Непосредственное осуществление административного надзора возложено на ОВД. Свою деятельность по осуществлению административного надзора ОВД осуществляют на основании соответствующего подзаконного нормативного акта МВД России. В настоящее время таковым нормативным актом, как обозначено выше, является приказ МВД «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»[75].

К ОВД относятся МВД России, главные управления МВД России по федеральным округам; министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов РФ, которые входит в систему ОВД РФ. Ниже данного уровня находятся территориальные подразделения ОВД, в частности, ОВД районов, городов и районов в городах, а также иные подразделения и организации. Именно на ОВД районов, городов и районов в городах, т.е. территориальные органы, ложится основная задача по осуществлению административного надзора в отношении поднадзорных лиц, проживающих на подведомственных этим ОВД территориям, а именно на полицию. Полиция - составная часть единой централизованной системы Министерства внутренних дел РФ. Полиция включена в ОВД (ст. 14 Положения о Министерстве внутренних дел РФ)[76]. Согласно п. 26 ст. 12 Закона о полиции, на полицию возлагается обязанность осуществлять контроль (надзор) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом в соответствии с федеральным законом запретов и ограничений[77].

Согласно приказу МВД «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»[78], административный надзор осуществляется подразделениями по организации и осуществлению административного надзора или должностными лицами, на которых возложены обязанности по осуществлению административного надзора, управлений, отделов МВД РФ по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в т.ч. по закрытым административно-территориальным образованиям и др., в целях предупреждения совершения лицами, указанными в ст. 3 рассматриваемого Закона, преступлений и иных правонарушений, оказания на них индивидуально профилактического воздействия. В осуществлении административного надзора участвуют участковые уполномоченные полиции; сотрудники строевых подразделений (патрульно-постовой службы полиции и др.), дежурных частей, сотрудники полиции линейных управлений, отделов МВД РФ на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. В своей деятельности по осуществлению административного надзора ОВД взаимодействуют с органами исполнительной власти, местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами. Кроме того, в осуществлении административного надзора ОВД необходимо взаимодействовать с другими ведомствами, прежде всего Федеральной службой исполнения наказаний России и Федеральной миграционной службой России.

Наибольшее значение в осуществлении административного надзора по месту жительства (пребывания) поднадзорных лиц придается участковым уполномоченным полиции.

Начальником территориального органа дается заключение о заведении дела административного надзора на лицо, освобожденное из мест лишения свободы, в отношении которого установлены административные ограничения в соответствии с законодательством РФ[79]. Заключение дается на основании решения суда по делу об административном надзоре. Сотрудники подразделения по надзору (или иные должностные лица) заводят в отношении каждого поднадзорного лица дела административного надзора, ведут учет поднадзорных лиц, организуют работу по осуществлению наблюдения за ними в течение срока административного надзора, реализуют мероприятия за выполнением поднадзорным лицом установленных судом ограничений.

С поднадзорным лицом во время постановки на учет проводится профилактическая беседа, в ходе которой ему разъясняют его права и обязанности и предупреждают об ответственности за нарушение установленных судом административных ограничений и невыполнение предусмотренных комментируемым Законом обязанностей. При этом ему вручают соответствующее предупреждение под роспись, второй экземпляр которого приобщается к материалам дела административного надзора. В случае отказа поднадзорного лица от подписи текст предупреждения зачитывается ему вслух в присутствии двух понятых, о чем в предупреждении делается соответствующая запись.

Участковые уполномоченные полиции, участвуя в осуществлении административного надзора, наблюдают за поднадзорными лицами, за соблюдением ими установленных судом административных ограничений и выполнением возложенных на них комментируемым Законом обязанностей, осуществляют профилактические мероприятия по недопущению ими преступлений и иных правонарушений, в том числе связанных с уклонением от административного надзора. В рамках проведения индивидуальной профилактической работы они получают от поднадзорных объяснения в устной или письменной форме и другие сведения по вопросам нарушения ими установленных судом административных ограничений и невыполнения возложенных обязанностей. В целях получения сведений о поведении поднадзорного лица может быть также запрошена информация по месту работы и месту его жительства или пребывания, проведено посещение этих лиц по месту жительства (пребывания) в определенное время суток, в течение которого им запрещено пребывание вне указанных помещений. После составления акта и подписания его лицами, принимавшими участие в посещении, поднадзорное лицо знакомится с ним под роспись в случае нахождения по месту жительства или пребывания. Участковые вправе производить сбор материалов в отношении лиц, уклоняющихся от административного надзора, до передачи материалов в специализированное подразделение дознания.

