До последнего времени системы государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета недвижимости ГКН во многом схожи, каждая имела в основе определенный информационный ресурс. Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) (в первом случае) и государственный земельный кадастр, формирующий Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ). Причем эти реестры содержали во многом одинаковые сведения, и их содержание уточнялось посредством постоянного обмена информацией между ними. Так, документы кадастрового учета являются обязательными для осуществления государственной регистрации прав на объект, а содержащиеся в ЕГРП сведения о вещных правах конкретных правообладателей, их ограничениях (обременениях) подлежат обязательному внесению в государственный кадастр недвижимости.

В ЕГРЗ содержатся следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков; описание границ земельных участков, их отдельных частей, зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия для отдельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.

Существующая связь между системой государственной регистрации и учетными системами обусловлена сегодня сугубо конъюнктурными факторами. Технический учет объектов недвижимости, проводимый в целях государственного управления, обеспечивает реализацию публичных функций государства и местного самоуправления. В отличие от государственной регистрации прав, которая осуществляется в заявительном порядке, т. е. в конечном счете, как и сами сделки, добровольно, технический учет недвижимости обусловлен обязательностью наличия соответствующей информации у уполномоченных государственных органов (в частности, у налоговой службы для решения проблемы налогообложения построенных, но не введенных в эксплуатацию объектов недвижимости).

Поэтому более эффективным и правильным является осуществление обязательного кадастрового учета за счет бюджетных средств в принудительном порядке с использованием разных источников информации, в том числе:

решений органов местного самоуправления об образовании и предоставлении земельных участков;

разрешений на эксплуатацию зданий и сооружений;

сведений Единого государственного реестра прав о правообладателях в отношении объекта недвижимости;

результатов плановой инвентаризации зданий и сооружений, осуществляемой в порядке надзора;

результатов работы надзорных органов, осуществляющих надзор за землепользованием, строительством и т.п.

При этом будет формироваться система сведений о недвижимости, сведений о территории в целом, на основании которых можно осуществлять управление недвижимым имуществом на территории, и том числе налогообложение недвижимости (в первую очередь. принадлежащей частным лицам).

Вопрос об использовании сведений, отражаемых в учетных и |регистрационных системах в первичном порядке, может быть решён по разному. В частности, сведения о границах земельных участков могут первоначально фиксироваться в процессе государственной регистрации прав, а могут и при проведении учета. При таком подходе системы кадастрового и технического учетов недвижимости перестают быть придатками системы государственной системы регистрации прав и становятся самостоятельными элементами системы государственного или муниципального управления.

Создание в Российской Федерации единой федеральной системы регистации прав и кадастрового учета направлено на решение задач управления земельными ресурсами за счет интеграции соответствующих информационных систем и объединения данных об объектах недвижимости, унификации процедур оказания учетно-регистрационных услуг, а также иных мероприятий организационного, технологического и правового характера.

Для обеспечения комплексного решения проблем в сфере регистрации прав и кадастрового учета был принят Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии». Данным указом Федеральная регистрационная служба 30 декабря 2008 г. переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), а Федеральное агентство геодезии и картографии (Роскартография) и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) с 1 марта 2009 г. упразднены. При этом Рос-реестру переданы все функции упраздняемых агентств. Распоряжением Пранительства Российской Федерации от 28 февраля 2008 г. № 256-р территориальные органы упраздняемых Роскартографии и Роснедвижимости с 1 марта 2009 г. подчинены Росреестру. До указанных преобразований системы регистрации прав и кадастрового учёта функционировали в рамках институционально обособленных структур.

Реализация Федерального закона № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» предполагает создание взамен раннее существовавших разобщенных систем реестров и кадастров единой базы учета объектов недвижимого имущества. Для воплощения в жизнь задуманных планов необходимо принятие Правительством, Минэкономразвития РФ, Минюстом РФ, Росреестром большого количества подзаконных актов.

