До недавнего времени в Российской Федерации существовала довольно сложная и неустойчивая система, объединяющая свыше 40 различных государственных и ведомственных кадастров и реестров. Эта система включала государственный земельный кадастр, государственный лесной кадастр, государственный водный кадастр, государственный градостроительный кадастр, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, государственный кадастр отходов, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственный реестр лечебно-оздоровительных местностей и курортов, государственный реестр земельных участков, используемых для добычи полезных ископаемых, и лицензий на использование ископаемых, российский регистр гидротехнических сооружений и др.

Существует принципиальная разница между вышеупомянутыми кадастрами и реестрами. В некоторых из них единицы учета фигурируют в качестве объектов прав, а сами кадастры ведутся в целях государственного учета собственности, т. е. признания государством единицы собственности, вновь создаваемой, существующей либо прекращающей свое существование, в качестве объекта гражданско-правовых отношений (например, государственный земельный кадастр, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним). В других единицы учет фигурируют в качестве объектов управления, а кадастры ведутся в целях эффективного управления и рационального использования объектов собственности (например, государственный градостроительный, лесной, водный и другие кадастры и реестры). Такая ситуация требовала реформ.

С 1 марта 2008 г. вступил в силу Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» (ФЗ-221). В новом законе содержатся базовые правовые нормы, регулирующие ведение государственного кадастра недвижимости, отношения при государственном кадастровом учете и формировании объектов кадастрового учета, осуществление кадастровой деятельности.

Основные положения данного закона основаны на следующих понятиях.

Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных данным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества (далее - кадастровым учетом) признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных данным законом сведений о недвижимом имуществе.

Кадастровой деятельностью является выполнение уполномоченным лицом (далее - кадастровый инженер) в отношении недвижимого имущества в соответствии с требованиями, установленными данным законом, работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе.

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории Российской Федерации, обеспечения в соответствии с Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений (далее - кадастровые сведения), совместимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах.

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на бумажных и (или) электронных носителях. При несоответствии между сведениями на бумажных носителях и электронных носителях приоритет имеют сведения на бумажных носителях. Содержащиеся в государственном кадастре недвижимости документы подлежат постоянному хранению; их уничтожение и изъятие из них каких-либо частей не допускаются.

Государственный кадастр недвижимости на электронных постелях является частью единой федеральной информационной системы, созданной в установленном Правительством Российской Федерации порядке и объединяющей государственный кадастр недвижимости на электронных носителях и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях.

Государственный кадастр недвижимости основывается на системе государственного земельного кадастра. Именно эта система включает в себя действующую информационно-технологическую инфраструктуру, охватывающую всю территорию Российской Федерации, что позволяет свести к минимуму общие расходы на формирование и ведение государственного кадастра недвижимости.

В отличие от государственного земельного кадастра к объектам государственного кадастра недвижимости относятся не только земельные участки, но и объекты капитального строительства (здания, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства).

Государственный кадастр недвижимости формируется в единую стандартизованную, действующую в едином правовом пространстве государственную систему. Единый (что означает наличие единственной системы кадастрового учета на всей территории России), стандартный (что означает единообразие структуры, формы и процедур по всей территории России, обеспечивающих технологическую и правовую однородность системы) и централизованный (ведущийся по единой методологии из одного управленческого центра). Кадастр является единственным законным инструментом идентификации и регистрации физических характеристик и признаков недвижимого имущества. Лишь в отношении таких идентифицированных и зарегистрированных объектов недвижимости могут быть установлены права собственности и иные права.

Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» (ФЗ-221) определено, что кадастр является единственным свидетельством законного существования объекта недвижимости (в некоторых западных странах это называется «принципом регистрации») и что кадастр охватывает всю территорию Российской Федерации.

Учет кадастровых данных в Российской Федерации производился в разные времена, при различных правовых режимах и формах собственности, и поэтому данные имеют различное качество в зависимости от способов осуществления учета. Лишь небольшая часть всех объектов недвижимости была соответствующим образом учтена посредством «спорадической регистрации».