Сотрудники линейных управлений, отделов МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, линейных отделений, пунктов полиции, участвуя в осуществлении административного надзора, должны в трехдневный срок информировать территориальные органы полиции о привлечении поднадзорных лиц к административной ответственности за совершение административных правонарушений против порядка управления, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, на здоровье населения и общественную нравственность. Они осуществляют при обнаружении среди пассажиров лиц, находящихся под административным надзором, проверки законности их пребывания и следования на транспорте, принимают меры к задержанию поднадзорных лиц, уклоняющихся от административного надзора или скрывающихся от органов дознания, а также доставляют лиц, допустивших нарушения установленных судом административных ограничений, в ближайший линейный отдел, отделение МВД России.

Сотрудники полиции, уполномоченные осуществлять оперативно-разыскную деятельность, в пределах предоставленных полномочий принимают участие в осуществлении наблюдения за соблюдением поднадзорными лицами административных ограничений, установленных судом, и обязанностей, осуществляют сбор информации для установления места нахождения поднадзорных лиц, уклоняющихся от административного надзора, в установленном порядке проводят розыск поднадзорных лиц, подозреваемых в совершении преступления, предусмотренного ст. 314.1 УК РФ. Сотрудники иных подразделений при выполнении возложенных на них функций в случаях выявления нарушений поднадзорным лицом установленных судом административных ограничений и обязанностей, возложенных рассматриваемым Законом, доставляют их в территориальный орган для принятия мер в соответствии с законодательством РФ.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, является Министерство внутренних дел РФ (МВД России). В настоящее время основным актом, регламентирующим порядок осуществления ОВД административного надзора, является приказ МВД «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»[80], который вступил в силу 6 сентября 2011 г. Порядок осуществления административного надзора, установленный данным Приказом, регулирует осуществляемое ОВД наблюдение за соблюдением лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, установленных судом административных ограничений их прав и свобод, а также за выполнением ими обязанностей, предусмотренных Законом.

В ч.1 ст.9 Федерального закона[81] «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» содержится исчерпывающий перечень оснований прекращения административного надзора.

1) Административный надзор прекращается по истечении срока административного надзора.

2) Административный надзор прекращается в связи со снятием судимости с поднадзорного лица. Судимость является правовым следствием осуждения лица приговором суда к криминальному наказанию. По своему смыслу она выражается в таком состоянии лица, который связан с определенными гражданско-правовыми и уголовно-правовыми ограничениями. Согласно ст. 86 УК лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Лицо, освобожденное от наказания, считается несудимым. Судимость погашается в отношении лиц, осужденных к лишению свободы за преступления небольшой и средней тяжести, - по истечении трех лет после отбывания наказания. В отношении лиц, осужденных за тяжкие преступления, - по истечении шести лет после отбывания наказания. В отношении лиц, осужденных за особо тяжкие преступления, - по истечении восьми лет после отбывания наказания. В отношении осужденных, которые были в установленном законом порядке освобождены условно-досрочно от дальнейшего отбывания наказания или им была заменена неотбытая часть наказания более мягким видом наказания, срок погашения судимости исчисляется исходя из фактического отбытого ими срока наказания с момента освобождения от отбывания основного и дополнительного видов наказания. Судимость может быть снята судом до ее погашения, если осужденный после отбывания наказания вел себя безупречно.

Таким образом, в случае снятия судом с лица судимости до ее погашения влечет прекращение административного надзора. Что касается погашения судимости (т.е. «автоматического» снятия судимости в связи с истечением сроков, указанных в ст. 86 УК), то это естественно влечет прекращение административного надзора, т.к. административный надзор и не может быть установлен свыше срока, установленного для погашения судимости (см. ч. 1 ст. 5 Закона). Установление судом срока административного надзора свыше установленного для погашения судимости, является нарушением закона и судебное решение, установившее такой срок, может быть обжаловано в предусмотренном законом порядке. Однако даже если такое решение не было обжаловано, то административный надзор прекращается с погашением судимости.

