Гаврилов А.И.
Д.э.н, профессор, Академик РАЕН, Советник Минобрнауки РФ
Методика
стратегического планирования
развития территорий
КУРС ЛЕКЦИЙ ДЛЯ МАГИСТРОВ
Нижний Новгород
2017
УДК 338.2 (075.8)
ББК 65.261я73
Г 93
Рецензенты:
Ф.Е. Удалов, д-р экон. наук, проф.,
М.Н. Дмитриев, д-р экон. наук, проф.
| Г 93 | Гаврилов, А.И., Методика стратегического планирования развития территорий. Монография/ А.И. Гаврилов. – Н.Новгород: Издательство «Издательский салон» ИП Гладкова, 2017. - 128 с. |
| isbn 985-7-523-00416-5 |
В кратком курсе лекций рассматриваются теоретические и методологические основы стратегического планирования территорий; определяются целевые ориентиры стратегического выбора; исследуются организационные механизмы стратегического выбора территорий; изучаются механизмы его реализации; обобщаются современная практика стратегирования территорий России и зарубежный опыт; проводится диагностика развития республики Марий Эл как основы стратегического выбора региона; предлагается стратегический выбор республики Марий Эл.
Монография предназначена для преподавателей вузов, студентов экономических специальностей, магистров экономики, слушателей сети послевузовского образования, региональных органов управления.
| @ | А.И. Гаврилов, |
| @ | Издательство ИД «Диалог Культур», 2017 |
Содержание
| Введение | 4 |
| лЕКЦИЯ -1. Основы стратегического планирования развития территорий | 7 |
| 1.1. Экономическая сущность стратегического планирования развития территорий | 7 |
| 1.2. Цели, задачи и принципы стратегического планирования | 13 |
| 1.3. Стратегические факторы, определяющие социально – экономическое развитие территорий | 19 |
| 1.4. Стратегический паспорт территории | 24 |
| ЛЕКЦИЯ 2. Организационные механизмы стратегического планирования развития территорий | 28 |
| 2.1. Организация работ по стратегическому планированию развития территорий | 29 |
| 2.2. Организационные структуры, осуществляющие разработку Стратегического плана | 30 |
| 2.3. Субъекты стратегического планирования территорий | 39 |
| ЛЕКЦИЯ 3. Алгоритм разработки стратегического плана территорий | 62 |
| 3.1. Содержание Стратегического плана развития территорий | 62 |
| 3.2. Процесс разработки и реализации Стратегического плана | 68 |
| ЛЕКЦИЯ4. ПРОГНОЗНО – АНАЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В ПРОЦЕССЕ СТРАТЕГИРОВАНИЯ | 92 |
| 4.1. Роль диагностики в формировании стратегического плана развития территорий | 92 |
| 4.2.STEP-анализ территориального развития | 96 |
| ЛЕКЦИЯ 5. Технологии стратегического территориального планирования | 107 |
| 5.1. Отечественный опыт стратегического территориального планирования | 107 |
| 5.2. Зарубежные технологии стратегического планирования | 112 |
| Заключение | 122 |
| СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ | 124 |
Введение
В современных экономических условиях все территориальные образования находятся под влиянием ряда общемировых тенденций: глобализация экономики, повышение мобильности отраслей и усиление международной конкуренции.
Реагируя на названные проблемы, власти вынуждены проводить все более сложную социально-экономическую политику, искать оригинальные комбинации различных ее методов и механизмов, выдвигать крупные новые идеи, способные дать импульс экономике региона (муниципального образования).
В результате многие территории стали разрабатывать комплексные документы, систематически рассматривающие цели, задачи, направления развития в целом. Такие документы звучат как: “стратегия экономического развития”, “экономическая стратегия региона (муниципального образования)”, “стратегический план”, “стратегическая концепция развития”, “стратегия развития торговли и промышленности” и т.п.
Для разработки стратегий развития территорий используют типовые подходы в применении объективных схем построения стратегии.
В большей части стратегий:
ü формулируется миссия территории и территориальных органов управления,
ü фиксируются цели, задачи, приоритеты экономического развития;
ü определяются важнейшие сектора экономики и общие условия развития;
ü проводится SWOT анализ (выявляются сильные и слабые места, возможности и опасности);
ü формулируется Стратегический план;
ü формулируются принципы реализации стратегии, улучшающие способность властей добиваться целей развития эффективно и с минимальными затратами.
ü стратегический план дополняется планами практических действий или планами мероприятий.
В данном учебном пособии рассматривается технология работ, апробированная Инновационным центром Волго – Вятской академии государственной службы (г. Н. Новгород) при формировании стратегии развития муниципальных образований ряда регионов и Нижегородской области.
Учебное пособие предназначено для преподавателей вузов, студентов экономических специальностей, магистров экономики, слушателей сети послевузовского образования, территориальных органов управления.
Стратегическое планирование имеет дело не с будущими решениями, а с будущим решений, принимаемых сегодня.
А. Друкер
ЛЕКЦИЯ 1. Основы стратегического планирования развития территорий
1.1. Экономическая сущность стратегического планирования развития территорий
Понятие «стратегия» вошло в управленческую терминологию в 50-е годы, когда проблема реакции на неожиданные изменения во внешней среде приобрела большое значение.
Анализ положения дел с разработкой стратегий, стратегических планов и долгосрочных концепций социально-экономического развития территорий России показывает, что существенным фактором, тормозящим этот процесс, является слабость методологического и методического обеспечения формирования таких документов. Как научная категория, термин "концепция" употребляется в двух значениях. Во-первых, под концепцией понимается система взглядов, то или иное понимание явлений, процессов и т.д. Второе значение этого термина связано с определением единого замысла, ведущей мысли какого-либо произведения, научного труда. Рассматривая развитие сложных социально-экономических систем (городских, сельских муниципальных образований России) в определенной перспективе, термин "концепция" употребляется во втором значении, что практически совпадает с трактовкой его упомянутым выше Законом.
Обратимся теперь к понятию "стратегия ". В литературе можно встретить различные его толкования. Например, иногда стратегия отождествляется с выработкой долгосрочных целей с "детальным всесторонним комплексным планом, предназначенным для того, чтобы обеспечить осуществление миссии организации и достижение ее целей".[1]
Широкий подход к сущности экономической стратегии позволяет выявить три уровня этого понятия.
Рис. 1.1.Уровни понятия « экономическая стратегия»
1. Собственно экономическая стратегия (стратегия в узком смысле) - выраженное документально представление о желаемом будущем состоянии экономики территории и о системе мер и ресурсов, используемых органами управления для приближения этого будущего.
2. Стратегический план экономического развития - комплект документов, включающий собственно стратегию и блок документов по ее реализации - набор стратегических программ и двухгодичный план мероприятий подразделений региональной и местной власти по реализации экономической стратегии, выражающие концепцию экономической политики.
3. Механизм стратегического управления (экономическая стратегия как процесс) - система документов по стратегическому управлению, рассматриваемая в совокупности с организационными структурами и процедурами, задающими определенные, постоянно воспроизводимые схемы разработки, обсуждения, презентации экономической стратегии территории и обеспечивающие реализацию стратегических целей и задач.
Предпосылки формирования механизма стратегического управления рассмотрены на рис. 1.2.
 |
Рис. 1.2. Предпосылки формирования механизма стратегического управления
Таким образом, экономическая стратегия - многозначное понятие, в самом широком смысле, охватывающее описание собственно экономической стратегии, стратегического плана и механизма стратегического управления.
Предлагаемые трактовки экономической стратегии небесспорны. Дело в том, что сравнение предлагаемых определений собственно экономической стратегии и стратегического плана экономического развития показывает практически полное совпадение их с определением концепции экономического развития. Эти категории, конечно, близки, но не тождественны. Так, например, известный специалист в области стратегического планирования И. Ансофф понимает под стратегией "набор правил для принятия решения, которыми организация руководствуется в своей деятельности"'. При этом он видит в стратегии средство для достижения перспективных целей развития. Близки к приведенным и другие определения, предложенные в литературе по данной проблеме.
Таким образом, между категориями "стратегия" и "концепция" прослеживается взаимосвязь части и целого, другими словами, концепция комплексного социально-экономического развития территории должна включать в себя, в качестве составляющей, основные положения его стратегии.
Экономическая стратегия задает рамки для реализации многочисленных программ, направленных на экономическое развитие территории и осуществляемых региональными и местными властями в сотрудничестве с разнообразными организациями и общественностью территорий.
Основой для реализации глобальных стратегий является:
- наличие уникальных исторических, культурных и иных ценностей, привлекающих внимание мировой общественности;
- предоставление уникальных услуг субъектам хозяйственной и иной деятельности в силу занимаемого географического, геополитического положения (транспортные, культурно-оздоровительные и т.п.);
- ориентация всех функций управления территорией на глобальные действия, даже если это происходит в местных масштабах, локальном уровне.
Стратегический план определяет общую направленность (стратегию) развития территории. Он сконцентрирован на ключевых, наиболее перспективных направлениях, выявленных на основе анализа потенциала, сильных и слабых сторон геополитического положения территории, возможных сценариев развития внешнего мира.
Стратегическое планирование социально-экономического развития территории – это универсальный механизм комплексного решения стратегических и тактических задач на основе централизованного управления и использования партнерских отношений в регионе (муниципальном образования), определения стратегических ориентиров и обеспечения согласованных действий по их достижению.
Стратегический план развития региона (муниципального образования) – это документ, представляющий собой договор общественного согласия и инструмент организованного, прозрачного диалога правительства региона, Администрации муниципального образования, депутатов Земского собрания (городской Думы), представителей общественности, творческой интеллигенции, научных кругов, производственных предприятий и предпринимателей – всего территориального сообщества по проблемам устойчивого развития региона, муниципального образования, города.
Процесс стратегического планирования представлен на рис. 1.3.
Рис. 1.3. Процесс стратегического планирования развития территорий
Стратегический план имеет индикативное значение, он указывает направления, помогает сориентироваться предпринимателям и инвесторам. В создании и реализации стратегического плана местная власть играет роль инициатора и катализатора.
Отличия стратегического и долгосрочного планирования представлены на рис. 1.4.
