой информации может повысить степень информированно­сти и заинтересованности населения и создать устойчивое общественное мнение. Мы лишь хотим под­черкнуть, казалось бы, очевидное, но не всегда реализуемое на практике правило: исследования обще­ственного мнения должны проводиться профессионально. Тем не менее в российской политической практике до сих пор часто смешиваются результаты профессиональных исследований общественного мнения на репрезентативной выборке⁵ и так называемые соломенные опросы⁶, в которых принимают участие «энтузиасты», звонящие на телестудию. Такие опросы дают информацию только о мнении очень узкой и специфической группы людей.

¹ Многочисленные опросы общественного мнения показали, что международные отношения и внешняя политика обычно мало
интересует большинство населения.

² В российской истории иллюстрацией подобного явления может служить успех «Единства» на последних парламентских
выборах. Движение не имело определенной политической программы и возникло внезапно практически «из ничего» и, тем не менее,
уверенно заняло на выборах второе место.

3. Converse P.E. The Nature of Belief Systems in Mass Politics. In: Ideology and Discontent. Ed. D. Apter, New York, 1964.

⁴Цит. по: Zaller J.R. The Nature and Origin of Mass Opinion. Cambridge, 1993. Р. 32.

⁵ В этом случае небольшая (1500-2000) выборка населения, отобранная по специальным правилам, позволяет с достаточной
степенью точности (погрешность находится в пределах 5 %) оценить мнение всего населения.

⁶ Они были названы так американскими социологами (англ, «straw polls»), потому что их точность сопоставима с точностью
определения направления и силы ветра при помощи подбрасывания в воздух соломинки.

.

Глава 8. Внутренний контекст и внешняя политика ____________________________________________________________ 143

Несмотря на достаточно убедительные аргументы представителей минималистской школы, можно привести достаточно много примеров, доказывающих возможность эффективной мобилизации обществен­ного мнения по отношению к тем или иным внешнеполитическим событиям и действиям. Например, общественные протесты сыграли очень важную роль в решении американской администрации прекра­тить войну во Вьетнаме, решение российского правительства закончить первую чеченскую войну и под­писать Хасавьюртовские соглашения также было принято под давлением общественного мнения. Ис­следования показывают, что общественное мнение изменяется далеко не случайным образом: так, дан­ные ВЦИОМ показали, что отношение россиян к США стало более негативным в период бомбардировок НАТО Югославии, а затем, после окончания бомбардировок, снова стало более позитивным¹. Этот при­мер демонстрирует важный феномен «эластичности» общественного мнения: оно изменяется в ответ на какие-то важные события, но, когда они проходят, возвращается к прежнему уровню. Так называемая двухступенчатая модель общественного мнения предполагает, что общественное мнение может обрести устойчивость благодаря существованию так называемых лидеров мнений. Эти люди, в отличие от боль­шинства массовой публики, внимательно следят за политическими событиями и являются достаточно информированными. Они служат центром «неформальных информационных сетей», так как люди, регу­лярно общающиеся с ними, полностью полагаются на их суждения по внешнеполитическим проблемам. Описанный механизм имел большее значение в «дотелевизионную» эру, сейчас локальные лидеры мне­ний часто проигрывают в конкуренции с популярными телеведущими, мнение которых массовой публикой воспринимается некритически, что соответствует представлениям «минималистов».

Еще один аргумент против точки зрения минималистов состоит в том, что политические взгляды массовой публики обладают достаточной степенью устойчивости на оценочном эмоциональном уровне: симпатии и антипатии массовой публики достаточно устойчивы, обоснованны и дифференцированны, од­нако большинство респондентов не может сформулировать свои предпочтения в идеологических терми­нах. Например, американский исследователь Заллер (Zaller) приводит интересные данные, которые пока­зывают, что, несмотря на то, что скандал с Моникой Левински привел к снижению уровня доверия амери­канцев по отношению к президенту Клинтону, это не повлияло на оценку его экономических и внешнеполитических достижений.