Основными задачами государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства являются:

а) обеспечение полной объективной информацией органов Государственной власти, на которые возложен контроль за осуществлением градостроительной деятельности;

б) формирование в целях совершенствования планирования развития территорий и поселений обобщенной информационной базы об объектах капитального строительства и их территориальном распределении;

в) обеспечение полноты и достоверности сведений о налоговой базе;

г) информационное обеспечение функционирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

д) сбор и предоставление сведений об объектах капитального строительства для проведения государственного статистического учета.

Техническая инвентаризация объектов учета подразделяется на первичную и внеплановую. Первичной технической инвентаризации подлежат все объекты учета, техническая инвентаризация которых ранее не проводилась. По результатам первичной технической инвентаризации на каждый объект учета оформляется технический паспорт, его форма и состав включаемых в него сведений устанавливаются Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. Технический паспорт является документальной основой для ведения Единого государственного реестра объектов капитального строительства. Объектам учета в установленном порядке присваиваются инвентарный и кадастровый номера.

Техническая инвентаризация объектов учета, находящихся в общей (совместной или долевой) собственности, может проводиться по решению любого из собственников и осуществляется в заявительном порядке за счет средств собственников недвижимости.

Внеплановая техническая инвентаризация объектов учета проводтся при изменении их технических или качественных характеристик (при перепланировке, реконструкции, переоборудовании, возведении, разрушении, изменении уровня инженерного благоустройства, сносе).

Целью технической инвентаризации является описание объекта недиижнмости, здания или сооружения, по определенным правилам, позволяющим идентифицировать этот объект. Целью технического учета является построение информационной системы, содержащей сведения обо всех зданиях и сооружениях. Для реализации этих целей объекты недвижимости должны описываться по единообразным правилам.

К числу недостатков существующего положения дел необходимо отнести то, что правила описания разрабатывались очень давно (в основном в 70-е годы прошлого века) и в отношении далеко не всех объектов. Таким образом, информация, поступающая из органов технического учета в органы местного само- управления, может быть неполной и не содержать всех необходимых для муниципального управления сведений.

Анализ существующих систем кадастрового и технического учёта объектов недвижимости, а также системы регистрации прав на объекты недвижимости и сделок с ними позволяет выделить следующие проблемы их функционирования (с учетом разработок Л Л. Завьялова):

а) одновременно существуют системы, осуществляющие одни и те же функции в отношении объектов недвижимости. Так, органы Росреестра отражают сведения о местоположении земельного участка, но не отражают сведений о расположении зданий и сооружений, а БТИ, отражая сведения о фактическом использовании объекта недвижимости, не фиксирует его положение на земельном участке в соответствии с принятыми для кадастра стандартами. Поэтому информация БТИ не может быть отражена в документах государственного кадастра недвижимости. В результате могут возникнуть спорные ситуации, когда вследствие ошибок при постановке на кадастровый учет прошедшие технический учет здания и сооружения оказываются находящимися на ином земельном участке;

б) не разграничены финансовые составляющие коммерческой и государственной деятельности при проведении работ по учету объектов недвижимости. Так, при проведении технической инвентаризации до последнего времени учет, как правило, осуществляли хозрасчетные муниципальные предприятия, т. е. организации, имеющие право за счет своей деятельности получать прибыль на основе заключенных договоров, не регулируемых государством. Однако при этом постановка объекта недвижимости на кадастровый учет и последующая регистрация прав на него являются, по сути, публичной обязанностью и проводятся государством. Правообладатели не могут уклониться от постановки на учет в связи с формированием фискальных отношений. Кроме того, за постановку на кадастровый учет должна взиматься пошлина, установленная государством, либо эти действия должны осуществляться за счет бюджета. Таким образом, в процессе учета и регистрации объектов недвижимости присутствуют как публичная, так и коммерческая составляющие;

в) у правообладателей отсутствует личная правовая обязанность постановки объекта на учет и его измерения для последующего формирования государственных информационных систем. В связи с заявительным принципом ведения кадастра недвижимости эти действия не имеют обязывающего значения (равно как и определение величины налогооблагаемой базы). Поэтому не формируют гражданско-правовые отношения по измерению объекта для целей его учета. Таким образом, фактически коммерческие организации, осуществляющие измерения участков и технический учет зданий и сооружений, являются придатком государственных органов по учету и регистрации, действуют в их интересах, но не связаны с ними никакими публичными или частными отношениями и системой взаимной ответственности;

