Ликвидация монопольного права собственности государства на землю и, как следствие, расширение земельных прав граждан и юридических лиц вызвали необходимость пересмотра как процессуальных основ учета и регистрации земельных участков в системе государственного земельного кадастра, так и содержания регистрационных документов.

До принятия Федерального закона «О государственном земельном кадастре» в 1998 году земельный кадастр в Российской Федерации состоял из следующих составных частей: регистрация землевладений, землепользований и участков собственности; количественный и качественный учет земельного фонда; бонитировка почв и экономическая оценка земель. Государственный земельный кадастр на этом этапе включал в себя сведения и документы о правовом режиме земель, их распределении по собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, об их качественной характеристике и народнохозяйственной ценности (ст. 110 ЗК РСФСР от 25.04.1991 г.).

Регистрация землевладений и землепользований - это запись в документы установленного образца сведений о земельных участках, позволяющих однозначно закрепить их правовое положение, качественные, количественные, ценностные характеристики, географические параметры.

Количественный и качественный учет земельного фонда представлял собой государственное мероприятие по получению, систематизации, накоплению и обновлению сведений о количестве, хозяйственном использовании, состоянии и качестве земельных ресурсов, необходимых для решения управленческих задач.

Бонитировка почв - это сравнительная оценка естественного плодородия почв, их группировка по природным диагностическим свойствам, влияющим на урожайность сельскохозяйственных культур, при сопоставимых уровнях агротехники и интенсивности земледелия.

Экономическая оценка земель характеризует производительную способность земли как средства производства с помощью системы натуральных и стоимостных оценочных показателей.

Нормативно-правовая база ГЗК на федеральном уровне была представлена Земельным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, федеральными законами, в т.ч. «О государственном земельном кадастре» (2000 г.), «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, которые обеспечивали главным образом регистрационную часть ГЗК. В частности, федеральный закон «О государственном земельном кадастре» определял ГЗК как единую государственную систему признания и удостоверения государством факта возникновения, существования или прекращения существования объектов кадастрового учета. Все остальные подсистемы ГЗК остались не урегулированными законодательно, что негативно сказалось на практике ведения кадастра.

Целью создания и ведения государственного земельного кадастра в соответствии со ст. 4 ФЗ «О государственном земельном кадастре» являлось информационное обеспечение:

- государственного и муниципального управления земельными ресурсами;

- государственного контроля за использованием и охраной земель;

- мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;

- государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

землеустройства;

экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;

установления обоснованной платы за землю;

иной, связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

Однако в соответствии с нормативными документами назначение ГЗК было сведено только к обеспечению процесса государственной регистрации прав юридически значимыми сведениями об объектах недвижимого имущества (земельных участках). Наиболее важными в ГЗК стали сведения о правовом положении и границах земельных участков. Государственный земельный кадастр Российской Федерации содержал систему документированных сведений о:

местоположении и границах земельных участков;

целевом назначении и правовом положении земель;

экономической характеристике земель;

прочно связанных с земельными участками объектах недвижимости.

В состав сведений государственного земельного кадастра в соответствии с Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» (ФЗ-28) были включены только данные о земельных участках и территориальных зонах, сформированные в процессе их кадастрового учета. Все прочие сведения о земельных ресурсах, полученные при ведении основного и текущего учета земель, составлении баланса земель, бонитировке почв и экономической оценке земель не были включены в реестр ГЗК.

Порядок ведения ГЗК и регламентация всех процедур государственного кадастрового учета земель позволяли обеспечить процессуальную определенность и единообразие технологии на всех территориальных уровнях. Однако неурегулированными остались вопросы проведения количественного и качественного учета земель, данные которых обеспечивают фискальную функцию ГЗК.

Изменилось с принятием ФЗ-28 и содержание учета земель. Если до 2000 года учет земель представлял собой установление количества и качества земель путем подсчета площадей видов и подвидов земельных угодий, категорий земель на уровнях землевладение - землепользование - административный район (город) - субъект РФ - Российская Федерация, то с принятием ФЗ-28 учет земельных участков представляет собой процесс регистрации земельных участков и территориальных зон с внесением записей в Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ).

Государственный кадастровый учет земель осуществлялся федеральными государственными учреждениями «Земельная кадастровая палата» и их филиалами. Действия по учету количества и качества земель проводились комитетами по земельным ресурсам и землеустройству субъектов РФ и муниципальных образований (позднее территориальными органами Роснедвижимости), другими землеустроительными организациями. Но они не были закреплены нормативными документами и не были обеспечены необходимыми федеральными финансовыми ресурсами (финансирование осуществлялось за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов).

Среди характеристик объекта учета государственного земельного кадастра основными являлись сведения правового характера, формирование и оформление которых осуществляется в процессе регистрации объектов земельных прав.

Особенностью земельной регистрации является то, что она придает официальный государственный статус всему кадастровому процессу, а также полученным в ходе его проведения сведениям о земельном участке. Земельная регистрация предшествует юридической регистрации имущественных прав, предусмотренной Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». До принятия этого закона регистрационная запись вносилась в Поземельную книгу специально на то уполномоченным должностным лицом - регистратором районной (городской) землеустроительной службы, после - учреждениями юстиции по регистрации прав (регистрационными палатами). До 2008 года земельная регистрация была включена в государственную регистрацию прав на недвижимое имущество в целом, осуществляемую органами юстиции по регистрации прав.

Порядок регистрации прав на земельные участки в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» действует с февраля 1998 года. При этом права на землю, возникшие ранее, признавались юридически действительными, как действительными являлись и все документы, по которым проводилась и которыми удостоверялась и подтверждалась регистация.