Рис. 1.4. Отличия стратегического и долгосрочного планирования развития территорий
Показатели стратегического планирования относятся к оценке решения вопросов органов власти, предполагают оценку степени достижения поставленных целей в целевых программах, программах и планах социально – экономического развития, принимаемых вместе с бюджетом, степень соответствия законодательно утвержденным нормативам реализации государственных функций, решения вопросов местного значения.
1.5. Цели, задачи и принципы стратегического планирования
Важным фактором, инициирующим разработку и формирование стратегического плана территории, являются подготовленные органами регионального и местного самоуправления предложения по системе стратегических целей социально - экономического развития. Такие цели могут формироваться на основе принятой системы государственных и муниципальных социальных стандартов. Именно в опережающей разработке целей социального развития реализуется приоритетность социальной сферы региона по сравнению с другими отраслями и сферами его жизнедеятельности.
Анализ категории цели показывает, что в это понятие вкладывается различный смысл: от идеальных устремлений (цель - "выражение активности сознания; человек и социальные системы вправе формировать цели, достижение которых, как им заведомо известно, невозможно, но к которым можно непрерывно приближаться") до конкретных целей - результатов, достижимых в пределах некоторого интервала времени.
Цели объективно отражают потребности и интересы людей, в соответствии с которыми они организуют свои ресурсы. В связи с этим уместно напомнить, что "человечество ставит себе всегда только такие задачи, которые оно может разрешить, так как при ближайшем рассмотрении всегда оказывается, что сама задача возникает лишь тогда, когда материальные условия ее имеются налицо, или, по крайней мере, находятся в процессе становления". Следовательно, формирование объективных потребностей общества и его членов связано с разрешением проблемной ситуации как противоречия между желаемым и действительным положением дел, а степень преодоления этого определяется реальными ресурсными возможностями.
Цели общественного развития должны соответствовать критерию целесообразности, т.е. быть общественно необходимы, а достижение их - ресурсно обеспечено. Ведь постановка нереальных не обеспеченных ресурсами целей общественного развития вовсе небезопасна (как принято иногда считать, выдвижение таких целей стимулирует развитие), а способствует неэффективному использованию ресурсов и, как следствие, снижению качества жизни населения.
Следует отметить, что в нашей стране накоплен определенный опыт целевого управления. Рассмотрим его основные этапы. Начало целевого управления и планирования в России относится к 1928 г. - разработке известного плана ГОЭЛРО. В дальнейшем, с 20-х годов, идея перспективного целевого планирования трансформировалась в планирование "от достигнутого", что было обусловлено становлением административной системы управления.
Однако к 70-м годам исследования зарубежных и отечественных ученых помогли осознать роль категории цели как фактора побуждения к действию, усилению прогностического начала в планировании.
В современных условиях проблематика, связанная с научным целеполаганием в сфере социально-экономического развития страны, ее регионов, муниципальных образований не потеряла своей актуальности. В Законе Российской Федерации "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации " (июль 1995г.) отмечается, в частности, необходимость разработки стратегических целей и приоритетов социально-экономической политики государства.
Формирование стратегических целей развития территории осуществляется в следующей последовательности:
1 этап - Обоснование стратегического выбора территории;
2 этап – Прогноз основных показателей социально – экономического развития территории;
3 этап – Выявление и предварительная оценка перспективных проблем;
4 этап – Комплексный анализ уровня развития региона;
5 этап – Выявление и предварительная оценка существующих проблем;
6 этап – Отбор приоритетных проблем развития региона;
7 этап – Уточнение качественного и количественного описания приоритетных проблем;
8 этап – Разработка стратегических целей развития территории.
По мнению авторов, цель разработки Стратегического плана - повышение эффективности действий органов регионального и местного самоуправления, направленных на обеспечение дальнейшего устойчивого социально-экономического развития территории, улучшения ее хозяйственного климата, повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности; укрепление сотрудничества федеральных, муниципальных, частных и общественных организаций в реализации инициатив и проектов по развитию территории.
Рис. 1.5. Задачи стратегического планирования социально-экономического развития территории
Стратегический план не отменяет и не подменяет другие виды планов, но определяет развитие в приоритетных для территории сферах, что позволяет наибыстрейшим образом добиться решения поставленных им стратегических целей и задач (см. рис. 1.5).
Стратегический план определяет долгосрочную направленность развития региона (муниципального образования) и одновременно концентрируется на ключевых, наиболее перспективных направлениях, выявленных на основе анализа потенциала, сильных и слабых сторон геополитического положения территории, возможных сценариев развития внешней среды.
По глубине прогноза и длительности последствий намечаемых действий Стратегический план является долгосрочным (10-15 лет), вместе с тем по характеру включаемых в него мер - среднесрочным (3-4 года) и в ряде случаев – краткосрочным (1-2 года). Срок реализации различных мер, определенных Стратегическим планом, варьируется от 1 года до 10 лет.
Базовые принципы формирования Стратегического плана представлены на рис. 1.6.
Рис.1.6. Базовые принципы формирования Стратегического плана
Разработка Стратегического плана социально-экономического развития территории является практической задачей, которая должна решаться на основе реализации определенных этапов выполнения работ направленных на достижение главной цели – повышения качества жизни населения территории.
Алгоритм выполнения работ, связанных со стратегированием, должен быть тесно связан с социальным проектированием, что дополняет намечаемые этапы образовательной функцией, позволяющей целенаправленно использовать процесс разработки стратегического плана как процесс формирования гражданского сообщества жителей территории.
В результате такого дополнения регион (муниципальное образование) будет иметь:
Ø документ, раскрывающий перспективы его развития;
Ø сообщество жителей региона (муниципального образования), связывающих перспективы своей жизни с выполнением этого плана;
Ø территоииальные органы власти, профессионально и открыто обсуждающие свои действия с жителями территории;
Ø инициативную молодежь, включенную в созидательную жизнь регионов (муниципальных образований);
Ø стабильную обстановку в регионе (муниципальном образовании).
Все вовлеченные в работу над формированием и реализацией экономической стратегии подразделения региональной и местной власти, научные и общественные организации должны работать согласованно, периодически пересматривая стратегию, анализируя степень достижения поставленных целей и задач на основе системы мер и показателей, и взаимодействуя с территориальными органами власти.
Таблица 1.1
Вопросы для самопроверки
1. В каких значениях потребляются термины «концепция», «стратегия», «стратегический план»?
2. В чем заключаются отличия стратегического и долгосрочного планирования?
3. Назовите цель (цели) разработки стратегического плана.
4. В какой последовательности осуществляется формирование стратегических целей?
5. Какие задачи стратегического планирования Вы можете назвать?
6. Назовите базовые принципы формирования стратегического плана.
7. Почему при формировании стратегического плана необходимо изучить факторы, определяющие социально – экономическое развитие территорий?
8. С какой целью создается стратегический паспорт территории?
ЛЕКЦИЯ 2. Организационные механизмы стратегического планирования развития территорий
2.1. Организация работ по стратегическому планированию развития территорий
В современных условиях от территориальных органов управления требуется целенаправленная концентрация сил в выборе стратегии и тактики комплексных преобразований в регионе в целом, а также обозначение границ компетенции органов власти и управления в принятии экономических решений, что определяет возрастание роли стратегического управления развитием региона.
Известно, что регионы и муниципальные образования в процессе своего развития и функционирования выполняют две основные функции. С одной стороны, они выступают в качестве относительно самостоятельных целостных систем, реализующих функцию обеспечения качества жизни населения на уровне, не ниже принятого в обществе социального стандарта.
В то же время, крупные регионы являются подсистемами российской экономики, выполняющими определенные специальные функции в системе общегосударственного разделения труда. Такой подход к рассмотрению двуединой функции регионов позволяет сформировать общие для них две целевые установки своего развития. Одна из них связана с обеспечением необходимого качества жизни населения, другая - с выполнением некоего "общественного заказа", вытекающего из сложившейся (и перспективной) системы общероссийского разделения труда.
При организации работ, связанных с формированием стратегического плана развития территории, следует исходить из следующих принципиальных положений (рис. 2.1).
Во-первых, главным целевым ориентиром всех работ является повышение качества жизни населения до уровня, нижняя граница которого определена системой минимальных государственных социальных стандартов.
Во-вторых, в условиях местного самоуправления стратегическое развитие в значительной мере определяется величиной и эффективностью использования собственного социально-экономического потенциала территории.
В-третьих, эффективность прогнозно-аналитических работ, связанных с выбором и обоснованием приоритетных функций, которые он будет реализовывать в перспективе, в значительной мере определяется наличием полной и достоверной информации о закономерностях функционирования территории и стартовых условиях ее социально-экономического развития.
 |
Рис. 2.1. Организация работ по формированию стратегического плана развития территории
Порядок разработки и реализации стратегического плана представлен на рис. 2.2.
Рассмотрим теперь наиболее принципиальные, на наш взгляд, методические вопросы, связанные с отбором приоритетных, наиболее значимых проблем регионального развития. Такой отбор связан с реализацией операций классификации, обобщения и ранжирования.
Существо операции классификации проблем развития территории состоит в своде их в группы, характеризуемые каким-либо структурным признаком. В качестве таких признаков могут выступать направления регионального развития (социальное, экологическое, экономическое, градостроительное, научно-инновационное), уровни управления (местный, региональный, межрегиональный, федеральный и т.п ), сферы экономики и др.
Смысл операции обобщения заключается в выявлении повторяющихся в разных классификационных группах проблем, формировании на этой базе проблем общего характера, имеющих существенное значение для устранения структурных деформаций и несоответствий в различных сферах жизнедеятельности региона.
На основе результатов реализации операций классификации и обобщения проблем осуществляется операция ранжирования, которая состоит в отборе тех проблем территориального развития, которые оказывают наиболее существенное влияние на качество жизни населения, вклад его в решение проблем межрегионального и общефедерального уровня, обусловленного принятой (перспективной) системой территориального разделения труда.