г) публичная правовая природа существующих учетных и регистрационных систем не соответствует заявительному принципу формирования кадастра недвижимости, так как она создаёт систему для формирования частных, а не публичных правоотношений, что не соответствует заявленным целям;

д) недооценены возможности использования кадастровой информации, которая может применяться значительно шире, не только для фискальных целей. В принципе, эта информация может использоваться всеми лицами и для любых целей во всех отраслях деятельности (инвестиции, залог, зонирование, землеустройство и т.д.);

е) данные кадастра недвижимости также не востребованы для целей государственного и муниципального управления (за исключением сведений о налогооблагаемой базе) в силу их неполноты и рассредоточенности в базах данных различных ведомств. Поэтому органы местного самоуправления вынуждены пользоваться данными о земельных участках и расположенных на них объектах недвижимости, накапливаемыми муниципальными органами в структурах архитектуры и градостроительства;

ж) ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (ст. 2) определяет момент внесения данных о земельных участках в ЕГРЗ как момент возникновения объекта кадастрового учета, в то же время в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 219) право на вновь созданный объект недвижимости возникает с момента его государственной регистрации. Таким образом, возможно существование объекта недвижимости без прав на него в период между внесением данных в кадастр и государственной регистрации прав, что противоречит законодательству. Это связано с тем, что функцию правовой экспертизы правоустанавливающих документов, которая определена как исключительная функция органов по государственной регистрации прав, не могут осуществлять органы кадастрового учета, такими полномочиями они не наделяются. Кроме того, такая ситуация позволяет допустить возможность принятия различных решений двумя этими государственными органами по одному и тому же объекту недвижимости;

з) информация, накапливаемая в организациях технического учёта, востребована местным самоуправлением, органами государственной власти всех уровней. Однако у органов местного самоуправления возникают проблемы с доступом к этой информации в связи с коммерческим характером деятельности организаций технической инвентаризации, а у органов кадастрового учета - в связи с отсутствием привязки зданий и сооружений к конкретным земельным участкам Кроме того, с появлением большого количества организаций, действующих на одной территории, была утрачена единая база технического учета, что привело к недостатку достоверной информации о зданиях и сооружениях, ранее сосредоточенной в одной организации. В этих условиях наметилась тенденция формирования в муниципальных управлениях самостоятельных информационных систем;

и) система государственной регистрации прав на объекты недвижимости и сделок с ними создавалась в структуре органов исполнительной власти субъектов РФ. Учитывая, что объектом регулирования являются гражданские правоотношения, отнесенные Конституцией РФ к исключительной компетенции РФ, организация контроля за ними на уровне субъектов неизбежно привела к противоречивой правоприменительной практике. Для упорядочения практики была осуществлена передача органов по государственной регистрации в ведение органов исполнительной власти РФ. Однако при этом учреждения юстиции, ранее выступающие в роли самостоятельных субъектов ответственности, фактически свою роль утратили, так как были преобразованы в структурные подразделения органа исполнительной власти РФ;

к) финансирование органов по государственной регистрации прав осуществляется за счет федерального бюджета. При этом объёмы финансирования не зависят от увеличения или уменьшения объема операций по регистрации, от увеличения или уменьшения штатной численности. Также отсутствует связь между результатами работы и заработной платой сотрудников службы. Поэтому сотрудники не заинтересованы в активизации регистрации прав, что ее тормозит. Так, одним из наиболее явно выраженных положи тельных результатов перехода к системе частного нотариата и является материальная заинтересованность нотариуса в результатах работ и, как следствие, уменьшение очередей, повышение культуры обслуживания и качества самих удостоверяемых договоров;

л) регистратор, осуществляющий действия по государственной регистрации, не является процессуально самостоятельной фигурой. Фактически лица, оспаривающие действия регистратора, оспаривают действия федерального органа исполнительной власти, а компенсация понесенных заявителем убытка должна осуществляться из бюджета Российской Федерации. С учетом складывающейся правоприменительной практики это порождает неравенство сторон, существенно затрудняет возможность принятия справедливого решения. При этом действия органов по государственной регистрации могут приводить к возникновению убытков у правообладателей и иных лиц (к утрате прав и финансовым потерям), обращающихся с заявлениями о государственной регистрации прав, в том числе и при отсутствии вины органов по государственной регистрации.

