В условиях существовавшего в отечественной практике преимущественно административно-командного ведомственного упорядочения природопользований принцип рационального использования земель, недр, вод, лесов и других естественных богатств не обеспечивал оптимального экологического баланса в природе, т. к. стремление к получению наибольшего материального эффекта при наименьших затратах труда и средств фактически подавляет природоохранный аспект данного принципа. Вместо организации рационального, комплексного и эффективного природопользования и ресурсосбережения народнохозяйственная политика фактически была сориентирована на экстенсивно- интенсивную эксплуатацию, по сути, перемалывание природных богатств. В процессе такого хозяйствования сохранение и поддержание природного равновесия и обеспечение неистощимого природопользования возможны только при признании паритета между природоохранными и экономическими интересами общества. В районах и регионах с сильно деградированными природными комплексами природоохранные интересы должны преобладать над экономическими.

В Законе «Об охране окружающей среды» содержатся наиболее принципиальные положения о заповедании во всеобщих формах - особо охраняемых природных объектах и территориях и закрепляются модификации этих форм в виде заповедников, национальных парков, заказников, памятников природы, занесения в Красную книгу редких или исчезающих растений и животных. При этом в указанном законодательном акте не проводится четкая грань различия между понятиями «особо охраняемый природный объект» и «особо охраняемая природная территория», в то время как это разные категории.

Законом «Об особо охраняемых природных территориях» определены понятия, виды, порядок создания (объявлениях правовой режим указанных территорий, управления ими, международного сотрудничества в области природного заповедания. Так, к особо охраняемым природным территориям отнесены участки земли и части водного пространства, в том числе природные комплексы, имеющие особое эколо-

В практике консервативной охраны природы могут быть созданы и объявлены соответственно биосферные, ландшафтные, гидрологические, биологические (зоологические, ботанические), геологические (минералогические, палеонтологические) и другие типы заповедников, национальных парков, заказников и памятников природы. В естественнонаучной литературе имеются предложения о необходимости создания новых форм заповедания типа экологических ниш для сохранения представителей биоразнообразия, путей и коридоров миграции диких животных. Однако проведенная типологизация особо охраняемых территорий и объектов, в принципе, условна, поскольку они фактически комплексно выполняют функции защиты биосферы, сохранения ландшафтов, водоемов, гидрологических режимов экосистем, биологических и иных естественных ресурсов.

Естественно-физические свойства и существующее состояние намечаемых для заповедания природных комплексов и единичных объектов природы обычно предопределяют их основное целевое назначение и задачи в рамках основополагающей цели заповедной охраны окружающей природной среды.

В литературе до сих пор четко не определена основополагающая цель заповедания, что не способствует конкретизации основных целей создания заповедников, национальных парков и заказников. Такой целью правомерно признать оптимизацию взаимодействия общества и природы для сохранения генофонда живых организмов и представителей биоразнообразия, среды их проживания и обитания, удовлетворения в конечном счете физиологических, экологических, эстетических, иных потребностей настоящего и последующих поколений людей.

Общие цели и задачи создания заповедников, национальных парков, заказников, объявления памятников природы помимо зависимости от их естественно-физических свойств и состояния в значительной мере обусловлены также государственными, общественными, другими публичными и частными интересами.

В законодательстве о природном заповедании содержатся косвенные указания об основном целевом назначении заповедников, национальных парков, заказников и памятников природы. В частности, Законом «Об особо охраняемых природных территориях» закреплено только то, что данные территории могут использоваться при условии соблюдения требований, установленных законодательством, в природоохранных, научно-исследовательских, оздоровительных, рекреационных и образовательно-воспитательных целях, для мониторинга окружающей среды. Другие виды деятельности могут осуществляться при условии, что они не противоречат основному целевому назначению особо охраняемых природных территорий и объектов, установленным требованиям по охране, восстановлению и использованию природных комплексов и отдельных объектов.

Согласно указанному Закону, задачами заповедников являются: сохранение в натуральном состоянии природного комплекса, входящего в состав заповедника; проведение научных исследований; организация мониторинга окружающей среды; содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны природы; популяризация природоохранных взглядов и дела охраны природы. В задачи национальных парков входят: сохранение эталонных и уникальных природных комплексов и объектов природы; организация экологического просвещения и воспитания населения; проведение научных исследований; разработка и внедрение научных методов охраны природы и природопользования; сохранение культурного наследия (объектов этнографии, археологии, истории, палеонтологии и др.); организация рекреационной деятельности.