Результаты работ по оценке и ранжированию проблем регионального развития могут быть сведены в таблицу (см. табл. 2.1). При этом надо иметь в виду, что приведенные в форме классификаторы проблем социально-экономического развития территории и перечень критериальных свойств, отобранных для экспертной оценки, не являются единственно возможными. Они могут быть дополнены и видоизменены в зависимости от конкретных задач исследования. После определения систем критериальных свойств, для оценивания выявленных проблем применительно к каждому из них определяется его весомость и разрабатывается шкала балльных оценок, осуществляется экспертное оценивание, по результатам которого и определяются приоритеты проблем.
Далее осуществляется операция уточнения их качественных и количественных характеристик, состояния в детализации описания и установлении взаимосвязи факторов, в разработке соответствующих количественных оценок.
Таблица 2.1
Таблица 2.2
Вопросы для самопроверки
1. От чего зависит организация работ по формированию стратегического плана развития территорий?
2. Для чего выявляются и ранжируются проблемы территориального развития?
3. Какие организационные структуры участвуют в разработке стратегического плана развития территории?
4. Какие субъекты работают в области стратегического планирования?
ЛЕКЦИЯ 3. Алгоритм разработки стратегического плана территорий
3.1. Содержание Стратегического плана развития территорий
Стратегический план представляет собой свод согласованных действий и конкретных мер, которые стратегически важны и приоритетны для развития экономики территории, улучшения экологических условий и повышения уровня жизни населения.
Основное содержание Стратегического плана составляют формулировки:
Ø Миссии территории;
Ø генеральной цели развития региона (муниципального образования);
Ø основных стратегических направлений развития территории;
Ø частных стратегий (в рамках основных стратегических направлений);
Ø задач по обеспечению выполнения каждой частной стратегии;
Ø совокупности мер, направленных на решение поставленных задач;
Ø приоритетных программ развития и первоочередных пилотных проектов, ориентированных на практическое решение поставленных задач, обеспечивающих ускоренный рост экономики региона (муниципального образования).
Формирование стратегического плана развития территории начинается с разработки Положения, которое определяет порядок разработки и реализации «Стратегического плана развития региона (муниципального образования)» (далее – Стратегического плана). Разработанное Положение утверждается Губернатором (главой Администрации), Земским собранием (городской Думой).
Рис. 3.1. Состав документов по формированию Стратегического плана развития региона (муниципального образования)
Стратегический план разрабатывается и реализуется публично при участии общественности региона, муниципального образования. В разработке Стратегического плана принимают участие органы местного самоуправления, наиболее крупные организации, предприятия, общественные объединения и население. Техническое сопровождение обеспечивается группой специалистов разработчиков (Группа научной и технической поддержки).
Основной том Стратегического плана содержит:
ü описание общего подхода к разработке Стратегического плана;
ü описание процедуры разработки Стратегического плана, формулировки Миссии региона (муниципального образования), генеральной цели его развития в указанной перспективе;
ü описание основных стратегических направлений развития региона (муниципального образования), частных стратегий по каждому из основных стратегических направлений; задач, решение которых позволит добиться осуществления этих стратегий;
ü описание мер, необходимых для решения поставленных задач; приоритетные проекты и программы, конкретизирующие выполнение намеченных мер, обеспечивающих ускоренный рост экономики района (муниципального образования).
Приложения включают аналитические и картографические материалы, обосновывающие решения, принятые при разработке Стратегического плана.
Документация отражает процедуру разработки Стратегического плана.
Краткая версия отчёта формируется для рассмотрения её Земским собранием (городской Думой).
Рекламный буклет создается в рекламных целях (рис. 3.1).
Разработка и реализация Стратегического плана представляет собой непрерывный процесс стратегического планирования: после создания и утверждения основной редакции Стратегического плана происходит ежегодная корректировка его по результатам мониторинга.
В комплект документов, составляющих Стратегический план экономического развития территории, входят три блока (рис. 3.2).
Рис .3.2. Блоки, составляющие Стратегический план экономического развития территории
Первый блок - аналитический, ежегодно или раз в два года обновляемый раздел, фиксирующий основные параметры и характеристики экономического развития района (муниципального образования) значимые для выбора стратегических направлений и мониторинга процессов реализации стратегии. Формулирует основные проблемы развития.
Второй блок - собственно экономическая стратегия, т.е. описание:
а) стратегических целей и приоритетов развития;
б) направлений деятельности по реализации поставленных стратегических целей;
в) ресурсов управления, имеющихся у региона для реализации стратегии.
Третий блок - наиболее конкретный и важный для реализации стратегии. Здесь собираются средне- и долгосрочные управленческие программы, признанные приоритетными для достижения стратегических целей. Конкретные мероприятия, связанные с реализацией различных стратегических программ, осуществляемые подразделениями регионально или местной администрации и (или) с использованием территориальных ресурсов сводятся в двухгодичный план мероприятий по реализации стратегии. Таким образом, этот блок обеспечивает увязку стратегических целей и текущей деятельности администрации по реализации экономической стратегии[4].
Блоки 1 и 3 могут рассматриваться как относительно изолированные и обновляются чаще центрального блока.
При этом важна не только стратегия как итоговый документ, но и механизм и процесс ее разработки и обновления как важнейший инструмент аккумуляции знаний, выявления идей и инициатив, достижения общественного согласия. Стратегия не сразу и не обязательно напрямую трансформируется в текущие планы и задачи, но ее идеология, став известной и общепризнанной, будет влиять на характер ответственных решений, принимаемых как органами управления района и муниципального образования, так и предпринимателями.
Каждый из стратегических документов формируется с четким разделением задач, относящихся собственно к властям и к общему развитию территории.
Естественно, структура документов должна конкретизироваться, применительно к определенному региону (муниципальному образованию). Особенно это касается набора основных направлений деятельности. Некоторые из них могут оказаться не актуальными для ряда территорий. В других случаях формулировки будут более конкретны, привязаны к реальным условия и реальным проблемам региона (муниципального образования).
Примерную структуру плана можно представить следующим образом:
Глава 1. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ муниципального образоования
1.1. Анализ социально-экономического положения территории
1.1.1. Общая характеристика муниципального образования
1.1.2. Комплексная оценка социально-экономического состояния муниципального образования
Демографическая ситуация
Уровень жизни населения
Финансы
Отраслевая структура экономики
Промышленность
Агропромышленный комплекс
Производство сельскохозяйственной продукции
Переработка сельскохозяйственной продукции
Строительство
Транспорт и связь
Малое предпринимательство
Инвестиции
Социальная сфера
Здравоохранение
Образование
Культура
Второй этап
Организационно – аналитический период
Блоки № 2 – 9
На втором этапе осуществляется:
Ø формирование организационных структур;
Ø обоснование главной цели развития и стратегических направлений;
Ø проведение аналитических работ по диагностике социально-экономического развития территории;
Ø SWOT- и PEST - анализ;
Ø проведение конференции по утверждению Положения о стратегическом планировании.
Диагностика состояния территории
В данном блоке осуществляется ретроспективный анализ внутренних закономерностей развития региона (муниципального образования). Результатом аналитических работ должно явиться выявление и осмысление причинно-следственных связей, обусловивших сегодняшнюю траекторию социально-экономического развития территории[7].
При проведении этого анализа необходимо: определить ресурсы, которыми располагают государственные, частные и общественные структуры; собрать и проанализировать имеющуюся качественную и количественную информацию и наиболее важные новые данные; разработать и внедрить соответствующие информационные системы для мониторинга и анализа хода экономического развития. Объем и содержание данных будут зависеть от их наличия, бюджета и характера местной экономики.
Анализ основных тенденций и характеристик социально-экономического положения района (муниципального образования) характеризует состояние и динамику изменения его промышленного и агропромышленного комплексов, финансово – экономической и социальной сфер, сферы муниципального управления.
В разделе
Ø дается описание социально - экономического развития в отраслевом и проблемном разрезах на базе ограниченного числа интегральных показателей, отражающих состояние каждого из анализируемых кластеров;
Ø исследуется социальный комплекс, как определяющий развитие экономики (население, демография, занятость, доходы, уровень потребления, здоровье и окружающая среда, жилье, социально-психологический климат, социальная сфера);
Ø выявляются основные межотраслевые комплексы (кластеры) и анализируются с точки зрения перспективности их развития на данной территории;
Ø излагается состояние отраслей рыночной инфраструктуры (торговля, биржи, банки, консультирование), а также условия развития малого и среднего бизнеса;
Ø изучается состояние муниципального хозяйства и инфраструктуры (жилищное хозяйство, дорожная сеть, транспорт, связь, водоснабжение и канализация, теплоснабжение, энергоснабжение), с целью выявления узких мест, сдерживающих развитие перспективных кластеров.
Разработку раздела ведет группа экспертов из числа отраслевых и проблемных специалистов в тесном контакте с подразделениями администрации. Работники администрации самостоятельно или в ходе интервью с экспертами должны описать проблемы анализируемого блока и указать необходимые действия местных властей для их решения.
Параллельно организуются два процесса:
Ø независимые эксперты представляют свое видение того или иного блока,
Ø проводятся глубокие интервью со специалистами комитетов администрации по стандартизованному вопроснику.
Вопросник может включать вопросы, необходимые не только для данного раздела, но и для других разделов стратегии.
В описание должны быть включены данные о ресурсах местной власти, расходуемых в анализируемом блоке и представления о последствиях сокращения или увеличения объема ресурсов.
В обобщающей части раздела должна содержаться:
Ø интегральная диагностика социально - экономического развития района (муниципального образования) в целом и отдельных подсистем;
Ø описание ключевых проблем и действий властей, необходимых для их решения;
Ø описание вероятных сценариев развития экономики при разных объемах выделяемых ресурсов и оценка параметров желаемого состояния;
Ø предложения по мерам, необходимым в каждой подсистеме для продвижения в желаемом направлении.
Третий этап
Осуществление работ по формированию Стратегического плана развития территории включает следующие блоки:
- согласование предварительного видения и целей (формулирование и утверждение Миссии региона (муниципального образования), генеральной цели, основных стратегических направлений, выявление проблем, определение «точек роста»): Блоки № 10-19;
- оценка ресурсного обеспечения: Блок № 20;
- выбор стратегии развития региона, муниципального образования (выбор оптимальной стратегии, разработка сценариев развития): Блоки № 21 – 34;
- формирование проекта Стратегического плана: Блоки № 35 – 36.
