В «Европейской хартии о местном самоуправлении» (1985 г.) местное самоуправление рассматривается как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность.[87] Ключевые слова: право и способность органов местного самоуправления под свою ответственность решать часть вопросов, переданных государством.   

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), трактовал местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.[88] Ключевые слова: самоорганизация граждан для решения вопросов значения.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года рассматривал местное (территориальное) самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. Правовой основой выступали Конституция РСФСР, законы РСФСР, конституции и законы республик в составе РСФСР.[89] Ключевые слова: система организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определял местное самоуправление самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. При этом данная деятельность признается Конституцией Российской Федерации и она осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.[90] Ключевые слова: самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В вышеупомянутом федеральном законе понятие «местное самоуправление» обозначает два различных, хотя и взаимосвязанных между собой явления. С одной стороны, местное самоуправление - это сфера решения задач публичного характера, возникающих в границах территории проживания одного сообщества или группы местных сообществ. Она обозначается как вопросы местного значения, которые решаются населением непосредственно или через формируемые ими органы местного самоуправления.

С другой стороны, местное самоуправление есть выражение власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Нетрудно заметить противоречивость данного определения. В данном случае местное самоуправление трактуется как деятельность местного населения, но не как местная публичная власть.

В новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» термин «местное самоуправление» определяется как форма осуществления народом своей власти. Она призвана обеспечивать в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.[91]

Ключевые слова: местное самоуправление как форма народовластия.  

В.Н. Ксенофонтов, основываясь на трактовку термина «местное самоуправление» в федеральном законодательстве, считает, что «местное самоуправление необходимо рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле местное самоуправление - это право и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В узком смысле местное самоуправление - это деятельность органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальное управление на определенной территории».[92]

Вместе с тем, по его мнению, местное самоуправление «является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя проблемы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).[93]

Вывод. Нетрудно заметить, что все выше приведенные в законодательных актах официальные толкования термина «местное самоуправление» отражают те изменения в понимании данного понятия, которые происходили во взглядах законодателей и исследователей в области конституционного и муниципального права. Их можно выразить в следующей формуле: самоорганизация граждан - > система организации деятельности граждан - > деятельность населения - > форма осуществления народом своей власти.

Вместе с тем, если с определением понятия «местное самоуправление» в широком смысле можно согласиться, то в узком смысле термин «местное самоуправление» по существу рассматривается как синоним термина «муниципальное управление». На наш взгляд, вряд ли можно эти понятия считать равнозначными по сущности и своему содержанию.

Содержание понятия «местное самоуправление»

2.1. Основные подходы к изучению категории «местное самоуправление»

2.1.1. Юридические науки

В самом обобщенном виде местное самоуправление как правовая категория рассматривается в качестве одной из основ конституционного устройства страны, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения и формы народовластия.[94] По мнению Е.C. Шугриной, в настоящее время понятие местного самоуправления можно раскры­вать в двух аспектах:

• местное самоуправление — это право граж­дан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами;

• местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий прин­цип организации власти, который наряду с прин­ципом разделения властей (деление властей на го­ризонтали) определяет систему управления (деле­ние властей по вертикали).[95]

«Местное самоуправление, – как считает А.А. Акмалова, - это основа конституционного строя Российской Федерации, форма народовластия и самоорганизации населения, обладающая единством формальных и сущностно-атрибутивных признаков, проявляющихся во всем многообразии функциональных и организационно-структурных особенностей в силу специфики социальной и правовой природы местного самоуправления и различий его правовых, территориальных и финансово-экономических основ».[96]

 «С понятием «местное самоуправление, - как подчеркивает Н.С. Тимофеев, - связаны сложные, комплексные, многообразные явления, зависящих от многих объективных исторических, экономических, политических и иных условий. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются характерными индивидуальными национально-государственными традициями публичной власти».[97]

«Раскрывая сущность местного самоуправления, мы рассматриваем его и как форму организации публичной власти, и как метод управления. При этом местное самоуправление имеет политический, а также неполитический  характер».[98]

2.1.2. Социально-социологический подход

При рассмотрении социального аспекта главным является вопрос об объекте и субъекте местного самоуправления. Единства среди исследователей в данном вопросе не наблюдается. Мы придерживаемся следующего подхода. В качестве объекта местного самоуправления рассматривается местное сообщество, а не население, избиратели или территория его проживания. Местное сообщество выступает одновременно в качестве субъекта местного самоуправления, который имеет право непосредственного решения важнейших проблем своей жизнедеятельности и наделяет компетенцией по решению вопросов местного значения органы местного самоуправления.  

Местное самоуправление как социальный феномен – элемент конституционного статуса человека и гражданина, выражающийся в свободе человека в виде его права участвовать в делах сообщества, в пределах которого он проживает.[99]

2.1.3. Функциональный подход

Функциональный аспект понятия «местное самоуправление» предполагает изучение содержания и классификации функций, осуществление которых возлагается на местное самоуправление.

К примеру, предлагается выделить пять основных функций местного самоуправления: поддержание политической демократии; разделение властей; социальная государственность; демократический контроль; практическое управление.[100] Нетрудно заметить, что вышеназванные функции довольно четко определяют роль и назначение местного самоуправления как института местной публичной власти в обществе в целом и в управлении местными сообществами.

Как нам представляется, в качестве основных функций местного самоуправления можно рассматривать:

- публично-властную функцию, связанную с реализацией властных полномочий муниципальной или земской организации местного самоуправления как вида местной публичной власти;

- социально-экономическую функцию, реализация которой связана с обеспечением жизнедеятельности местных сообществ;

- общественно-деятельностную функцию, связанную с регулированием местного самоуправления как института гражданского общества.