В действительности заказники, как и другие заповедные участки природы, могут и фактически должны использоваться в природоохранных, научно-исследовательских, оздоровительных, рекреационных и воспитательно-образовательных целях, для мониторинга окружающей среды соответственно государственными органами, физическими и юридическими лицами, в том числе заповедниками и национальными парками как специфическими природоохранными научно-исследовательскими учреждениями. Например, использование Национальным парком «Беловежская пуща» сопредельного с его территорией заказника «Дикое».

Исходя из деления Законом «Об особо охраняемых природных территориях» заказников на ландшафтные или комплексные, биологические (ботанические, зоологические), палеонтологические и гидрологические (болотные, озерные, речные), задачами этих заповедных участков природы правомерно считать: сохранение и восстановление особо ценных природных ландшафтов и комплексов, ценных в хозяйственных, научных и культурных отношениях, а также редких и исчезающих растений и животных, ценных водных объектов и комплексов природы; сохранение отдельных ископаемых объектов и комплексов природы; проведение научных исследований; осуществление рекреации и видов хозяйственной деятельности, не противоречащих целям создания конкретного заказника.

В рассматриваемом законе о природном заповедании нет указаний на задачи памятников природы. В данном законодательном акте обобщенно закреплено, что последние представляют собой уникальные, невозвратные, ценные в экологических, научных, эстетических, историко- культурных отношениях природные объекты естественного происхождения, для которых установлен особый режим охраны и использования. Здесь фактически заложены экологические, научные, эстетические и историко-культурные цели объявления природных объектов памятниками природы, задачами которых является сохранение в естественном состоянии уникальных или типичных природных объектов, проведение по этим объектам научных исследований, осуществление в связи с ними рекреации и др.

Части природных комплексов и объектов природы реально способны стать заповедными при наличии правовых норм о природном заповедании, государственных, общественных и частных интересов в заповедной охране природы, а также совершении компетентными органами государства и юридическими лицами действий, обеспечивающих появление заповедников, национальных парков, заказников и памятников природы.

Наряду с общими природоохранными нормами Конституции и других актов законодательства, правовые нормы непосредственно природного заповедания содержатся в кодексах о земле, о недрах, о лесах, Водном кодексе, Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях, законах об особо охраняемых природных территориях, об охране и использовании животного мира.

Множество норм, относящихся к заповедной охране природы, содержится в Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (1971 г.), Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.), Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (1973 г.), Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (1992 г.), Конвенции ООН о биологическом разнообразии (1992 г.), ряде других международных актов.

Государственные, общественные и частные интересы в заповедной охране многогранны и разносторонние. Однако в целом они заключаются в необходимости осознанного добровольного отказа общества от использования экономических свойств частей природных ресурсов для обеспечения экологического благополучия настоящего и будущих поколений.

Появление заповедников, национальных парков, заказников и памятников природы связано, соответственно, с их созданием и объявлением решениями уполномоченных для этого государственных органов. Согласно законодательству о заповедании, создание особо охраняемых природных территорий и объявление природных объектов памятниками природы осуществляются в соответствии со Схемой рационального расположения охраняемых природных территорий, утверждаемой правительством фактически как план развития и функционирования национальной экологической сети. Эта схема утверждена Правительством в 1995 г. и представляет собой перечень заповедников, национальных парков и заказников , которые должны были быть созданы до 2005 г. по областям с указанием местоположения и ориентировочной площади. Создание национальных парков, объявление и прекращение функционирования заказников осуществляется правительством по предложению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды и Национальной академии наук. Своим решением правительство утверждает положения о заповедниках, национальных парках и заказниках, вносит в соответствующие органы предложения об утверждении их границ. Участки территорий, выделенные под заповедники и национальные парки, передаются им в постоянное пользование, за исключением находящихся в пределах этих территорий земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, полученных для строительства и обслуживания жилого дома, ведения личного подсобного хозяйства. В состав территорий заказников обычно входят земли разных земельных собственников, землевладельцев и землепользователей. Заказники местного значения создаются Советами депутатов по предложению территориальных органов Минприроды.