Рис. 3.4. Сущность миссии регионального управления
Четвертый этап
Обсуждение, принятие и реализация Стратегического плана: Блоки № 37-42.
- обсуждение проекта концепции и Стратегического плана с участием населения, комитетов администрации, комиссий Законодательного собрания, профессиональных ассоциаций, общественных организаций и пр.;
- доработка и согласование текста Стратегического плана;
- проведение итоговой конференции, принятие Стратегического плана;
- публикация Стратегического плана;
- разработка механизмов реализации Стратегического плана;
- реализация Стратегического плана.
Обсуждение проекта концепции и Стратегического плана
Необходимым этапом формирования Стратегического плана развития территории является его публичное обсуждение (представителями власти, бизнеса и общества) и доработка проекта стратегического плана и других разработанных в комплексе с ним документов.
Одним из инструментов обсуждения и отбора окончательных решений может быть общерегиональная (муниципальная, городская) конференция, в ходе которой участникам предоставляется возможность обсудить, проголосовать, заполнить оценочные листы. Организация такой конференции по типу "карусели" позволяет участникам, разбитым на малые группы, детально ознакомиться с выдвигаемыми проектами (направлениями) и ранжировать их, что дает объективные основания для формирования экспертами итоговых текстов.
Если возможности для проведения конференции отсутствуют, можно собрать группу экспертов (5-15) человек и после презентации проектов (направлений) провести заполнение оценочных листов.
Деятельность администрации по реализации стратегии, план мероприятий
Реализация Стратегического плана заключается в осуществлении мер плана в соответствии с зафиксированными индикаторами. Исполнительный комитет Стратегического плана принимает рекомендательные решения по отбору мер для первоочередной реализации.
Для реализации мер Стратегического плана образуются рабочие группы из представителей заинтересованных организаций и подразделений Администрации. Рабочие группы составляют планы действий по реализации мер, определяют необходимые затраты и возможные источники финансирования. Рабочие группы в рамках процедур мониторинга регулярно представляют информацию о ходе и результатах реализации плана.
На основе анализа взаимовлияния отдельных программ и ресурсных ограничений, в сводный план деятельности районной (городской) администрации и ее комитетов отбираются наиболее эффектные и результативные мероприятия. При этом они, возможно, перегруппировываются с учетом организационной структуры администрации. В работе активно участвуют подразделения администрации, поскольку формируемый документ является рабочим планом для администрации территории по реализации стратегии, определяющим конкретную работу и распределение ресурсов на ближайшие два года.
Данный раздел может существовать в двух вариантах - сокращенном (как часть стратегии) и полном (как отдельный документ - план работы администрации по реализации стратегии).
Пятый этап
Этот этап Стратегического планирования развития территорий включает:
Ø разработку и применение системы стратегического контроля над выполнением стратегического плана;
Ø анализ выполнения планируемых мероприятий;
Ø корректировку Стратегического плана.
Блоки № 43 – 46
Мониторинг реализации Стратегического плана
Под мониторингом понимается специально организованная и постоянно действующая система необходимой статистической отчетности, сбора и анализа информации, проведения дополнительных информационно-аналитических обследований и оценки (диагностики) состояния, тенденций развития и остроты общерегиональных проблем.
Объектами мониторинга могут выступать: стратегический план социально-экономического развития территорий, региональные целевые программы социально-экономические пропорции, нормативно-правовая база, инвестиционные проекты и т.д.
Независимо от содержания и масштаба каждый мониторинг по различным направлениям развития территории должен включать общеобязательные стадии сбора строго определенной информации, ее анализа и оценки (диагностики), а также быть связан с региональной ситуацией более высокого уровня.
Следует различать всеобщий мониторинг и проблемно-ориентированный мониторинг под конкретный проект. Задачей и содержанием первого является постоянный анализ и диагностика ситуации в регионе и основных единиц его устройства. Задачей проблемно-ориентированного мониторинга является отслеживание тенденций развития (разрешения) той или иной региональной проблемы, которая отобрана по определенным критериям.
Методологическая модель мониторинга в общем виде представляет собой циклическую последовательность: сбор данных по индикаторам (параметрам, показателям); статистическая обработка данных; формулирование оценочных суждений, касающихся процесса, в отношении которого осуществляется мониторинг.
Мониторинг Стратегического плана по содержанию включает в себя три составные части:
Мониторинг внешней среды развития региона (муниципального образования). Базируется на исследовательской работе по изучению ситуации в отраслях и сферах, имеющих стратегическое значение для территории.
Мониторинг общих результатов реализации Стратегического плана, степени продвижения по выбранным стратегическим направлениям к главной цели. Базируется на анализе статистики и ограниченного числа отобранных интегральных показателей.
Мониторинг процесса реализации мер (мониторинг усилий и частных результатов). Базируется на информации, помещаемой рабочими группами на Интернет-сервер, и отчетности рабочих групп о реализации мер Стратегического плана по трем составляющим: а) продвижение мероприятия, б) эффект от реализации мероприятия, в) активность рабочей группы. Проводится тематическими комиссиями и рабочими группами при содействии координаторов-консультантов[10].
Мониторинг актуальности и адекватности стратегического плана систематизирует итоги по указанным трем направлениям, которые служат основанием для выводов о необходимости корректировки плана. В результате обеспечивается постоянное обновление Стратегического плана и стимулируется его реализация. Тем самым механизм стратегического планирования становится эффективным средством повышения качества управления регионом (муниципальным образованием), активизации общественной инициативы, повышения степени социального согласия.
Планирование и осуществление системы мониторинга включает в себя следующие этапы:
- анализ целей программы, проводящейся для конкретизации программы на уровне плана действий;
- обзор процедур реализации программы с целью определения потребности в информации на различных уровнях структуры управления программой. На данном этапе проводится согласование потребностей в информации с уровнями принятия решений;
- обзор показателей, используемых для качественной оценки достижения целей;
- разработка форм представления мониторинговых данных;
- подготовка предназначенного для системы мониторинга плана осуществления программы.
Таблица 3.2
Вопросы для самопроверки
1. Какие формулировки составляют содержание стратегического плана развития территорий?
2. Какие документы составляются при формировании стратегического плана?
3. Какие этапы включает процесс разработки и реализации стратегического плана развития территорий?
4. Какие работы выполняются в организационно – аналитический период разработки стратегического плана?
5. Как составляется стратегический план развития региона (3 этап выполнения работ)?
6. Где обсуждается проект концепции и стратегического плана?
7. Как проводится мониторинг реализации стратегического плана?
Таблица 4.1
Таблица 4.2
Матрица возможностей
| Вероятность использования возможностей | |||
Влияние
Для позиционирования угроз заполняется матрица табл. 4.3.
Таблица 4.3
Матрица угроз
| Вероят-ность реализации угроз | Возможность последствия | |||
| разрушение | критическое состояние | тяжелое состояние | «легкие ушибы» | |
| Высокая | Поле ВР | Поле ВК | Поле ВТ | Поле ВЛ |
| Средняя | Поле СР | Поле СК | Поле СТ | Поле СЛ |
| Низкая | Поле HP | Поле НК | Поле НТ | Поле НЛ |
В табл. 4.4 рассмотрим результаты STEP-анализа.
Таблица 4.4
Некоторые внешние факторы и тенденции
| Фактор | Тенденции для целей анализа |
| Макроэкономическая ситуация в стране | Экономическая политика и реформирование экономики, приток инвестиций из-за рубежа, финансовая устойчивость государства, обменный курс, ставка процента, цены на факторы производства, стимулирование экономики на национальном и международном уровне, конъюнктура национальных рынков |
| Политическая ситуация в стране | Легитимность власти, поляризация политических симпатий населения; интенсивность акций протеста |
| Глобальные экономические изменения | Секторальные изменения, рост интернациональных экономических связей в реальном и финансовом секторе, усиление конкуренции между территориями, рост значения «мягких» факторов размещения, конъюнктура мировых рынков |
| Глобальные социально-экономические изменения | Трансформация общественных ценностей, новое соотношение экологии и экономики, переход к устойчивому развитию, повышенное внимание к развитию человеческого капитала, укрупнение политических альянсов |
| Крупные проекты и программы | Федеральные, региональные и муниципальные целевые комплексные программы, проекты межрегионального, национального и мирового уровня |
| Межрегиональные (межмуниципальные) связи и пространственная организация | Объем и направления ввоза-вывоза товаров и услуг, межрегиональные (межмуниципальные) соглашения о кооперации, наличие управленческих структур на субфедеральном уровне, либерализация межмуниципальных (межрегиональных) рынков факторов производства, товаров и услуг |
| Региональное (муниципальное) управление | Ограниченность финансовых ресурсов на региональном и муниципальном уровнях, новые формы сотрудничества государства, муниципалитета и частного сектора, внедрение в управление муниципальным образованием корпоративных методов |
Таблица 4.5
Рис 4.1. Методология качественного анализа на основе SWOT-анализа и его связь со стратегическим выбором
При этом общий алгоритм решения рассматриваемой задачи можно сформулировать как вариант прогнозного графа. Он предполагает реализацию следующих процедур:
Ø идентификация объекта в виде конкретного региона (муниципального образования);
Ø сбор и анализ информации;
Ø определение основных функциональных переменных (внешних и внутренних факторов) и текущей структуры;
Ø выбор наиболее существенных параметров, а также интегральных критериев с обоснованием их корреляционно-регрессионной модели;
Ø формирование параметрического прогноза;
Ø проведение мозговой атаки;
Ø обработка результатов мозговой атаки: формирование прогнозной структуры объекта по сценарным вариантом его развития и численная оценка соответствующих интегральных критериев по принятой модели[14].
Рис. 4.2. Формирование стратегического выбора региона на основе стратегической диагностики
При этом процедуры 1-5 желательно осуществлять силами независимых экспертов-ученых, у которых отсутствуют установки на решение задач, стоящих перед Администрацией региона или муниципального образования. Процедура 6, напротив, должна реализовываться командами, представленными как независимыми экспертами, так и специалистами Администрации (в этом случае будет обеспечено оптимальное сочетание фундаментального подхода с квалификацией и опытом в конкретной области).
При анализе внешней среды необходимо из всего многообразия внешних факторов выделить и сгруппировать наиболее значимые факторы влияния.
