Административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах, порой смешиваются. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой (т.е., по сути, контролем) знаний правил дорожного движения водителями, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью. Надзору ОВД в сферах обеспечения безопасности дорожного движения и охраны общественного порядка также сопутствуют разнообразные «индивидуализированные» и «неиндивидуализированные» контрольно-проверочные мероприятия. Правовые формы осуществления административного надзора и контроля органов внутренних дел, ФМС России отличаются большой спецификой. В частности, они могут быть связаны с оформлением и предоставлением физическим и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, других необходимых документов (например, заграничных паспортов, согласований разрешений на распространение наружной рекламы, размещение объектов дорожного сервиса и иных объектов в пределах дорог и улиц, в полосах отвода и придорожных полосах дорог, заключений о возможности открытия маршрутов регулярного движения общественного транспорта[33] и т.п.), совершением административно-правовых действий, позволяющим им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления. В тоже время, очевидно, что для административного надзора основным методом является постоянное непосредственное наблюдение за соответствующими объектами, проверки по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе.

В научной литературе на протяжении многих лет административный надзор традиционно рассматривался как важнейшая правовая форма административной деятельности ОВД.[34] В то же время некоторые известные российские ученые-административисты считают административный надзор способом (методом) деятельности ОВД по обеспечению общественного порядка и безопасности[35], а отдельные из них – функцией ОВД[36]. Независимо от подходов, определение понятия административного надзора остается неизменным.

Административный надзор ОВД - это систематическое наблюдение органов внутренних дел (сотрудников ОВД) за точным исполнением должностными лицами и соблюдением гражданами общеобязательных правил, регулирующих общественный порядок и безопасность, в целях предупреждения и пресечения их нарушений, выявления правонарушителей и привлечения их к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия.

Это так называемый общий административный надзор ОВД, который имеет самую широкую сферу воздействия.

Во-первых, он осуществляется в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических) за соблюдением ими общеобязательных правил, содержащихся, например, в федеральных нормативных актах или нормативных актах субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, пользования общественным транспортом, организации и проведения массовых мероприятий и другим.

Во-вторых, административный надзор распространяется на более определенный круг субъектов и по более конкретному кругу вопросов, например, надзор полиции за соблюдением правил лицензионно-разрешительной, паспортно-визовой, учетно-регистрационной систем, правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, правил дорожного движения, правил продажи алкогольной продукции и многим другим.

В-третьих, административный надзор может осуществляться за строго определенным кругом лиц, например, за некоторыми категориями лиц, освобожденными из мест лишения свободы; условно осужденными; а также осужденными, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы; несовершеннолетними, состоящими на учете в подразделениях органов внутренних дел по делам несовершеннолетних и некоторыми другими.

Последний вид надзора характерен только для ОВД. В специальной и юридической литературе он носит наименование “специальный правоохранительный надзор ОВД”, или индивидуальный, персонифицированный надзор за отдельными категориями лиц.

Административный надзор полиции осуществляется от имени государства и только по вопросам, отнесенным к компетенции ОВД.

Термин «надзор» имеет собственное юридическое содержание. Надзорная функция, в частности, охватывает не только наблюдательные мероприятия полиции, но и ее действия по вмешательству в соответствующие ситуации. В ходе административного надзора в целях пресечения выявленных правонарушений полицией могут быть применены физическая сила, специальные средства и огнестрельное оружие. Кроме того, надзорная функция вбирает в себя регистрационную (например, регистрация иностранных граждан, транспортных средств), лицензионно-разрешительную (выдача (или отказ в выдаче) лицензии на приобретение огнестрельного оружия) и регламентарную (например, выдача обязательных предписаний об устранении выявленных нарушений) подфункции.

Ученый И.И. Веремеенко считает, что надзорная деятельность ОВД включает также применение административных санкций в отношении поднадзорных объектов (субъектов) и исполнение этих санкций.

Эти направления полицейской деятельности, действительно, сопутствуют надзору, но в силу особой специфики должны, по-видимому, расцениваться как самостоятельные функции полиции - квазисудебная (юрисдикционная) и исполнения наказаний[37].