Формирование государственного кадастра недвижимости играет важную роль для установления точного местоположения границ земельных участков, обеспечения гарантии прав собственности, а также для того, чтобы создание объекта недвижимости было целесообразным с точки зрения регионального планирования, защиты окружающей среды и обеспечения экономического развития территорий. Кроме того, государственный кадастровый учет необходим для того, чтобы собрать и зафиксировать данные о стоимости различных объектов недвижимости в качестве основы их налогообложения.

Понятие объекта учета (земельного участка) в государственном земельном кадастре было дано в ФЗ-28 «О государственном земельном кадастре», согласно которому земельный участок - это часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.

После принятия и вступления в силу ФЗ-221 «О государственном кадастре недвижимости» федеральным законом ФЗ-141 О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования земельных отношений» была введена новая статья Земельного кодекса Российской Федерации. В этой стать дано новое определение земельного участка как одного из объектов учета в государственном кадастре недвижимости. Земельный участок - это часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.

Сравнение двух представленных определений земельного участка показывает, во-первых, что объекты недвижимости, расположенные на земельном участке, теперь не связаны с самим земельным участком, а земельный участок уже не имеет такой характеристики, как часть участка в виде объекта недвижимости, поскольку из определения земельного участка изъята его часть «всё, что находится над ... поверхностью земельного участка». Но сути, теперь не существует приоритета земельного участка как объекта недвижимости перед другими объектами недвижимости. Не учитываются особенности земли и ее особая роль как сродства производства и пространственного базиса. В связи с ним изменилась технология государственного кадастрового учета: объекты капитального строительства могут быть поставлены на учет без связи с учетом земельного участка (до или после кадастрового учета базиса, на котором они расположены), им присваивается кадастровый номер, который не связан с номером земельного участка. Кроме того, к объектам недвижимости, учитываемым в государственном кадастре недвижимости, относятся только объекты капитального строительства (здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, помещения) и леса (поставленные на учет как ранее учтенные).

Во-вторых, к объектам кадастрового учета не относятся участки недр, а также подземные сооружения, так как из определения земельного участка изъята его часть «все, что находится ... под поверхностью земельного участка». В связи с этим, неопределенным остался вопрос кадастрового учета не только подземных объектов и сооружений (коммуникаций, нефте- и газопроводов, кабельных сетей), но и их охранных зон. Так как нет связи подземных объектов с земельным участком, то нет основания для кадастрового учета обременений в использовании земель. Следует подчеркнуть, что в большинстве случаев речь идет о режимообразующих объектах, представляющих особую опасность для окружающей среды.

В-третьих, к характеристикам объекта кадастрового учета теперь не относятся количественные показатели видов и подвидов земельных угодий, а также качественные характеристики земель (по признакам, влияющим на плодородие), так как из определения земельного участка изъята его часть «в том числе поверхностный почвенный слой». Следует подчеркнуть, что для рационального и эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда количественная и качественная характеристика земель и почв имеет приоритетное значение. Важна такая характеристика и для других категорий земельного фонда. Например, в населенных пунктах необходима информация о загрязнении земель промышленными выбросами, токсическими отходами и т.д.

Введение нового понятия земельного участка определило следующие различия в содержании и технологии государственного кадастра недвижимости и государственного земельного кадастра: в ГКН объекты недвижимости имеют равный статус и учитываются независимо друг от друга. Ранее наличие земельного участка и учет его в ЕГРЗ являлись обязательными условиями кадастрового учета прочно связанного с ним объекта недвижимости;

в ГКН с 1 марта 2008 г. не подлежат кадастровому учету составные земельные участки (единое землепользование). Ранее учтенные единые землепользования продолжают свое существование;

описание объектов капитального строительства упрощено для однозначной идентификации объектов;

в ГКН не содержатся сведения о точках и границах объекта недвижимости (вид закрепления границы), указываются только сведения об их местоположении (координаты Х,У);

добавлены сведения о кадастровом инженере, выполняющем межевание земель и подготавливающем документы для кадастрового учета объекта;

для новых земельных участков площадь вносится только по результатам вычислений (ранее могла быть декларированная площадь), при этом не указывается погрешность вычисления площади;

- в качестве картографической основы предполагается использование ортофотопланов (в отличие от возможности дополнительного использования штриховых карт в земельном кадастре);

- в качестве геодезической основы предполагается использование опорной межевой сети вместо местной системы координат с целью создания единой геодезической основы для Российской Федерации.