Будущее социально - экономического развития региона (муниципального образования) будет тем успешнее, чем точнее удастся спрогнозировать тенденции развития его окружения и выбрать траекторию развития, учитывающую эти тенденции. Важно понять какие функции территория может взять на себя в разделении труда, чтобы оказаться конкурентоспособной. Для этого необходимо дать прогноз развития внешних систем, чтобы представить возможности региона в конкуренции за инвестиции, оценить общий инвестиционный климат в РФ, возможные рынки для продукции и услуг на которых может специализироваться регион (муниципальное образование, город).
Рис.4.3. Анализ процессов и тенденций по сферам жизнедеятельности региона
Возможное построение изложения: последовательно называется одна из существующих или возможных функций территории (промышленный центр, центр науки, финансовый центр, агропромышленный центр и т.д.) и рассматривается внешняя обстановка с точки зрения благоприятствования данной функции.
В итоге формулируются несколько ключевых позиций, характеризующих внешние условия, наиболее сильно определяющие выбор направлений развития экономики территории.
Вопросы для самопроверки
1. Какие методы используются в процессе стратегического анализа?
2. Какие этапы и функции стратегического анализа Вы знаете? Охарактеризуйте их.
3. Как выполняется STEP-анализ?
4. Какой алгоритм используется при проведении SWOT-анализа?
ЛЕКЦИЯ 5. Технологии стратегического территориального планирования
5.1. Отечественный опыт стратегического территориального планирования
В России существует опыт разработки и реализации стратегий и стратегических планов социально-экономического развития территорий, однако, используемые методологии и методики не полностью соответствуют последним достижениям науки, вообще требованиям научного (и в частности, системного) подхода к социальным явлениям.
В частности, к существенным недостаткам большинства из известных методик можно отнести следующие:
- преимущественную ориентацию схемы и порядка разработки стратегического плана не на наиболее важные экономические и социальные цели с определением необходимых для их достижения «точек роста» и наиболее оптимального распределения ресурсов, а на параллельное и практически независимое решение существующих проблем на основе «механически-суммативного» использования ресурсов при слишком общем и недостаточно конкретном определении целей социально-экономического развития;
- отсутствие вариативности в постановке системы целей и задач социально-экономического развития территории и в распределении ресурсов для их достижения, что не позволяет осуществить выбор наиболее оптимальных и эффективных с социально-экономической точки зрения сценариев развития при разных вариантах изменения «внешней среды»;
- использование субъективных представлений разработчиков о важности тех или иных объективных показателей для разных социальных групп при оценке качества жизни населения и целей социально-экономического развития и практически полное игнорирование мнений самого населения на этот счет;
- недостаточную системность и полноту анализа ресурсов,
необходимых для достижения целей социально-экономического развития;
- непроработанность вопросов мониторинга и постоянного кадрового, интеллектуально-методического и «обучающего» сопровождения процесса реализации стратегических планов социально-экономического развития территории;
- отсутствие органической связи между стратегическим планированием на разных уровнях управления социально-экономическим развитием территорий (в частности, между уровнем субъекта Федерации и уровнем муниципальных образований);
- отсутствие органической связи между стратегическим планированием социально-экономического развития территории и стратегическим планированием деятельности соответствующей территориальной администрации (т.е. органов государственного управления субъектов Федерации и муниципальных образований);
- слабое использование математических методов и компьютерных программ в процессе анализа социально-экономического состояния территории, разработки и реализации стратегических планов.
Обобщение методического материала, относящегося к стратегическому планированию развития регионов и муниципальных образований, дает основание для применения передового и прогрессивного опыта в практике построения модели стратегического планирования применительно к специфике Российских регионов.
Из проводимых в России исследований в области методологического и методического обеспечения территориального стратегического планирования выделяются исследования СОПСа, МЦСЭИ «Леонтьевский центр» и Института проблем региональной экономики РАН (г. Санкт-Петербург), ИЭиОГТП СО РАН (г. Новосибирск), Института экономики УрО РАН (г. Екатеринбург), Вологодского НКЦ ЦЭМИ РАН (г. Вологда), Фондов «Институт экономики города» и «Центра стратегических разработок» (г. Москва), Инновационного центра (г. Н.Новгород), Нижегородского Института менеджмента и бизнеса, Нижегородской архитектурно-строительной академии и др.
Публикации свидетельствуют о том, что в большинстве случаев анализ ситуации, определение проблем и приоритетов проводится на основе рейтинговых оценок; целевой блок, за редким исключением (Нижний Новгород), формируется без количественных характеристик (на уровне общих формулировок); сущность и состав собственно стратегий, стратегических документов трактуются весьма неопределенно; определение "точек" или "полюсов" роста производится без учета принципов поляризованного развития экономики и специфики доминирующих отраслей, лежащих в основе теоретических разработок авторов этих экономических понятий, получивших сегодня широкое распространение.
Следует отметить, что трансформация инструментов и понятий теории управления применительно к практике территориального планирования носит незаконченный, спонтанный и противоречивый характер. Так, концепция внедрения стратегического планирования в систему управления городом, разработанная администрациями г. Ярославля, Костромы, Владимира и др., совместно с учеными Московских и Владимирских вузов, основана на использовании метода проектного финансирования, заимствованного из арсенала бизнес-планирования, теории и практики управления крупными корпорациями. Такой подход позволяет применить технологии стратегического планирования на этапах анализа и целеполагания, однако не предусматривает формирования стратегического выбора и структурирования муниципального стратегии в разрезе частных политик, реализующих стратегические цели.
Система стратегического планирования города Москва включает следующие документы: концепция комплексного социально-экономического развития; стратегия развития; целевые программы; текущие годовые планы. Структура и содержание системы планирования г. Москва находят целостное отражение в «Рабочих тетрадях», издаваемых Правительством г. Москвы совместно с Московским городским институтом управления и Центром современного управления. Спецификой стратегического планирования и управления развитием г. Москва является приоритетность решения финансовых проблем и уточнения финансовой системы города[15].
Широко известно, что крупномасштабные работы в области стратегического планирования проводятся в одном из крупнейших городов России - Санкт-Петербурге. Здесь впервые в стране разработан Стратегический план развития города. Это весьма объемный прогнозно-аналитический документ, созданный коллективом, представляющим более трехсот городских организаций, заинтересованных в его выполнении. Окончательный вариант Плана подписан всеми участниками, взявшими на себя моральные обязательства придерживаться выбранных приоритетов, что является, по мнению разработчиков, главным отличием его как документа общественного согласия от ранее Разрабатывавшихся документов стратегического характера. План содержит систему целевых ориентиров, ряд стратегических направлений действий по их достижению, набор конкретных мероприятий, раскрывающих эти направления. Но остается невыясненным вопрос со статусом Стратегического плана. Ведь наряду с ним в Санкт-Петербурге есть и другие документы, раскрывающие перспективы городского развития. По замыслу авторов Стратегический план не является нормативным актом, а вот сопровождающие его планы действий городской администрации и Законодательного собрания должны носить нормативный характер. Поэтому такой План можно только принять к сведению и все.
Тем не менее, стратегический план Санкт-Петербурга, успешно адаптировав новые для России методы и подходы, используемые в городах Европы и США, явился, своего рода, моделью для крупных городов и регионов России.
Учеными Института проблем региональной экономики РАН (A.Р. Когут, В.Е. Рохчин, Б.М. Гринчель, К.Н. Знаменская и др.) исследуются теоретические и методические вопросы региональных и муниципальных предплановых исследований, практические вопросы планирования и мониторинга реализации концепций и программ регионального и муниципального развития. На основе опыта стратегического планирования в регионах России разработаны методические рекомендации по формированию концепции развития муниципального образования, где подробно представлен порядок организации работ по созданию концепции, используемые методы и подходы, подробно рассмотрены подходы и методы предплановых исследований и анализа состояния объекта планирования.
Предлагается рассматривать стратегию в качестве структурной части концепции. В структуре концепции выделяются следующие основные блоки:[16]
1. стартовые условия и исходные предпосылки социально-экономического развития территории (региона);
2. стратегические цели развития и структурной перестройки экономики, выявление и учет интересов различных субъектов управления и хозяйствования;
3. основные направления региональной (муниципальной) социально-экономической и структурной политики;
4. оценка социально-экономических последствий реализации основных направлений социально-экономического развития региона (муниципального образования) и структурных преобразований в его экономике;
5. механизм реализации концепции.
Выявление и обоснование стратегического выбора муниципального образования (региона), представляющего собой «совокупность приоритетных функций, выполнение которых призвано обеспечить достижение главных целей социально-экономического развития», основывается на определении ключевых отраслей и видов деятельности для данной территории («полюсов роста»).
В связи с этим определенный интерес представляют исследования ученых Вологодского научно-координационного центра ЦЭМИ РАТТ (В.А. Ильин, М.Ф. Сычев и др.) относительно методики и инструментария определения «полюсов (точек) роста». Подход основывается на методе рейтинговой оценки, под которым понимается «определение обобщающего показателя, характеризующего степень экономической привлекательности изучаемого объекта на основе разработки системы индикаторов».[17] При обосновании точек роста используется аппарат экономико-математического моделирования. Результаты исследования апробированы при разработке концепций развития ряда районов Вологодской области.
Нижегородский опыт стратегического планирования развития территорий может быть интересен разнообразием применяемых подходов и методик. В данном направлении проводится работа несколькими структурами следующих учреждений: Инновационным Центром; Филиалом института экономики города; КУБом - Коммерческие услуги бизнесу; Нижегородским институтом менеджмента и бизнеса; Нижегородской архитектурно-строительной академией.
При этом, некоторые муниципалитеты прибегают к помощи зарубежных консультантов: г. Балахна, Городец, Арзамас, которые организуют разработку стратегических документов различными научными организациями на конкурсной, альтернативной основе (Нижний Новгород); иные привлекают к работам ученых российских научно-исследовательских организаций или ВУЗов в качестве соразработчиков проектов (г. Москва, г. Нижний Новгород, Нижегородская область, г. Владимир, г. Тольятти, г. Киржач, Саратов, Самара и др.)[18].