3) Административный надзор прекращается в связи с осуждением поднадзорного лица к лишению свободы и направления его к месту отбывания наказания. Здесь следует отметить, что в случае заключения лица под стражу в качестве меры пресечения по возбужденному в отношении него уголовному делу, административный надзор не прекращается, а приостанавливается, что вытекает из смысла п. 3 ч. 5 ст. 5 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». В вышеуказанной норме говорится о приостановлении срока административного надзора в случае заключения поднадзорного лица под стражу, что, в свою очередь, предполагает приостановление самого административного надзора, т.к. осуществляться административный надзор в том виде, каком он предусмотрен рассматриваемым Законом, при таких обстоятельствах не может. В случае освобождения лица из-под стражи (например, в случае изменения меры пресечения на подписку о невыезде и надлежащем поведении) административный надзор возобновляется и производится в предусмотренном Законом порядке. Однако формально приостановления административного надзора в случае заключения поднадзорного лица под стражу нет, т.к. Законом такого приостановления не предусмотрено, а речь идет лишь о приостановлении срока административного надзора. На основании вышеизложенного можно предположить, что законодательно необходимо закрепить не только приостановление срока административного надзора, но также и приостановление самого административного надзора при таком обстоятельстве, как применение к поднадзорному лицу меры пресечения в виде заключения под стражу, что конкретизировало бы статус заключенного под стражу поднадзорного лица.

Осуждение поднадзорного лица к лишению свободы и направление его к месту отбывания наказания, как основание прекращения административного надзора, также вызывает вопросы. Исходя из смысла комментируемой нормы, административный надзор продолжается формально до направления лица к месту отбывания наказания. Но ни о каком осуществляемом ОВД административном надзоре в отношении лица, которое ожидает направления к месту отбывания наказания после осуждения, не может быть и речи. Тем более что к месту отбывания наказания направляются лица, в отношении которых обвинительный приговор вступил в законную силу; часто после вступления в законную силу приговора, осужденные ещё долго ожидают направления к месту отбывания наказания из места временной изоляции. По мнению авторов, прекращение административного надзора при осуждении поднадзорного лица к лишению свободы должно происходить с момента вступления в законную силу приговора, по которому поднадзорному лицу назначено наказание в виде лишения свободы с отбыванием наказания в исправительном учреждении.

4) Административный надзор прекращается по основанию вступления в законную силу решения суда об объявлении поднадзорного лица умершим. Согласно ч. 1 ст. 45 ГК, гражданин может быть объявлен судом умершим, если в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания в течение пяти лет, а если он пропал без вести при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание предполагать его гибель от определенного несчастного случая - в течение шести месяцев. Согласно ч. 3 ст. 45 ГК, днем смерти гражданина, объявленного умершим, считается день вступления в законную силу решения суда об объявлении его умершим. В случае объявления умершим гражданина, пропавшего без вести при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание предполагать его гибель от определенного несчастного случая, суд может признать днем смерти этого гражданина день его предполагаемой гибели.

Дела о признании гражданина умершим рассматриваются судами в порядке гражданского судопроизводства согласно гл. 30 (ст.ст. 276-280) ГПК.

5) Административный надзор прекращается в связи со смертью поднадзорного лица.

Также Федеральным законом «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» помимо вышеперечисленных оснований прекращения административного надзора, также возможно его досрочное прекращение. В таком случае административный надзор прекращается судом на основании заявления ОВД или поднадзорного лица либо его представителя по истечении не менее половины установленного срока административного надзора.

Условием досрочного прекращения административного надзора являются:

добросовестное соблюдение административных ограничений;

выполнение обязанностей, предусмотренных рассматриваемым Законом ;

положительные характеристики с места работы и (или) места жительства или пребывания[82].

Дела о прекращении административного надзора, согласно ст. 261.7 ГПК РФ, рассматриваются судьей единолично с обязательным участием поднадзорного лица. Заявление в суд о досрочном прекращении административного надзора подается поднадзорным лицом или ОВД. Согласно ст. 261.6 ГПК РФ, в заявлении о досрочном прекращении административного надзора указываются основания подачи такого заявления и обстоятельства, имеющие значение для принятия решения по делу. К заявлению прилагаются имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела документы и материалы, в т.ч. характеризующие лицо, в отношении которого установлен административный надзор. Суд при необходимости может затребовать иные документы и материалы.