Общие надзорные полномочия полиции и сфера ее надзора главным образом определены в Законе РФ «О полиции». Полномочия по применению принудительных мер воздействия, в том числе административных наказаний, установлены в Кодексе РФ об административных правонарушениях и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Характерная черта административного надзора состоит в том, что он носит внешний характер, т.е. осуществляется в отношении неопределенного круга лиц, не находящихся в организационном или ином подчинении органам внутренних дел, но на которых законами или подзаконными актами возлагается необходимость соблюдения конкретных правил в сфере общественного порядка и безопасности.

Другая характерная черта, тесно связанная с первой - административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения. Надзор полиции всегда предполагает возможность принуждения, хотя сам по себе, внешне имея форму официального полицейского наблюдения, не носит принудительного характера.

В осуществлении административного надзора, так или иначе, участвуют все сотрудники ОВД, но для сотрудников обеспечивающих охрану общественного порядка (особенно, для нарядов патрульно-постовой службы), участковых уполномоченных полиции, дорожно-патрульной службы ГИБДД он является одной из важнейших правовых форм их повседневной служебной деятельности. Систематический надзор имеет большое значение для укрепления общественного порядка. Он является также важным психологическим фактором, побуждающим граждан воздерживаться от нарушения установленных правил. Именно поэтому говорят, что нахождение сотрудника полиции в общественном месте в форме - уже профилактика правонарушений.

В практической деятельности ОВД сложились следующие методы административного надзора:

1. Непосредственное наблюдение за исполнением (соблюдением) установленных общеобязательных правил должностными лицами и гражданами (метод характерен, например, для нарядов патрульно-постовой службы, участковых уполномоченных, государственной инспекции безопасности дорожного движения, всех сотрудников, несущих службу по охране правопорядка в общественных местах).

2. Периодические проверки исполнения (соблюдения) должностными лицами и гражданами правил, надзор за которыми отнесен к компетенции полиции (метод характерен, например, для работы аппаратов миграционной службы, службы лицензионно-разрешительной работы, участковых уполномоченных).

3. Проверка и выявление нарушений по жалобам, заявлениям и иным обращениям граждан, организаций, сообщениям в средствах массовой информации, материалам, поступившим из правоохранительных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений (метод характерен, например, для работы участковых уполномоченных полиции, дежурных частей органов внутренних дел).

Полиция не ограничивается только принятием мер административного воздействия в отношении правонарушителей, она ведет учет и анализ правонарушений с целью выявления причин, их порождающих, и условий, им способствующих. Для анализа берутся данные, как об общем количестве правонарушений, так и отдельно по видам, месту и времени совершения, особенностям субъектов, причинам и т.д. Это позволяет судить о динамике правонарушений в целом и по отдельным видам и, в свою очередь, помогает оценивать эффективность административного надзора.

На основе анализа правонарушений органы внутренних дел информируют органы государственной власти и местного самоуправления, добиваясь от них устранения причин правонарушений, вносят предложения о принятии нормативных правовых актов, их изменении, дополнении или отмене, о расширении участия общественности в охране правопорядка и т.п.

Успешное осуществление административного надзора во многом зависит от правильной оценки оперативной обстановки и расстановки сил ОВД. Практика показывает, что имеющиеся возможности в комплексном предупреждении и пресечении правонарушений силами и средствами служб обеспечения общественного порядка, участковых уполномоченных, вневедомственной охраны, государственной инспекции безопасности дорожного движения используются далеко не полностью. Часто при этом не учитывается оперативная обстановка, нет должной целеустремленности, не отлажено должное взаимодействие с общественностью. Правильная расстановка и использование сил и средств полиции требует знания особенностей территории обслуживания, населения, учета времени года и суток[38].

Таким образом, важным условием четкой организации работы по административному надзору является хорошее знание сотрудниками полиции соответствующих правовых актов и установленных правил поведения. Твердое знание и умелое применение действующего законодательства способствуют воспитанию граждан, повышению их чувства ответственности, укреплению правопорядка и законности в нашем обществе.