Формирование новой системы государственной регистрации имущественных прав не повлияло на основные задачи государственной земельной регистрации, состоящие в закреплении и хранении сведений об объекте учета ГЗК - земельном участке. Земельной регистрацией подтверждалась не только законность пользования землей, но и правомерность образования конкретного землепользования, землевладения, объекта земельной собственности, а также закреплялись границы распространения земельных и других имущественных прав, неразрывно связанных с землей.

Таким образом, в стране законодательно были оформлены система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также система государственного кадастра недвижимости.

В Российской Федерации до 1 марта 2008 г. велись три реестра земель, в которых отражались сведения о субъекте и объекте прав на объекты недвижимого имущества (индивидуальные номера и описание объекта и субъекта прав), включая земельные участки. Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ) велся территориальным органом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Данный реестр был предназначен для учета сведений о земельных участках. В настоящее время ЕГРЗ не ведется, а учет сведений об объектах недвижимости ведется в электронном виде с использованием программы АИС ГКН.

Единый государственный реестр прав (ЕГРП) до 1 марта 2008 г. велся территориальным органом юстиции (регистрационной палатой). Данный реестр предназначен для регистрации прав на объекты недвижимости и сделок с ними. В ЕГРП отражаются сведения об объекте, субъекте прав и вид права.

Единый государственный реестр налогоплательщиков (ЕГРН) ведется территориальным органом налоговой службы. В ЕГРН отражаются сведения о субъекте прав, включая его индивидуальный номер. Внесение в ЕГРП сведений об объекте права осуществляется на основе данных ЕГРЗ, а внесение сведений о субъекте права - на основе сведений ЕГРН.

Отнесение земли к имуществу и распространение на все действия с землей имущественных отношений, регулируемых Гражданским кодексом РФ, предполагает регистрацию также всего недвижимого имущества, неразрывно связанного с землей (леса, многолетние насаждения, сооружения, строения и их обособленные части), принадлежащего субъекту - носителю земельных прав. Относительно новой с 2000 года в земельной регистрации является задача регистрировать объекты ограничительных (обременительных) правоотношений, их местоположение, границы, принадлежность, срок действия обременения.

Оформление прав на землю осуществляется двумя путями:

а) установление права пользования, если ранее участок уже предоставлялся землепользователю горисполкомом, райсоветом или земельным комитетом;

б) предоставление права пользования: предоставляются новые земельные участки под размещение новых объектов.

Порядок ведения ГЗК на основе технологии государственного кадастрового учета земель был определен в ст. 17 Федерального закона «О государственном земельном кадастре».

Сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносились в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо- геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий.

Сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав вносились в Единый государственный реестр земель на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании иных документов о правах на земельные участки, являющихся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в государственный земельный кадастр.

Сведения об экономических характеристиках земельных участков вносились в документы государственного земельного кадастра на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых актов органон государственной власти и органов местного самоуправления.

Документирование сведений государственного земельного кадастра осуществлялось на бумажных и (или) электронных носителях. При наличии расхождений в сведениях, записанных на бумажных носителях, и сведениях, записанных на электронных носителях, приоритет имели сведения, записанные на бумажных носителях, если иное не установлено федеральным законом.

Единый государственный реестр земель и кадастровые дела подлежат вечному хранению, их уничтожение и изъятие не допускаются. Порядок хранения иных документов государственного земельного кадастра был установлен Правительством Российской Федерации.

Изменения в технологии ведения ГЗК, а также кадастрового учета и регистрации земель повлекли изменения и структуры органов, осуществляющих их ведение. С началом земельной реформы в 1990 г. ведение ГЗК было возложено на Государственный комитет РСФСР по земельной реформе, в дальнейшем преобразованный в Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике. В рамках Республиканской программы проведения земельной реформы на территории РСФСР, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 18.01.1991 г. № 30 «О Республиканской программе проведения земельной реформы» (п. 1), были созданы городские, районные земельные комитеты, которые и осуществляли ведение государственного земельного кадастра.

В течение относительно небольшого периода (с 1994 по 1998 г., а в ряде субъектов Федерации по 2000 г.) на земельные комитеты была возложена, наряду с функцией земельной регистрации, и обязанность регистрировать права на земельные участки. Они выдавали и правоудостоверяющие документы - государственные акты и свидетельства. Эти документы до настоящего иремени имеют юридическую силу для физических лиц, и замена их на свидетельство о праве собственности при отсутствии совершения сделки с земельным участком не может быть совершена в принудительном порядке. В таблице 4 представлены функции органов земельной службы по проведению кадастрового учета земельных участков.

Действия органа кадастрового учета при проведении ГКУ были определены Федеральным законом от 02.01.2000 г. М1| 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (пп. 2, 4, 6 п, 19, ст. 20) и «Порядком ведения государственного реестра «земель кадастрового района» (раздел «Земельные участки»), утвержденным приказом Росземкадастра от 15.06.2001 г. № П/119, м редакции приказа Росземкадастра № П/301. Проведение государственного кадастрового учета предусматривает взаимодействие должностного лица и сотрудников-исполнителей на разных его этапах (от приема документов до выдачи сведений). При соблюдении жестко установленной процедуры сведения ГЗК приобретали юридическую силу. Поэтому должностные инструкции не только разграничивали и детализировали полномочия по ведению государственного земельного кадастра, но и отражали взаимодействие должностного лица и исполнителей при проведении государственного кадастрового учета.

Указом Президента Российской Федерации от 9.03.2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (п. 15) Федеральная служба земельного кадастра России была преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8.04.2004 г. № 202 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» (п.1) Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости являлось федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим организацию единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, а также организацию инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.

Таблица 4. - Функции органов земельной службы по проведению кадастрового учета земельных участков