Суд, рассмотрев заявление по делу об административном надзоре, принимает решение об удовлетворении или отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Суд может отказать в удовлетворении заявления о досрочном прекращении административного надзора. Основаниями отказа могут быть, прежде всего, несоблюдение административных ограничений поднадзорным лицом, невыполнение им обязанностей, предусмотренных комментируемым законом и отрицательные характеристики с места жительства (пребывания) либо работы. В случае несогласия с таким отказом, заявитель (его представитель) может обжаловать судебное решение в предусмотренном законом порядке. Повторное заявление в суд может быть подано не ранее чем по истечении шести месяцев со дня вынесения решения суда об отказе в досрочном прекращении административного надзора. Здесь следует обратить внимание, что названный шестимесячный срок исчисляется именно со дня вынесения судебного решения, а не вступления решения в законную силу и независимо от того, обжаловалось такое решение или нет.

При рассмотрении дела о досрочном прекращении административного надзора суд изучает все обстоятельства по данному делу и, прежде всего, устанавливает, соблюдены ли условия досрочного прекращения, предусмотренные ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», а также соблюден ли срок подачи заявления, предусмотренный этой же правовой нормой.

Не допускается досрочное прекращение административного надзора в отношении лица, которое отбывало наказание за преступление против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего. Вполне очевидно, что данная норма направлена на усиление профилактического воздействия в отношении лиц, совершивших подобные преступления в связи с тем, что многие из них после освобождения из мест лишения свободы совершают аналогичные преступления. Однако следует отметить, что в отношении лиц совершивших более тяжкие по последствиям преступления в отношении несовершеннолетних (например, убийство или причинение тяжких телесных повреждений, повлекших смерть потерпевшего) может быть применено досрочное прекращение административного надзора, в отличие, например, от лица осужденного за демонстрацию порнографических предметов несовершеннолетнему не достигшему возраста 16 лет или ведение с подростком циничного разговора на сексуальную тему (ст. 135 УК РФ - развратные действия), т.е. даже за ненасильственные действия. По мнению авторов, можно сделать вывод о том, что законодатель ввел данную норму без каких-либо разграничений исключительно под усиливающимся влиянием общественного мнения, средств массовой информации и общественных организаций, требующих незамедлительного ужесточения мер по борьбе с преступлениями против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетних.

После прекращения административного надзора поднадзорное лицо снимается с учета в ОВД. Здесь необходимо отметить, что в случае досрочного прекращения административного надзора, снятие с учета в ОВД должно происходить после вступления в законную силу соответствующего решения суда и получения ОВД надлежащим образом заверенной копии судебного решения. В случае кассационного обжалования решения о досрочном прекращении административного надзора - после получения кассационного определения, если решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

При прекращении административного надзора не исключается повторное установление административного надзора. Условием повторного установления административного надзора является совершение лицом, в отношении которого надзор был прекращен, в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность. Перечисленный перечень объектов административных правонарушений является исчерпывающим. Также авторы считают необходимым отметить, что повторно административный надзор может быть установлен только в течение срока, установленного законодательством РФ для погашения судимости, т.е. оставшегося до погашения судимости срока.

Рассматриваемая статья содержит далеко не исчерпывающий перечень всех прав поднадзорного лица, а лишь выделяет те права, которые непосредственно связаны с осуществлением административного надзора. Лицо, освободившееся из мест лишения свободы и в отношении которого установлен административный надзор, обладает юридически всеми правами человека и гражданина РФ лишь за некоторыми ограничениями. Статья 2 Конституции РФ провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав человека - обязанность государства. Таким образом, поднадзорное лицо может пользоваться всеми личными, политическими и социально-культурными правами. Однако государство, посредством принятия соответствующих законов, судебных актов, может ограничить человека в осуществлении отдельных прав и свобод, если это необходимо в интересах государства, нравственности, интересов других лиц. Так, например, решение суда об установлении административного надзора с административным ограничением в виде обязанности не покидать свое место жительства в определенное время, - ограничивает право поднадзорного лица на свободу передвижения.

Далее рассмотрим права поднадзорного лица. Во-первых, поднадзорное лицо наравне с ОВД может обращаться в суд с заявлением о досрочном прекращении административного надзора Такого права, согласно ч. 3 ст. 9 комментируемого Закона, лишены лица, которые отбывали наказание за преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего. Досрочное прекращение административного надзора предусмотрено ст. 6 и ч. 2 ст. 9 рассматриваемого Закона.