Памятники природы республиканского значения на основании предложений территориальных природоохранных органов, научных, учебных или общественных соответственно учреждений, заведений и организаций объявляются Минприроды по согласованию с местными исполнительными и распорядительными органами. Решение об объявлении памятника природы утверждается с указанием названия, вида и административного адреса памятника. Объявление природных объектов памятниками природы не влечет за собой изъятие участков земель, на которых находятся такие памятники, у земельных собственников, землевладельцев и землепользователей.

Памятники природы местного значения объявляются местными исполнительными и распорядительными органами в пределах их компетенции. Изменение, реконструкция, перемещение, снос памятников природы, застройка их территорий без разрешения Минприроды (памятники республиканского значения) или местных исполнительных и распорядительных органов (памятники местного значения) запрещаются.

В процессе создания или реорганизации заповедников, национальных парков и заказников, объявления или прекращения функционирования памятников природы применяются в основном нормы Кодекса о земле и Положения о порядке изъятия и предоставления земельных участков. При этом названные заповедные участки и объекты природы включаются в земли заповедников, национальных и дендрологических парков, ботанических садов, заказников (за исключением охотничьих), памятников природы, водоохранных полос (зон) рек и водоемов, т.е. относятся к категории земель природоохранного назначения.

Между тем нормы о заповедании содержатся, как уже отмечалось, в Кодексе о недрах. Водном кодексе, Лесном кодексе, законах о растительном и животном мире, которые практически не применяются при организации заповедной охраны природы. В этой связи необходим комплексный нормативный правовой акт о порядке создания и реорганизации заповедников, национальных парков и заказников, объявления и прекращения функционирования памятников природы как заповедных территорий и объектов безотносительно к их принадлежности к землям, недрам, волам, иным природным элементам или компонентам. Эти участки и объекты в совокупности должны составлять единый природно-заповедный фонд государства, представляющий собой специфические запасы его экологического потенциала и национальную экологическую сеть, выступающую в качестве новой, интегрированной организационно-правовой формы природного заповедания для сохранения, приумножения и бережного использования указанного потенциала на благо нынешнего и последующих поколений.

Для зашиты особо охраняемых природных территорий и объектов от неблагоприятного антропогенного воздействия на прилегающих к ним землях органами, создающими или объявляющими указанные территории и объекты, могут выделяться охранные зоны, в которых ограничиваются отдельные виды хозяйственной деятельности и природопользования.

В законодательстве о заповедании содержатся понятия «стату заповедника», «статус национального парка», «режим заказников» и «режим памятников природы». Эти понятия нуждаются в сопоставлении их дефинициями «правовой статус» и «правовой режим». В самых общих чертах категория «правовой статус» означает обладание организациями, учреждениями, другими юридическими лицами, гражданами, лицами без гражданства, иными физическими лицами соответствующими юридическими правами и несение ими определенных юридических обязанностей. Объем прав и обязанностей в совокупности характеризует правовое положение указанных лиц в государстве, конкретных сферах или отраслях и обществе в целом.

Согласно Закону «Об особо охраняемых природных территориях», термином «статус заповедника» последний определяется как юридическое лицо, «осуществляющее управление переданными ему в постоянное пользование территориями». Национальный парк в соответствии с его понятием является юридическим лицом, осуществляющим управление переданными ему в постоянное пользование территориями и координирующим деятельность земельных собственников, землевладельцев и землепользователей, включенных в национальный парк, в части соблюдения ими установленного природоохранного режима.

Представляется, что категории «статус заповедника» и «статус национального парка» в части определения их в значении юридических лиц в принципе равнозначны понятию «правовой статус». Следовательно, статус заповедника и статус национального парка охватывают их права и обязанности как юридических лиц, обладающих общей гражданско-правовой и специальной эколого-правовой правосубъектностью. Первая предусмотрена и другими актами гражданского законодательства. Эколого-правовая правосубъектность заповедников и национальных парков вытекает из норм природоресурсного, общего природоохранного и собственно заповедного законодательства.

Что касается соотношения понятий «режим заповедника», «режим национального парка», «режим заказника» и «режим памятника природы» с дефиницией «правовой режим», то они охватывают юридические запреты и разрешения, устанавливаемые для обеспечения охраны и заповедного использования таких особо охраняемых природных территорий и объектов. Дефиниция «правовой режим» наиболее часто применяется для обозначения правовых режимов, земель, недр, торфяного фонда и других природных ресурсов.