Государственный кадастр недвижимости состоит из следующих разделов (ст. 13 № 221 -ФЗ):

реестра объектов недвижимости;

кадастровых дел;

кадастровых карт.

Реестр объектов недвижимости - документ, в котором содержатся записи об объектах недвижимости в текстовой форме путем описания внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений о таких объектах.

Реестр объектов недвижимости включает: реестры объектов недвижимости кадастровых округов (на электронных носителях с использованием АИС ГКН);

в формы ГРЗ КР, журналы учета кадастровых номеров (на бумажных носителях) внесение новых записей прекращено с I марта 2008 г.

Кадастровые сведения в реестре содержатся в текстовой форме и группируются по следующим записям:

- об объектах недвижимости, расположенных на территории административного округа;

- о прохождении Государственной границы Российской Федерации;

- о границах между субъектами Российской Федерации;

- о границах муниципальных образований;

- о границах населенных пунктов;

- о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий;

- о кадастровом делении территории кадастрового округа;

- о картографической и геодезической основах кадастра.

Кадастровые дела - совокупность скомплектованных и систематизированных документов, на основании которых внесены соответствующие сведения в государственный кадастр недвижимости. Это сведения об объектах недвижимости, территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, кадастровом делении, геодезической и картографической основе ГКН, участках Государственной границы Российской Федерации, границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований и границах населенных пунктов.

Кадастровое дело может состоять из нескольких частей, томов. Объем каждой части, тома не должен превышать 250 листов.

В кадастровое дело могут включаться документы на бумажном и на электронном (машиночитаемом) носителе, обеспечивающем продолжительное хранение информации.

Кадастровое дело объекта недвижимости формируется после присвоения объекту недвижимости кадастрового номера из учетного дела, состоящего из помещенных в одну обложку: заявления, документов, необходимых для кадастрового учета, документов, поступивших в порядке информационного взаимодействия,

а также оформленных уполномоченным должностным лицом органа кадастрового учета протокола проверки и соответствующих решений.

Документы, необходимые для осуществления учета изменений объекта недвижимости или снятия его с кадастрового учета, после принятия уполномоченным должностным лицом органа кадастрового учета решения о кадастровом учете изменений объекта недвижимости или о снятии его с кадастрового учета изымаются из учетного дела и включаются в кадастровое дело соответствующего объекта недвижимости. Документы, не включенные (не подлежащие включению) в кадастровые дела, помещаются в соответствующие номенклатурные дела и хранятся в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Формирование кадастрового дела осуществляется в органе кадастрового учета по месту принятия решения о кадастровом учете. Если поступивший в орган кадастрового учета документ содержит сведения о нескольких объектах недвижимости одного вида, такой документ помещается в кадастровое дело объекта недвижимости с наименьшим кадастровым номером. В описи кадастровых дел иных объектов недвижимости в отношении такого документа указываются сведения в объеме, указанном в п. 89 Порядка ведения ГКН, включая место его постоянного хранения.

Если поступивший в орган кадастрового учета документ содержит сведения о земельных участках и иных объектах недвижимости, такой документ помещается в кадастровое дело земельного участка с наименьшим кадастровым номером.

Кадастровые дела кадастрового деления могут подразделятся на дела кадастрового деления территории кадастрового округа на кадастровые районы и дела кадастрового деления территории кадастровых районов на кадастровые кварталы. В этом случае каждое кадастровое дело идентифицируется кадастровым номером соответствующей единицы кадастрового деления.

Допускается осуществлять хранения сведений о геодезической или картографической основе ГКН в местах хранения документов и материалов государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Кадастровые карты - тематические карты, на которых в графической и текстовой форме воспроизводятся кадастровые сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершённого строительства, о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, кадастровом делении территории Российской Федерации, а также указывается местоположение пунктов опорных межевых сетей.