Кроме того, данная норма предусматривает право обращаться в суд с заявлением о частичной отмене установленных судом административных ограничений. Здесь следует обратить внимание на то, что административные ограничения не могут быть отменены полностью, а возможна лишь отмена части установленных судом ограничений. Недопустима полная отмена ограничений. В указанном Законе ничего не говорится о возможности изменения уже установленных ограничений, например, о сокращении перечня мест, в которых поднадзорному запрещено пребывать, или расширении пределов территории, за которые поднадзорному запрещено выезжать. Суд может удовлетворить заявление, если установит, что частичная отмена административных ограничений негативно не повлияет на дальнейшее поведение поднадзорного лица либо не снизит профилактическое воздействие административного надзора. Согласно ч. 3 ст. 4 Закона, суд принимает решение с учетом сведений об образе жизни и о поведении поднадзорного лица, а также о соблюдении им административных ограничений. К заявлению целесообразно приложить документы и материалы, подтверждающие заявленное требование (характеристики, справки с места работы и жительства, другие необходимые документы). Положительное решение суда о частичной отмене административного надзора не препятствует в дальнейшем обращению ОВД с заявлением в суд о восстановлении поднадзорному лицу ранее отмененных административных ограничений, если их отмена негативно отразилась на поведении поднадзорного лица. Так, например, отмена запрета на посещение мест реализации спиртных напитков на розлив повлекла злоупотребление спиртными напитками поднадзорным лицом, появление в общественных местах в пьяном виде, проведение досуга с лицами антиобщественной ориентации. Вполне очевидно, что подобные изменения в поведении могут способствовать совершению поднадзорным лицом преступления. Наиболее это вероятно, если ранее поднадзорное лицо совершило преступление в группе лиц и (или) склонно к совершению преступлений и правонарушений в состоянии алкогольного опьянения. Более того, суд может на основании заявления ОВД дополнить ранее установленные административные ограничения, что предусмотрено ч. 3 ст. 4 Закона[83].

Во-вторых, право обжаловать решения суда предусмотрено ст. 46 Конституции РФ, согласно которой решения органов государственной власти (к которым относится и судебная власть), могут быть обжалованы в суд. Обжалование судебных актов предусмотрено соответствующими нормами процессуального права. Решения суда об установлении или о продлении административного надзора либо установлении связанных с ним административных ограничений обжалуются согласно норм ГПК РФ.

Применительно к рассматриваемым здесь решениям суда, существует два способа обжалования, а именно: посредством подачи кассационной и надзорной жалобы в суды кассационной и надзорной инстанций соответственно. Кратко рассмотрим эти способы.

Кассационное обжалование предусмотрено гл. 40 ГПК РФ. Право кассационного обжалования принадлежит сторонам, а также иным участвующим в деле лицам. Осуществляется путем подачи лицом, обжалующим не вступившее в законную силу решение районного или городского суда (первой инстанции), кассационной жалобы в соответствующий вышестоящий суд (второй инстанции), которым, в зависимости от территориального устройства, может быть: краевой суд, областной суд, суд города Федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа (см. ст. 337 ГПК РФ). Срок подачи кассационной жалобы составляет десять дней со дня принятия решения судом в окончательной форме, однако возможно восстановление пропущенного срока (см. ст. 338 ГПК РФ). Кассационная жалоба подается через суд, принявший решение. Содержание кассационной жалобы должно соответствовать требованиям ст. 339 ГПК РФ.

Обжалование в суд надзорной инстанции предусмотрено гл. 41 ГПК РФ. В отличие от кассационного обжалования, в порядке надзора обжалуются вступившие в законную силу решения и определения суда и после того, как судебное решение проверялось кассационной инстанцией. Срок подачи надзорной жалобы составляет шесть месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого постановления. Надзорная жалоба подается непосредственно в суд надзорной инстанции (подробнее см. ст. 376-377 ГПК РФ). Порядок подачи надзорной жалобы определен в ст. 377 ГПК РФ. Содержание надзорной жалобы должно соответствовать требованиям ст. 378 ГПК РФ. Помимо обжалования решения суда в кассационном порядке и порядке надзора, возможна подача жалобы в Конституционный Суд РФ. Согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Порядок обжалования установлен Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», согласно ст. 96 которого правом на обращение с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Здесь особо следует отметить, что при обращении в Конституционный Суд обжалуется не судебный акт (т.е., например, решение районного суда об установлении административного надзора), а примененный в конкретном случае закон. Конституционный Суд проверяет такой закон на предмет его соответствия Конституции РФ.