Таким образом, трансформация инструментов и понятий теории управления применительно к практике территориального планирования носит незаконченный, спонтанный и противоречивый характер.
5.2. Зарубежные технологии стратегического планирования
Основной особенностью западных технологий в стратегическом планировании является «поиск критериев достижения общественного согласия в долгосрочной и краткосрочной перспективе». В соответствии с этим выстраивается, и главный механизм поиска стратегии развития сообщества будь то «Земли Германии», Графства или Муниципалитеты. Задача или цель – (в данном случае стратегирующего) –вовлечение в процесс планирования как можно больше общественных институтов и широких слоев населения. Суть этой работы состоит в активном изучении мнения различных сословий населения, бизнес элиты и властных структур. На основании широких социологических опросов получается (по большинству «голосов») - стратегический образ или стратегическая цель, которая и выбирается в качестве основной стратегии развития сообщества.
Однако данный подход для российской действительности сегодня вряд ли может быть применим, так как в российском сверх поляризованном обществе получить таким образом реальную стратегию вряд ли возможно, а если и можно сформировать какую-нибудь «Стратегическую сборку» то она непременно будет носить сугубо конъюнктурный характер, и, как правило, будет подстроена под реализацию сея минутных политических мелкогрупповых интересов. В Российском общественном менталитете весьма глубоко утвержден образ «сильного государства», контролирующего большинство сфер жизнедеятельности общества, и без учета государственных институтов и активизации внутреннего потенциала саморазвития стратегическая цель правильно поставленной быть не может. Здесь все еще сильна административная составляющая в процессе управления социально-экономическим развитием. Поэтому чаще всего разработка стратегических документов развития территорий инициируется пока властными структурами с последующим вовлечением в данный процесс специалистов, науки, бизнеса и гражданских институтов[19].
В то же время в западноевропейских странах зачастую инициация разработки стратегических документов территориального развития исходит от институтов гражданского общества в соответствии с принципом рыночной самоорганизации, и разработанная таким образом стратегия является одним из способов общественного надзора за деятельностью властных органов. У нас же в России, в условиях переходной экономики, велико значение административного ресурса. В частности, многими российскими авторами указывается, что в нынешней смешанной экономике России могут быть присущи элементы как индикативного, с упором на усиление регулирующей роли государства, так и директивно-централизованного планирования.
В то же время, опыт других стран (в частности Франции) показывает, что эффективность индикативного плана фактически несоизмерима с усилиями по его разработке, кроме того, он плохо поддается контролю и корректировке.
Большинство западных методик основаны на всемерном использовании в процессе планирования такого ресурса как «мера общественного согласия», принципов социального партнерства и согласования интересов местного сообщества, органов государственной власти и бизнеса. Стратегия развития строится на выявлении и использовании сильных сторон и возможностей территории.
Франция. Во Франции система государственного планирования включает Генеральный план территориального устройства на период до 2015 г., основные положения которого детализируются в индикативных пятилетних планах. Основной формой регионального планирования является система пятилетних плановых контрактов «государство - регион».[20] Роль плановых контрактов состоит в получении финансирования со стороны государства и других участников контракта, а также согласование позиций и интересов участников, их роли в осуществлении мероприятий регионального развития.
Германия. В Германии разрабатываются федеральный и земельный рамочный планы, составляющие целостную систему территориального стратегического планирования. Кроме того, в последние годы получила развитие практика разработки концепций регионального развития с целью обоснования мероприятий по региональному стимулированию и содержащих цели развития, приоритетные инвестиционные проекты и мероприятия по координации деятельности участников реализации концепции. Наиболее интересен опыт стратегического планирования развития таких германских городов, как Мюнхен, Берлин, Бранденбург, Кельн, Ульм. Опыт территориального стратегического планирования городов и коммун Германии с учетом международных требований позволил сформулировать основные правила стратегического планирования[21]:
Эти Правила гласят:
1. Следует четко определить, кто является адресатом концепции: политики, администрация, другие инстанции, а также обязательства согласно концепции.
2. Глубокий и постоянный анализ сильных и слабых сторон территории является непреложным требованием для обоснованного стратегического плана.
3. Стратегическое планирование должна сопровождать коммуникативная стратегия, направленная на достижение общественного согласия всех заинтересованных структур за счет консенсуса и широкой информированности. Данную стратегию следует разрабатывать достаточно рано, поскольку шансы на успех во многом зависят от подключения основных действующих лиц, инстанций и общественности.
4. Неотъемлемой чертой стратегического планирования является установление приоритетов. Формулировки типа «желательно, следует сделать и т.д.» не дают четкой ориентации, стратегия должна быть ориентирована на имеющиеся ресурсы.
5. Стратегические планы должны корректироваться и продолжаться с учетом реального развития сегодня, их следует конкретизировать путем принятия краткосрочных (1-2 года) планов деятельности, которые согласуются со стратегическим планом,
6. Реализацию планов и проектов должна непрерывно сопровождать их оценка, для того, чтобы сделать возможной текущую корректировку. Следует подключать для этого внешние или нейтральные инстанции, в любом случае необходимо избегать предвзятой оценки.
7. Деятельность организационной структуры должна быть направлена на реализацию стратегии, планов, на разработанную программу мероприятий.
8. Стратегическое планирование и стратегическая направленность политики, а также ее непрерывная реализация с помощью планов действий, проектов и мероприятий подразумевают адаптацию к оргструктуре управления.
9. Стратегическое планирование и его реализацию следует понимать как «обучающую систему». Планирование и принятие политических решений должны реагировать на новые разработки и познания (гибкость и адаптивность стратегического планирования, как процесса, а не жесткой системы).
10. Стратегическое планирование и соответствующая политика четко ориентированы на «лидерство» в администрации и политическом руководстве. Поскольку этому не способствуют короткие избирательные сроки, необходимо обеспечить преемственность стратегических разработок и широкий консенсус среди задействованных инстанций и населения (при этом большую роль играют политико-административные структуры, частно-государственное партнерство, а также участие общественности).
Нидерланды. Особенностью системы территориального планирования в Нидерландах являются проработанные механизмы учета и согласования интересов целевых групп общества, улаживания конфликтов и кооперации для достижения стратегических целей. Развитие этих механизмов обосновывается многовековым опытом по осушению и освоению участков дна Северного моря, требующего коллективных усилий под руководством государственных органов.
Скандинавские страны. Интересен также опыт территориального планирования скандинавских стран (Финляндии, Швеции, Норвегии), который имеет наибольшее значение и наиболее активно заимствуется при планировании развития Северо-западных регионов РФ.
В частности, в методике «RDP (Regional Development Program)», разработанной финскими учеными на основе опыта разработки региональных стратегий, результатов региональных исследований и эмпирических данных, полученных с использованием новых информационных технологий, описывается разработка, так называемой, «стратегии трипартизма» ( tripartite strategy ). Она позволяет добиться оптимальных параметров взаимодействия трех основных субъектов, занятых в реализации стратегии: региональных органов государственной власти (органов местного самоуправления), бизнеса, научных организаций и системы образования (рис. 5.5).
Здесь в качестве приоритетного выступает инновационный фактор экономического роста. В рамках реализации стратегии взаимоотношения между данными субъектами строятся по следующему принципу:
- взаимоотношения «власть - бизнес» предполагают совместную работу по минимизации экономических и политических рисков, развитие системы государственных гарантий и страхования предпринимательских рисков, созданию новых рабочих мест за счет расширения бизнеса;
- взаимодействия «бизнес - научно-исследовательские организации и система образования» строится на основе повышения уровня квалификации персонала предприятий, создания научно-производственных комплексов и технопарков, разработки и коммерциализации инноваций;
- взаимоотношения «власть - научно-исследовательские организации и система образования» строится на основе формирования и развития образовательной и инновационной инфраструктуры, подготовки кадров и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, выполнение общественного заказа на образовательные услуги.
Рис. 5.1. Стратегия трипартизма
Таким образом, в стратегическом планировании определяются «точки» взаимовыгодного сотрудничества и кооперации, которые реализуются в виде конкретных проектах и программах взаимодействия между данными субъектами.
Данная методика может быть эффективна лишь в условиях достаточно хорошо развитых институтов гражданского общества, наличия развитой социальной и инновационной инфраструктуры, отсутствия принципиальных противоречий в интересах участвующих субъектов. В современных российских условиях успешно могут использоваться лишь отдельные элементы данной и других методик.
Схожим образом с методикой «RDP» построена система территориального планирования в Норвегии на уровне коммун и муниципалитетов. Она основана на проектном подходе, где основное внимание при осуществлении планирования уделяется формированию «ядер социального партнерства» и обучению представителей целевых групп местного сообщества, участвующих в процессе разработки и реализации проектов и программ[22].
В процесс планирования вовлекаются гражданские институты, организации и предприятия, администрации коммун и муниципалитеты. Более того, местные сообщества и гражданские институты являются основными инициаторами проектов.
В целом норвежская система стратегического планирования на уровне коммун и муниципалитетов представлена стратегическим планом на 4-х летний период, основные положения которого детализируются в рамках комплексной программы, планов по приоритетным направлениям развития. Реализация данных документов осуществляется в рамках конкретных проектов. По результатам реализации стратегического плана, программ и проектов администрации коммун и муниципалитеты представляют ежегодные отчеты, которые проходят независимую общественную экспертизу, В ходе экспертизы выявляются недоработки и проблемы для дальнейшего обучения целевых групп, участвующих в реализации проектов и программ.
В общем виде процесс территориального стратегического управления в Норвегии на уровне коммун осуществляется в следующей последовательности:
1. Мобилизация ресурсов и целевых групп общества для решения комплексных территориальных проблем;
2. Организация процесса планирования (разработка стратегических планов, программ и проектов, сформированных с учетом предложений групп интересов);
3. Реализация планов, программ и проектов;
4. Оценка результатов стратегического планирования с выявлением новых проблем (общественный мониторинг).
Рис. 5.2. Сравнение алгоритмов стратегического планирования развития муниципального образования в ряде стран
Сравнительный анализ следующих алгоритмов стратегического планирования показывает, что они тесно связаны между собой и, в целом, отражают этапы принятия управленческого решения.