В целом категория «правовой режим» соответствующего природного ресурса, объекта или комплекса должна охватывать: понятия любого из этих благ; право собственности на последние; порядок их использования и охраны; управление использованием и охраной таких благ, а также юридическую ответственность за нарушение правил природопользования и природоохранных требований. Элементы содержания данного правового режима фактически имеются в законодательстве о заповедании, закрепляющем режимы заповедников, национальных парков, заказников и памятников природы. Как юридически значимые категории заповедники и национальные парки представляют собой особо охраняемые природные территории с входящими в них и рассредоточенными по функциональным зонам уникальными и экологически ценными элементами и компонентами природы, а также объектами антропогенного происхождения, по поводу которых установлены специальные требования охраны и использования.

Заказниками признаются обычно создаваемые без функциональных зон особо охраняемые территории, в которых для одного или нескольких видов природных ресурсов установлены соответствующие требования охраны с разрешением на таких территориях регулируемых природопользований.

Памятниками природы являются уникальные, представляющие экологическую, научную и иную социальную ценность природные объекты с соответствующими им требованиями охраны и правилами пользования.

Земля и другие природные ресурсы, имущество заповедников и национальных парков, заказники и памятники природы находятся в собственности государства. Исключение составляют земельные участки, полученные для строительства и обслуживания жилого дома, ведения личного подсобного хозяйства, на которые сохраняется право частной собственности, пожизненного наследуемого владения или пользования.

Сделки, направленные на замену собственника земель и других природных ресурсов, а также материальных ценностей, находящихся в ведении заповедников и национальных парков, запрещаются.

По законодательству о заповедании территории заповедников с учетом их природоохранной ценности разделяются на функциональные зоны с соответствующими режимами. На территории заповедника в зависимости от ландшафтных ее особенностей, степени сохранности естественных комплексов, их научной, природоохранной, исторической, эстетической ценности и поставленных задач выделяются абсолютно заповедная зона, зона управляемого использования и охранная зона.

Научно-исследовательская деятельность в заповедниках проводится путем стационарных круглосуточных, многолетних и периодических исследований, направленных на изучение природных комплексов, наблюдения за динамикой природных процессов с целью оценки, прогноза экологического состояния, разработки основ охраны природы и сохранения биологического разнообразия.

В заповедниках может осуществляться организованный туризм для пропаганды экологических знаний и основ заповедания.

Однотипные ограничения природоохранной направленности устанавливаются в национальных парках. Однако в них допускаются регулируемое природопользование, направленное на сохранение или улучшение отдельных экосистем природных ресурсов, размещение объектов и сооружений для лечения, оздоровления, туризма и рекреации, ведение хозяйственной деятельности, осуществление иных мероприятий, не противоречащих целям и задачам национальных парков.

Охранные режимы заповедников обусловлены их естественными свойствами, состоянием и предназначением и определяются положениями о конкретных заказниках, согласуемыми с заинтересованными собственниками земель, землевладельцами или землепользователями и утверждаемыми органами, принявшими решение о создании соответствующего заказника. На территории заказников в зависимости от возложенных на них задач могут запрещаться: вспахивание земель, отдельные виды лесопользования, охота и рыболовство, выпас скота, сбор ягод, плодов и растений; предоставление земельных участков под застройку; мелиоративные работы; использование ядохимикатов; туризм и другие формы организованного отдыха населения; движение транспортных средств вне дорог и водных путей общего пользования; добыча полезных ископаемых.

На территориях, где находятся памятники природы, запрещается любая деятельность, угрожающая их сохранности. Охранный режим каждого памятника природы зависит от уникальности и задач объявления последнего и определяется в паспорте, оформляемом органом, принявшим решение об объявлении такого особо охраняемого природного объекта. В пределах прилегающих к заказникам и памятникам природы территорий органами, принявшими решения о их создании и объявлении, может запрещаться проведение работ, размещение новых и функционирование существующих предприятий, оказывающих негативное воздействие на состояние заказников и памятников природы.

Изменение или отмена природоохранных режимов особо охраняемых природных территорий и объектов осуществляются в связи с выполнением возложенных на них задач, с их уничтожением или нанесением им непоправимого ущерба. Заповедание в форме заказников может прекращаться по истечении срока, на который они созданы.

Управление особо охраняемыми природными территориями и объектами, как элемент их правового режима, осуществляется президентом, правительством, областными и районными исполнительными комитетами, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды. Министерством лесного хозяйства, Министерством сельского хозяйства и продовольствия. Министерством архитектуры и строительства, Министерством обороны. Министерством финансов. Министерством статистики и анализа. Министерством здравоохранения, Министерством внутренних дел. Государственным комитетом по земельным ресурсам, геодезии и картографии, некоторыми другими органами в пределах их компетенции. Например, Государственным комитетом пограничных войск. Комитетом рыбоохраны при Минприроды и т. д.