В связи с нарушениями прав человека, вызванными, в частности, неправомерными судебными актами, действиями (бездействием) государственных органов, должностных лиц, возможна подача жалобы (петиции) в Европейский Суд по правам человека. Петиция подается в соответствие с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод.

В-третьих, в ходе осуществления административного надзора, у поднадзорного лица могут возникнуть обстоятельства, в связи с которыми он вынужден временно покинуть место своего жительства либо пребывания или выехать за пределы установленной судом территории. В таком случае поднадзорное лицо вправе обратиться в ОВД с соответствующим заявлением. Необходимым условием такого обращения является наличие исключительных обстоятельств, исчерпывающий перечень которых содержится в ч. 3 ст. 12 комментируемого Закона. Отказ ОВД в разрешении может быть обжалован в административном и судебном порядке. В-четвертых, если поднадзорное лицо при осуществлении над ним административного надзора считает, что действиями (или бездействием) осуществляющим над ним административный надзор ОВД нарушены его права, то оно вправе защищать свои права всеми способами, предусмотренными законом. При этом под бездействием ОВД следует понимать невыполнение ими тех норм и правил, которые они обязаны исполнить при осуществлении административного надзора, что повлекло или может повлечь нарушение прав поднадзорного лица.

Наиболее очевидным законным способом защиты своих прав от неправомерных действий (бездействия) ОВД, является обжалование.

Согласно п. 5 Порядка осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденного приказом МВД РФ от 08 июня 2011 г № 818[84], в осуществлении административного надзора участвуют сотрудники различных подразделений полиции. Сотрудники полиции, как представители исполнительной власти, являются должностными лицами. Статья 53 Федерального закона от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» разъясняет, что действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры РФ либо в суд.

Жалоба на действия сотрудника полиции может быть направлена как его руководителю, руководителю подразделения (отдела, отделения и т.п.), так и начальнику полиции, а равно начальнику ОВД, в котором сотрудник полиции служит. Жалоба может быть направлена также начальнику вышестоящего органа внутренних дел.

Обжалование действий (решений) сотрудника полиции прокурору предполагает направление жалобы надзирающему прокурору, то есть, как правило (если речь не идет о полиции специализированных ОВД), прокурору того же административно-территориального образования либо вышестоящему прокурору.

Обжалование решений, действий (бездействий) сотрудника полиции в суд осуществляется поднадзорными лицами согласно и в порядке гл. 25 ГПК РФ. Гражданин вправе оспорить в суде решение, действия (бездействия) органа государственной власти, должностного лица и обратиться непосредственно в суд или в административном порядке, т.е. в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти или должностному лицу. Выбор способа обжалования (судебного или административного) принадлежит, гражданину. Подача заявления в административном порядке не лишает гражданина права на обращение в суд. Более того, оба способа обжалования могут быть использованы одновременно. Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, должностного лица. К решениям, действиям (бездействиям) ОВД, подлежащих обжалованию в порядке гражданского судопроизводства, относятся те, которыми нарушены права и свободы поднадзорного лица, созданы препятствия к осуществлению его прав и свобод, незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Например, ОВД отказывает в выдаче поднадзорному лицу разрешения на выезд за установленные судом пределы территории, если это необходимо для прохождения обучения. Признать незаконным такой отказ и обязать ОВД выдать разрешение может суд, если сочтет заявленное требование поднадзорного лица подлежащим удовлетворению исходя из конкретных обстоятельств. Привлечение поднадзорного лица к ответственности за несоблюдение установленных судом административных ограничений или невыполнения обязанностей, предусмотренных комментируемым Законом, также может быть обжаловано в суд. При этом следует отметить, что если речь идет об установленных судом административных ограничениях, то обжалование установления этих ограничений может происходить только путем обжалования того судебного акта, которым эти ограничения установлены (см. выше).