Таким образом, можно сказать, что зарубежные методики стратегического планирования основаны на наиболее активном вовлечении населения в процесс разработки и исполнения стратегических плановых решений. Этому способствует развитая практика в области социального партнерства. Кроме того, используемые методы и подходы в стратегическом планировании направлены на восприятие новых факторов и инноваций во внешней среде, что отражается на повышенной гибкости и адаптивности территориального стратегического планирования.
Вопросы для самопроверки
1. Какие особенности отечественного территориального стратегического планирования Вы можете выделить?
2. На какие недостатки существующих методик Вы обратили внимание?
3. Проведите сравнительный анализ алгоритмов стратегического планирования развития муниципальных образований в ряде зарубежных стран.
Заключение
Стратегическое планирование социально – экономического развития региона (муниципального образования) нацелено на:
Ø повышение качества жизни населения регионов (муниципальных образований);
Ø стимулирование открытого диалога и сотрудничества местных органов власти с представителями предпринимательства и всеми общественными силами в деле инициирования и реализации долгосрочных масштабных проектов экономического развития;
Ø усиление позиции территории;
Ø содействие укреплению делового имиджа территории;
Ø повышение эффективности использования ресурсов;
Ø улучшение информированности населения территории (района, муниципального образования) о перспективах ее развития.
Области, районы и города стали разрабатывать стратегии развития или экономические стратегии, отражающие видение перспективы развития территории и направления работы местных властей по оказанию содействия этому развитию.
Среди мотивов формулирования стратегии доминируют:
Ø усложнение механизмов управления,
Ø потребность в лучшей координации и нацеленности действий различных субъектов;
Ø стремление продвинуться в решении классических территориальных социальных проблем.
С одной стороны, стратегия должна помочь местному бизнесу получить представление о деятельности властей в сфере экономики, приоритетных направления, которые будут поддерживаться и стимулироваться. С другой стороны, стратегия должна нацелить работу все более многочисленных агентств, занятых реализацией экономической политики. То есть стратегия рассматривается как средство координации усилий в достижении лучшего будущего.
В стратегическом планировании процесс анализа, постановки целей, выработки мер столь же важен, как и результат. В ходе разработки Стратегический план должен стать средством достижения согласия по поводу приоритетов развития. Совещания, семинары, конференции, выставки, проводимые в процессе разработки, - это то место, где представители разных сфер могут встречаться и обсуждать важнейшие проблемы.
При этом создается поле для переговоров, где вырабатываются мнения и решения по поводу важнейших проектов или направлений деятельности, осуществляемых совместно властями, общественными организациями и бизнесом. План создается огромным коллективом, состоящим, главным образом, из представителей тех организаций, которые заинтересованы в реализации мер плана. Этот процесс способствует кристаллизации идей, установлению контактов, формированию групп исполнителей плана и влияет на принимаемые властями и бизнесом решения.
Гаврилов А.И.
Д.э.н, профессор, Академик РАЕН, Советник Минобрнауки РФ
Методика
стратегического планирования
развития территорий
КУРС ЛЕКЦИЙ ДЛЯ МАГИСТРОВ
Нижний Новгород
2017
УДК 338.2 (075.8)
ББК 65.261я73
Г 93
Рецензенты:
Ф.Е. Удалов, д-р экон. наук, проф.,
М.Н. Дмитриев, д-р экон. наук, проф.
| Г 93 | Гаврилов, А.И., Методика стратегического планирования развития территорий. Монография/ А.И. Гаврилов. – Н.Новгород: Издательство «Издательский салон» ИП Гладкова, 2017. - 128 с. |
| isbn 985-7-523-00416-5 |
В кратком курсе лекций рассматриваются теоретические и методологические основы стратегического планирования территорий; определяются целевые ориентиры стратегического выбора; исследуются организационные механизмы стратегического выбора территорий; изучаются механизмы его реализации; обобщаются современная практика стратегирования территорий России и зарубежный опыт; проводится диагностика развития республики Марий Эл как основы стратегического выбора региона; предлагается стратегический выбор республики Марий Эл.
Монография предназначена для преподавателей вузов, студентов экономических специальностей, магистров экономики, слушателей сети послевузовского образования, региональных органов управления.
| @ | А.И. Гаврилов, |
| @ | Издательство ИД «Диалог Культур», 2017 |
Содержание
| Введение | 4 |
| лЕКЦИЯ -1. Основы стратегического планирования развития территорий | 7 |
| 1.1. Экономическая сущность стратегического планирования развития территорий | 7 |
| 1.2. Цели, задачи и принципы стратегического планирования | 13 |
| 1.3. Стратегические факторы, определяющие социально – экономическое развитие территорий | 19 |
| 1.4. Стратегический паспорт территории | 24 |
| ЛЕКЦИЯ 2. Организационные механизмы стратегического планирования развития территорий | 28 |
| 2.1. Организация работ по стратегическому планированию развития территорий | 29 |
| 2.2. Организационные структуры, осуществляющие разработку Стратегического плана | 30 |
| 2.3. Субъекты стратегического планирования территорий | 39 |
| ЛЕКЦИЯ 3. Алгоритм разработки стратегического плана территорий | 62 |
| 3.1. Содержание Стратегического плана развития территорий | 62 |
| 3.2. Процесс разработки и реализации Стратегического плана | 68 |
| ЛЕКЦИЯ4. ПРОГНОЗНО – АНАЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В ПРОЦЕССЕ СТРАТЕГИРОВАНИЯ | 92 |
| 4.1. Роль диагностики в формировании стратегического плана развития территорий | 92 |
| 4.2.STEP-анализ территориального развития | 96 |
| ЛЕКЦИЯ 5. Технологии стратегического территориального планирования | 107 |
| 5.1. Отечественный опыт стратегического территориального планирования | 107 |
| 5.2. Зарубежные технологии стратегического планирования | 112 |
| Заключение | 122 |
| СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ | 124 |
Введение
В современных экономических условиях все территориальные образования находятся под влиянием ряда общемировых тенденций: глобализация экономики, повышение мобильности отраслей и усиление международной конкуренции.
Реагируя на названные проблемы, власти вынуждены проводить все более сложную социально-экономическую политику, искать оригинальные комбинации различных ее методов и механизмов, выдвигать крупные новые идеи, способные дать импульс экономике региона (муниципального образования).
В результате многие территории стали разрабатывать комплексные документы, систематически рассматривающие цели, задачи, направления развития в целом. Такие документы звучат как: “стратегия экономического развития”, “экономическая стратегия региона (муниципального образования)”, “стратегический план”, “стратегическая концепция развития”, “стратегия развития торговли и промышленности” и т.п.
Для разработки стратегий развития территорий используют типовые подходы в применении объективных схем построения стратегии.
В большей части стратегий:
ü формулируется миссия территории и территориальных органов управления,
ü фиксируются цели, задачи, приоритеты экономического развития;
ü определяются важнейшие сектора экономики и общие условия развития;
ü проводится SWOT анализ (выявляются сильные и слабые места, возможности и опасности);
ü формулируется Стратегический план;
ü формулируются принципы реализации стратегии, улучшающие способность властей добиваться целей развития эффективно и с минимальными затратами.
ü стратегический план дополняется планами практических действий или планами мероприятий.
В данном учебном пособии рассматривается технология работ, апробированная Инновационным центром Волго – Вятской академии государственной службы (г. Н. Новгород) при формировании стратегии развития муниципальных образований ряда регионов и Нижегородской области.
Учебное пособие предназначено для преподавателей вузов, студентов экономических специальностей, магистров экономики, слушателей сети послевузовского образования, территориальных органов управления.
Стратегическое планирование имеет дело не с будущими решениями, а с будущим решений, принимаемых сегодня.
А. Друкер
ЛЕКЦИЯ 1. Основы стратегического планирования развития территорий
1.1. Экономическая сущность стратегического планирования развития территорий
Понятие «стратегия» вошло в управленческую терминологию в 50-е годы, когда проблема реакции на неожиданные изменения во внешней среде приобрела большое значение.
Анализ положения дел с разработкой стратегий, стратегических планов и долгосрочных концепций социально-экономического развития территорий России показывает, что существенным фактором, тормозящим этот процесс, является слабость методологического и методического обеспечения формирования таких документов. Как научная категория, термин "концепция" употребляется в двух значениях. Во-первых, под концепцией понимается система взглядов, то или иное понимание явлений, процессов и т.д. Второе значение этого термина связано с определением единого замысла, ведущей мысли какого-либо произведения, научного труда. Рассматривая развитие сложных социально-экономических систем (городских, сельских муниципальных образований России) в определенной перспективе, термин "концепция" употребляется во втором значении, что практически совпадает с трактовкой его упомянутым выше Законом.
Обратимся теперь к понятию "стратегия ". В литературе можно встретить различные его толкования. Например, иногда стратегия отождествляется с выработкой долгосрочных целей с "детальным всесторонним комплексным планом, предназначенным для того, чтобы обеспечить осуществление миссии организации и достижение ее целей".[1]
Широкий подход к сущности экономической стратегии позволяет выявить три уровня этого понятия.
Рис. 1.1.Уровни понятия « экономическая стратегия»
1. Собственно экономическая стратегия (стратегия в узком смысле) - выраженное документально представление о желаемом будущем состоянии экономики территории и о системе мер и ресурсов, используемых органами управления для приближения этого будущего.
2. Стратегический план экономического развития - комплект документов, включающий собственно стратегию и блок документов по ее реализации - набор стратегических программ и двухгодичный план мероприятий подразделений региональной и местной власти по реализации экономической стратегии, выражающие концепцию экономической политики.
3. Механизм стратегического управления (экономическая стратегия как процесс) - система документов по стратегическому управлению, рассматриваемая в совокупности с организационными структурами и процедурами, задающими определенные, постоянно воспроизводимые схемы разработки, обсуждения, презентации экономической стратегии территории и обеспечивающие реализацию стратегических целей и задач.
Предпосылки формирования механизма стратегического управления рассмотрены на рис. 1.2.
| |
Рис. 1.2. Предпосылки формирования механизма стратегического управления
Таким образом, экономическая стратегия - многозначное понятие, в самом широком смысле, охватывающее описание собственно экономической стратегии, стратегического плана и механизма стратегического управления.