Каждому из указанных органов присущи соответствующе управленческие функции. В наиболее общем виде к таким функциям правомерно отнести: а) прогнозирование и планирование природного заповедания: б) экологическое и технико-экономическое обоснование (ЭТЭО) потребности и возможности организации и осуществления заповедной охраны окружающей среды, проведение для этого при необходимости экологической экспертизы; в) создание особо охраняемых природных территорий и объявление особо охраняемых природных объектов; г) функциональное зонирование и иное пространственное устройство заповедников, национальных парков и заказников, обустройство памятников природы; д) кадастровый и балансовый учет элементов и компонентов особо охраняемых природных территорий и объектов; г) контроль и надзор за заповеданием, экологический аудит; ж) наблюдение (мониторинг) в области заповедной охраны природы; з) разрешение споров по вопросам охраны или использования особо охраняемых природных территорий и объектов: и) финансовое. материально-техническое, информационное, кадровое и иное обеспечение природного заповедания; к) организацию международного сотрудничества по вопросам заповедной охраны природы.

Создание заповедников, национальных парков, как уже отмечалось, является прерогативой Правительства, а объявление памятников природы республиканского значения отнесено к ведению Минприроды.

В осуществлении мероприятий по созданию особо охраняемых природных территорий и объявлению особо охраняемых природных объектов могут принимать участие общественные объединения.

Функциональное зонирование и иное пространственное устройство заповедников и национальных парков осуществляют Управление делами Президента, Минлесхоз, Минприроды, Минсельхозпрод, Национальная академия наук, иные органы и учреждения.

Кадастровый учет элементов и компонентов особо охраняемых природных территорий и объектов в настоящее время ведется в рамках земельного, лесного, водного и других природоресурсных кадастров. Необходим отдельный не только кадастровый, но и балансовый учет природных элементов и компонентов указанных территории и объектов.

Контроль в области природного заповедания подразделяется на государственный и общественный.

Государственный контроль за охраной и использованием особо охраняемых природных территорий и объектов осуществляют в пределах своей компетенции органы Минприроды, за деятельностью заповедников и национальных парков-органы государственного контроля. Надзорные функции в области заповедания по определенным направлениям реализуют соответственно органы Министерства здравоохранения, Комитет по надзору за ведением работ в строительстве при Минархитектуры, некоторые другие надзорные органы. Мониторинговые наблюдения за состоянием биосферы и экосистем на территориях заповедников и национальных парков организует Минприроды.

Контрольными полномочиями в области заповедания наделены так- общественные объединения, которые вправе: осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства в области создания, охраны и использования особо охраняемых природных территорий;

· требовать и получать у соответствующих государственных органов полную и достоверную информацию, касающуюся создания (объявления), использования и режима содержания особо охраняемых природных территорий;

· обращаться в суд с исками о возмещении в пользу государства ущерба или убытков, причиненных нарушением законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Разрешение споров по вопросам охраны или использования особо охраняемых природных территорий в пределах своей компетенции могут осуществлять Правительство, Управление делами Президента, Минприроды, областные или районные исполнительные комитеты.

Законодательством о заповедании предусмотрено только финансирование заповедников и национальных парков, предполагающее выделение средств: из государственного бюджета; бюджетных фондов охраны природы; от научной, природоохранной, хозяйственной и иной деятельности; не противоречащих заповедным целям; в порядке возмещения вреда, причиненного указанным особо охраняемым природным территориям противоправной деятельностью юридических и физических лиц; из добровольных взносов, иных не запрещенных законодательством источников.

Помимо указанного, фактически имеет место другое финансовое, а также материально-техническое, информационное, правовое и иное обеспечение природного заповедания, осуществляемое Управлением делами Президента, Минфином, Минприроды, Минобразования, прочими органами.

Функцию организации международного сотрудничества по вопросам заповедания реализуют Управление делами Президента, Минприроды, Академия наук и т. д.

Внутриорганизационные действия управленческого характера в заповедниках и национальных парках осуществляют их директора, которые руководят деятельностью указанных учреждений, несут за нее ответственность.

//'); //]]>