Что касается бездействия ОВД, то оно может быть выражено, например, в игнорировании заявления поднадзорного лица о разрешении выезда за пределы установленной судом территории. Однако, не следует путать такое игнорирование с официальным отказом ОВД в выдаче такого разрешения, т.к. в последнем случае бездействием такой отказ не является. Под бездействием ОВД следует понимать отказ в совершении действий, которые орган или должностное лицо обязано совершить в силу установленных правовых норм (в данном случае - рассмотреть заявление поднадзорного лица).

Статья 11 содержит обязанности поднадзорного лица [85], которые, как и права поднадзорного лица не являются исчерпывающими, а связаны непосредственно с осуществлением административного надзора со стороны ОВД. Например, необходимость соблюдения конституционных обязанностей распространяется на всех граждан. Выполнение обязанностей, предусмотренных комментируемой статьей, способствует осуществлению административного надзора со стороны ОВД, а именно способствуют:

обеспечению своевременной постановке на учет поднадзорного лица, освобожденного из мест лишения свободы;

контролю за перемещениями поднадзорного лица и осуществлению надзора за ним независимо от его местонахождения;

контролю за соблюдением поднадзорным лицом административных ограничений;

проведением с поднадзорным лицом профилактической работы, направленной на недопущение совершения им правонарушений, в т.ч. преступлений.

Обязанности представляют собой два вида необходимости:

во-первых, необходимость совершения определенных действий (ч. 1 , 2);

во-вторых, необходимость нести ответственность за неисполнение предписанных действий (ч. 3). Несоблюдение обязанностей, предусмотренных комментируемой статьей, также как и несоблюдение административных ограничений, предусмотренных ст. 4 комментируемого Закона, являются основанием для привлечения к ответственности в соответствии с действующим законодательством РФ. Так, в ст. 19.24 КоАП РФ[86] предусмотрена ответственность за невыполнение лицом, в отношении которого установлен административный надзор, обязанностей, предусмотренных комментируемым Законом, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния. Наказание (санкция) данной статьи КоАП РФ содержит предупреждение или наложение административного штрафа. Уголовное наказание предусмотрено за уклонение от административного надзора. Статья 314.1 УК РФ определяет уклонение от административного надзора как неприбытие без уважительных причин лица, в отношении которого установлен административный надзор при освобождении из мест лишения свободы, к избранному им месту жительства или пребывания в определенный администрацией исправительного учреждения срок, а равно самовольное оставление данным лицом места жительства или пребывания, совершенные в целях уклонения от административного надзора. Санкция данной статьи содержит наказание в виде обязательных работ, либо исправительных работ, либо лишения свободы. Уклонение от административного надзора - это умышленное преступление, которое четко определяется таким признаком субъективной стороны, как цель, а именно совершение в целях уклонения от административного надзора. Таким образом, если невыполнение обязанностей, предусмотренных статьей 11, не имело цели уклонения от административного надзора, а, например, было связано с недобросовестным отношением к выполнению предусмотренных обязанностей, то такие действия (бездействие) не могут являться уголовным деянием (преступлением).

В статье 12 закреплены полномочия ОВД[87] при осуществлении административного надзора. Полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом. В статье 12 полномочия представляют собой права (частично являющиеся и обязанностями, выделенными в отдельной части статьи) ОВД, которыми они наделены при осуществлении административного надзора, а также возможность (полномочие) давать разрешение поднадзорному лицу на пребывание вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания этого лица, и (или) на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории в связи с исключительными обстоятельствами. В последнем случае не определено, является ли такое полномочие правом или обязанностью, что, по мнению авторов, может приводить к нарушениям прав поднадзорного лица.

При осуществлении административного надзора ОВД обладают большими полномочиями. В статье 12 приведены лишь основные полномочия[88], касающиеся непосредственной деятельности по осуществлению административного надзора. Так, согласно приказу МВД о порядке осуществления административного надзора[89], сотрудники иных подразделений при выполнении возложенных на них функций в случаях выявления нарушений поднадзорным лицом установленных судом административных ограничений и обязанностей, доставляют их в территориальный орган для принятия мер в соответствии с законодательством РФ. Подобные полномочия при осуществлении административного надзора вполне законны и оправданы, т.к. ОВД наделены ими другими правовыми актами, например Законом о полиции, и не требуют отдельного закрепления в тексте комментируемого Закона.