2.1.4. Институциональный подход

В институциональном плане местное самоуправление рассматривается как система демократических институтов, посредством которых местное сообщество осуществляет в рамках закона функции самоуправления. При этом отметим, что термин «институт» в муниципальной науке не имеет однозначного трактования, так как каждый исследователь при его рассмотрении исходит из своего понимания данного термина.

Основным требованием к организации местного самоуправления состоит в том, чтобы не подгонять систему местного самоуправления под одну модель, не проецировать на местное самоуправление модель взаимоотношений между представительными органами и органами исполнительной власти на парламентском уровне.[101]

2.1.5.Экономический подход

Местное самоуправление – это, прежде всего, право местного сообщества определять главные параметры своей жизни. К числу таких параметров относится сравнительная значимость общественных благ. Жители должны обозначить значимость общественного блага.[102]

2.2.О двойственной природе местного самоуправления

Как известно, источником власти является народ. Он формирует органы государственной и местной власти. Местное самоуправление как форма местной публичной власти создается непосредственно местными сообществами с целью решения вопросов местного значения. В их основе лежат интересы и потребности местного сообщества. Для того чтобы их защищать и удовлетворять, местное самоуправление должно располагать достаточными материальными, финансовыми и правовыми ресурсами для выполнения полномочий, возложенных на данный институт местной публичной власти и гражданского общества.

Вместе с тем местное самоуправление как форма и уровень власти в системе конституционного устройства страны одновременно выступает проводником общего (государственного) интереса, который далеко не всегда совпадает с интересами местного сообщества. 

Как видим, с одной стороны, местное самоуправление призвано защищать интересы местного сообщества, а с другой - действовать в единой связке с органами государственной власти при решении вопросов общегосударственного значения, доводить до местного населения упорядочивающую волю центра.

Таким образом, двойственность природы местного самоуправления состоит в том, что оно содержит в себе как признаки государственной власти, так и признаки общественного института, т.е. является по своей сути общественно-государственным или государственно-общественным институтом.

2.3.Признаки местного самоуправления

Можно выделить четыре основополагающих признака местного самоуправления.

Первый признак – наличие выборного (представительного) и других выборных органов местного самоуправления. При этом местное сообщество самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.

Второй признак – наличие собственной компетенции, т.е. определенного объема предметов ведения и полномочий. Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления. Вопросы местного значения – круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную для данной территории жизнедеятельность местного сообщества и удовлетворение потребностей его членов. Полномочия – право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения. К числу предметов местного самоуправления относят вопросы:

- распоряжения собственностью, принадлежащей местному сообществу;

- формирования местной нормативно-правовой базы (принятие Устава, Положений, решений и постановлений органов местного самоуправления);

- принятия и исполнения местного бюджета и т.п.

Нередко в число предметов местного самоуправления включаются так называемые вопросы общегосударственного значения, которые могут быть переданы для решения на местном уровне. Возьмем, к примеру, вопросы организации и содержания образования, охраны окружающей среды, здравоохранения, социальной защиты населения, охраны общественного порядка, гражданской обороны и т.п.

Третий признак – это наличие у местного самоуправления собственных ресурсов, ибо. Если есть собственные предметы ведения и отсутствуют для осуществления необходимые ресурсы, то о каком местном самоуправлении можно говорить?

Четвертый признак местного самоуправления – это подзаконность. Обратим внимание на два аспекта. Первый – местное самоуправление развивается и функционирует только в тех рамках, которые ему предписаны законом. Второй – только рамки закона регулируют местное самоуправление и ничего более.

2.4. Принципы местного самоуправления

Под принципами местного самоуправления понимаются основы, определяющие устройство и механизм функционирования местного самоуправления, а также его отношения с государством, другими общественными и социальными институтами.

По мнению В.И. Васильева, в состав общих принципов местного самоуправления можно включить следующие принципы:

1) самостоятельное (в пределах полномочий, установленных законом) решение населением вопросов местного значения путем использования форм прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;

2) невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;

3) самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;

4) учет мнения населения при образовании, преобразовании, изменении границ, упразднении муниципальных территориальных единиц;

5) возможность делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

6) право органов местного самоуправления на обладание в рамках национальной экономической политики достаточными собственными финансовыми ресурсами;

7) соразмерность финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям, предоставленным Конституцией или законом;

8) обязательность пополнения по меньшей мере части финансовых ресурсов органов местного самоуправления за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;

9) законность осуществления местного самоуправления;

10) осуществление государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления только в порядке и случаях, установленных Конституцией и законом и, как правило, в целях обеспечения соблюдения законности;

11) право органов местного самоуправления на судебную защиту.[103]

2.5. О соотношении понятий «самоуправление» и «местное самоуправление»

 Если говорить о времени появления рассматриваемых терминов, то местное самоуправление стало предвестником категории самоуправления. Различные источники свидетельствуют о распространенности такого мнения. Так, немецкие исследователи Г.Штимпфл и Х.Шоллер прямо указывают, что понятие "самоуправление" впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением.[104]

Среди русских исследователей термины «местное самоуправление», «земское и городское самоуправление» рассматривались как однопорядковые. Поэтому местное самоуправление определялось как управление местными делами через лиц, избранных населением.[105]

2.6. О соотношении понятий «местное самоуправление» и «местное управление»

Понятия «местное самоуправление» и «местное управление» могут в определенном смысле выступать как синонимы, поскольку первое является составной ча­стью второго, олицетворяющей его суть. В то же время термин "местное самоуправление" имеет свою особую смысловую нагрузку, отражая, преж­де всего функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных кол­лективов в рамках более широкого целого, их спо­собность самостоятельно решать местные пробле­мы.[106]