Предлагаемые трактовки экономической стратегии небесспорны. Дело в том, что сравнение предлагаемых определений собственно экономической стратегии и стратегического плана экономического развития показывает практически полное совпадение их с определением концепции экономического развития. Эти категории, конечно, близки, но не тождественны. Так, например, известный специалист в области стратегического планирования И. Ансофф понимает под стратегией "набор правил для принятия решения, которыми организация руководствуется в своей деятельности"'. При этом он видит в стратегии средство для достижения перспективных целей развития. Близки к приведенным и другие определения, предложенные в литературе по данной проблеме.
Таким образом, между категориями "стратегия" и "концепция" прослеживается взаимосвязь части и целого, другими словами, концепция комплексного социально-экономического развития территории должна включать в себя, в качестве составляющей, основные положения его стратегии.
Экономическая стратегия задает рамки для реализации многочисленных программ, направленных на экономическое развитие территории и осуществляемых региональными и местными властями в сотрудничестве с разнообразными организациями и общественностью территорий.
Основой для реализации глобальных стратегий является:
- наличие уникальных исторических, культурных и иных ценностей, привлекающих внимание мировой общественности;
- предоставление уникальных услуг субъектам хозяйственной и иной деятельности в силу занимаемого географического, геополитического положения (транспортные, культурно-оздоровительные и т.п.);
- ориентация всех функций управления территорией на глобальные действия, даже если это происходит в местных масштабах, локальном уровне.
Стратегический план определяет общую направленность (стратегию) развития территории. Он сконцентрирован на ключевых, наиболее перспективных направлениях, выявленных на основе анализа потенциала, сильных и слабых сторон геополитического положения территории, возможных сценариев развития внешнего мира.
Стратегическое планирование социально-экономического развития территории – это универсальный механизм комплексного решения стратегических и тактических задач на основе централизованного управления и использования партнерских отношений в регионе (муниципальном образования), определения стратегических ориентиров и обеспечения согласованных действий по их достижению.
Стратегический план развития региона (муниципального образования) – это документ, представляющий собой договор общественного согласия и инструмент организованного, прозрачного диалога правительства региона, Администрации муниципального образования, депутатов Земского собрания (городской Думы), представителей общественности, творческой интеллигенции, научных кругов, производственных предприятий и предпринимателей – всего территориального сообщества по проблемам устойчивого развития региона, муниципального образования, города.
Процесс стратегического планирования представлен на рис. 1.3.
Рис. 1.3. Процесс стратегического планирования развития территорий
Стратегический план имеет индикативное значение, он указывает направления, помогает сориентироваться предпринимателям и инвесторам. В создании и реализации стратегического плана местная власть играет роль инициатора и катализатора.
Отличия стратегического и долгосрочного планирования представлены на рис. 1.4.
Рис. 1.4. Отличия стратегического и долгосрочного планирования развития территорий
Показатели стратегического планирования относятся к оценке решения вопросов органов власти, предполагают оценку степени достижения поставленных целей в целевых программах, программах и планах социально – экономического развития, принимаемых вместе с бюджетом, степень соответствия законодательно утвержденным нормативам реализации государственных функций, решения вопросов местного значения.
1.5. Цели, задачи и принципы стратегического планирования
Важным фактором, инициирующим разработку и формирование стратегического плана территории, являются подготовленные органами регионального и местного самоуправления предложения по системе стратегических целей социально - экономического развития. Такие цели могут формироваться на основе принятой системы государственных и муниципальных социальных стандартов. Именно в опережающей разработке целей социального развития реализуется приоритетность социальной сферы региона по сравнению с другими отраслями и сферами его жизнедеятельности.
Анализ категории цели показывает, что в это понятие вкладывается различный смысл: от идеальных устремлений (цель - "выражение активности сознания; человек и социальные системы вправе формировать цели, достижение которых, как им заведомо известно, невозможно, но к которым можно непрерывно приближаться") до конкретных целей - результатов, достижимых в пределах некоторого интервала времени.
Цели объективно отражают потребности и интересы людей, в соответствии с которыми они организуют свои ресурсы. В связи с этим уместно напомнить, что "человечество ставит себе всегда только такие задачи, которые оно может разрешить, так как при ближайшем рассмотрении всегда оказывается, что сама задача возникает лишь тогда, когда материальные условия ее имеются налицо, или, по крайней мере, находятся в процессе становления". Следовательно, формирование объективных потребностей общества и его членов связано с разрешением проблемной ситуации как противоречия между желаемым и действительным положением дел, а степень преодоления этого определяется реальными ресурсными возможностями.
Цели общественного развития должны соответствовать критерию целесообразности, т.е. быть общественно необходимы, а достижение их - ресурсно обеспечено. Ведь постановка нереальных не обеспеченных ресурсами целей общественного развития вовсе небезопасна (как принято иногда считать, выдвижение таких целей стимулирует развитие), а способствует неэффективному использованию ресурсов и, как следствие, снижению качества жизни населения.
Следует отметить, что в нашей стране накоплен определенный опыт целевого управления. Рассмотрим его основные этапы. Начало целевого управления и планирования в России относится к 1928 г. - разработке известного плана ГОЭЛРО. В дальнейшем, с 20-х годов, идея перспективного целевого планирования трансформировалась в планирование "от достигнутого", что было обусловлено становлением административной системы управления.
Однако к 70-м годам исследования зарубежных и отечественных ученых помогли осознать роль категории цели как фактора побуждения к действию, усилению прогностического начала в планировании.
В современных условиях проблематика, связанная с научным целеполаганием в сфере социально-экономического развития страны, ее регионов, муниципальных образований не потеряла своей актуальности. В Законе Российской Федерации "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации " (июль 1995г.) отмечается, в частности, необходимость разработки стратегических целей и приоритетов социально-экономической политики государства.
Формирование стратегических целей развития территории осуществляется в следующей последовательности:
1 этап - Обоснование стратегического выбора территории;
2 этап – Прогноз основных показателей социально – экономического развития территории;
3 этап – Выявление и предварительная оценка перспективных проблем;
4 этап – Комплексный анализ уровня развития региона;
5 этап – Выявление и предварительная оценка существующих проблем;
6 этап – Отбор приоритетных проблем развития региона;
7 этап – Уточнение качественного и количественного описания приоритетных проблем;
8 этап – Разработка стратегических целей развития территории.
По мнению авторов, цель разработки Стратегического плана - повышение эффективности действий органов регионального и местного самоуправления, направленных на обеспечение дальнейшего устойчивого социально-экономического развития территории, улучшения ее хозяйственного климата, повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности; укрепление сотрудничества федеральных, муниципальных, частных и общественных организаций в реализации инициатив и проектов по развитию территории.
Рис. 1.5. Задачи стратегического планирования социально-экономического развития территории
Стратегический план не отменяет и не подменяет другие виды планов, но определяет развитие в приоритетных для территории сферах, что позволяет наибыстрейшим образом добиться решения поставленных им стратегических целей и задач (см. рис. 1.5).
Стратегический план определяет долгосрочную направленность развития региона (муниципального образования) и одновременно концентрируется на ключевых, наиболее перспективных направлениях, выявленных на основе анализа потенциала, сильных и слабых сторон геополитического положения территории, возможных сценариев развития внешней среды.
По глубине прогноза и длительности последствий намечаемых действий Стратегический план является долгосрочным (10-15 лет), вместе с тем по характеру включаемых в него мер - среднесрочным (3-4 года) и в ряде случаев – краткосрочным (1-2 года). Срок реализации различных мер, определенных Стратегическим планом, варьируется от 1 года до 10 лет.
Базовые принципы формирования Стратегического плана представлены на рис. 1.6.
Рис.1.6. Базовые принципы формирования Стратегического плана
Разработка Стратегического плана социально-экономического развития территории является практической задачей, которая должна решаться на основе реализации определенных этапов выполнения работ направленных на достижение главной цели – повышения качества жизни населения территории.
Алгоритм выполнения работ, связанных со стратегированием, должен быть тесно связан с социальным проектированием, что дополняет намечаемые этапы образовательной функцией, позволяющей целенаправленно использовать процесс разработки стратегического плана как процесс формирования гражданского сообщества жителей территории.
В результате такого дополнения регион (муниципальное образование) будет иметь:
Ø документ, раскрывающий перспективы его развития;
Ø сообщество жителей региона (муниципального образования), связывающих перспективы своей жизни с выполнением этого плана;
Ø территоииальные органы власти, профессионально и открыто обсуждающие свои действия с жителями территории;
Ø инициативную молодежь, включенную в созидательную жизнь регионов (муниципальных образований);
Ø стабильную обстановку в регионе (муниципальном образовании).
Все вовлеченные в работу над формированием и реализацией экономической стратегии подразделения региональной и местной власти, научные и общественные организации должны работать согласованно, периодически пересматривая стратегию, анализируя степень достижения поставленных целей и задач на основе системы мер и показателей, и взаимодействуя с территориальными органами власти.
Стратегические факторы, определяющие социально – экономическое развитие территорий
Исследование факторов, влияющих на темпы и направления социально-экономического развития региона, имеет первостепенное значение для эффективного управления и регулирования экономикой региона.
Факторы, благоприятные сегодня для размещения на территории предприятий, завтра означают дополнительные возможности привлечения инвестиций, увеличения занятости и решения других назревших региональных проблем. Т.е. они одновременно становятся условиями, индикаторами успешного социально-экономического развития регионов в будущем.
Необходимо учитывать, таким образом, воздействие этих факторов на конкурентоспособность и хозяйствующих субъектов, и регионов. Например, для регионов это означает, что одни развиваются как экономически наиболее сильные области, способны мобилизовать собственные ресурсы и привлечь дополнительные инвестиции. Другие остаются на периферии, третьи развиваются лишь в отдельных специфичных сферах (пример – туризм).
Фактор есть некоторая совокупность взаимосвязанных условий или воздействий, оказывающая определенное влияние на состояние и развитие субъекта (рис. 1.6).
Ниже в качестве примера приведены факторы, связанные с некоторыми наиболее общими и важными проблемами развития (таблица 1.1).
Таблица 1.1
Дата: 2019-02-19, просмотров: 346.