Действующим сегодня законодательством для граждан предусмотрена возможность компенсации в определенном размере. Для юридических лиц, а также сверх установленной суммы, компенсация не предусмотрена. Даже при наличии вины органов по государственной регистрации прав получить компенсацию в полном объеме из бюджета РФ затруднительно. Таким образом, вмешиваясь в частные дела с целью обеспечения стабильности оборота недвижимости, государство в должном объеме эту стабильность не обеспечивает;

м) осуществление государственной регистрации прав производится на основании предоставленных документов. Поэтому выявить наличие обстоятельств, препятствующих совершению сделки органы по государственной регистрации не могут, что приводит к регистрации ничтожных сделок и возникновению прямых несоответствий между данными реестра и интересами собственников недвижимости, а в конечном счете - к утрате последними своих прав. Это прямо противоречит презумпции достоверности данных Единого государственного реестра прав (ЕГРП) и реестра объектов недвижимости, способствует формированию недоверия у населения к кадастровым и регистрационным действиям. Поэтому органам по государственной регистрации должны быть делегированы функции нотариата, или следует установить обязательность нотариального удостоверения таких сделок;

н) системы ведения реестров и кадастра крайне громоздки. При этом в ЕГРП отражаются в большом количестве данные, не имеющие значения для признания прав, часто дублирующие кадастровую информацию, а в кадастре - сведения, которые впоследствии не используются. Усложнение реестра и кадастра приводит к появлению ошибок, что, с одной стороны, является причиной возникновения споров и снижения уровня правовой защиты собственников, а с другой - удорожания реестра и кадастра и, в конечном счете, переносу этих расходов на собственников объектов недвижимости;

о) существует большое количество исключений из основного законодательного положения. Так, перечень вещных прав на земельные участки существенно отличается от перечня вещных прав на другое недвижимое имущество, что создает определенные неудобства при их государственной регистрации в процессе гражданского оборота. Исключительно для земельных участков и только для физических лиц существуют такие вещные права, как пожизненное наследуемое владение и постоянное (бессрочное) пользование. Правом хозяйственного ведения в отношении объектов капитального строительства могут наделяться государственные предприятия, а правом оперативного управления - только автономные учреждения и казенные предприятия. Кроме того, ряд обременений возникает не с момента вступления в силу акта органа государственной власти или местного самоуправления;

п) наличие большого количества федеральных и региональных нормативных актов (более 2 тысяч федеральных и 20 тысяч региональных законов в сфере земельных отношений) и их определенное несоответствие гражданскому законодательству также не способствуют введению рациональных систем государственной регистрации прав и кадастрового учета. Поэтому для формирования единообразной практики необходим единый государственный орган, формирующий политику в области государственной регистрации прав, кадастрового и технического учетов объектов недвижимости. Отсутствие такой практики также усиливает определенную правую запутанность земельных отношений, регистрационного и учетного процесса.

Как видно из изложенного, основные проблемы учетных систем обусловлены их двойственностью. При этом двойственность проявляется как в самом наличии двух систем (кадастрового и технического учета), плохо информационно и методологически связанных между собой, так и в наличии коммерческой и государственной составляющих. Очевидно, что существующее положение не приемлемо, так как является фактором, тормозящим оборот объектов недвижимости, затрудняющим государственное и муниципальное управление.

Реформирование систем учета недвижимости осуществляется достаточно давно, причем без особого успеха. Одной из причин не успеха является опасение утратить накопленные информационные ресурсы, которые сегодня в значительной степени не отражены на электронных носителях, не поддаются автоматизации. При этом объединение кадастрового и технического учета, формирование единого кадастра недвижимости и разделение публичной и частной составляющих при индивидуализации объектов недвижимости должны быть основаны на устойчивой законодательной базе.