Обязанности, как полномочия ОВД при осуществлении административного надзора согласно тексту комментируемой статьи, представлены в виде осуществления предупредительной и разъяснительной работы, индивидуальной профилактической работы с поднадзорными лицами, учета поднадзорных лиц, наблюдения за ними, осуществления розыскных мероприятий и деятельности по осуществлению взаимодействия с судами по делам об административном надзоре. Основная задача ОВД при осуществлении административного надзора - это профилактика правонарушений среди поднадзорных лиц, формирование у них законопослушного поведения, что достигается, прежде всего, профилактическими беседами с такими лицами, разъяснительной работой, наблюдением за их поведением. Согласно п МВД о порядке осуществления административного надзора, участковые уполномоченные полиции осуществляют наблюдение за поднадзорными лицами, ежемесячно докладывают рапортом начальнику территориального органа о соблюдении ими установленных судом административных ограничений и выполнения возложенных на них обязанностей, а также о возможности совершения ими преступлений и иных правонарушений, в том числе связанных с уклонением от административного надзора. Информация по результатам проведенных бесед и мероприятий по осуществлению административного надзора вносится в анкеты и листы учета профилактических мероприятий. В осуществлении индивидуально-профилактических мероприятий обязаны принимать сотрудники и иных подразделений ОВД при выполнении возложенных на них функций.

Розыск поднадзорных лиц, уклоняющихся от административного надзора, осуществляется различными подразделениями ОВД, прежде всего сотрудниками полиции, уполномоченными осуществлять оперативно-розыскную деятельность, которую они осуществляют в пределах своих полномочий. Уклонение от административного надзора является преступлением, предусмотренным ст. 314.1 УК РФ.

Статьей 12 предусмотрено полномочие ОВД[90] объявлять и осуществлять розыск поднадзорного лица в трех случаях:

в отношении поднадзорного лица, освобожденного из мест лишения свободы и не прибывшего без уважительных причин в определенный администрацией исправительного учреждения срок к избранному поднадзорным лицом месту жительства или пребывания;

в отношении поднадзорного лица, самовольно покинувшего место жительства или пребывания;

в отношении поднадзорного лица выехавшего за установленные судом пределы территории, если судом было установлено такое административное ограничение.

Взаимодействие с судами по делам об административном надзоре - прежде всего обязанность начальника территориального органа и сотрудников подразделений по надзору или иных должностных лиц. В обязанности начальника территориального органа, согласно Приказу МВД о порядке осуществления административного надзора, входит направление при наличии достаточных оснований на рассмотрение в суд заявления об установлении, продлении срока административного надзора либо о его досрочном прекращении, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений. В обязанности сотрудников подразделения по надзору или иных должностных лиц входит подготовка необходимых материалов и заявлений в суд о продлении срока административного надзора либо его досрочном прекращении, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений в соответствии с требованиями ст. 261.5 и 261.6 ГПК РФ.

Полномочия ОВД при осуществлении административного надзора, заключаются в возможности запрашивать информацию относительно поднадзорного лица, вызывать поднадзорное лицо в ОВД по месту жительства или пребывания для получения объяснений по вопросам соблюдения им ограничений и обязанностей, беспрепятственно входить в жилое или иное помещение, являющееся местом жительства или пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток, в течение которого этому лицу запрещено пребывание вне указанного помещения.

Перечисленные права ОВД порождают и соответствующие обязанности поднадзорного лица. К таковым относятся обязанности, перечисленные в ч. 2 и п. 7 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона. К таковым обязанностям относятся:

допускать сотрудников ОВД в жилое помещение, являющееся местом жительства либо пребывания, в определенное время суток, в течение которого этому лицу запрещено пребывание вне указанного помещения;

являться по вызову в ОВД по месту жительства или пребывания в определенный этим органом срок;

давать объяснения в устной и (или) письменной форме по вопросам, связанным с соблюдением поднадзорным лицом установленных судом административных ограничений и выполнением обязанностей, предусмотренных рассматриваемым Законом.

Перечень других обязанностей поднадзорного лица содержится в данном Законе. Несоблюдение предусмотренных обязанностей поднадзорным лицом влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Вхождение сотрудников полиции в жилые помещения регламентируются ФЗ «О полиции». Так, ч. 2 ст. 15 ФЗ «О полиции»[91] предусмотрено, что сотрудники полиции не вправе входить в жилые помещения помимо воли проживающих в них граждан иначе как в случаях и порядке, установленных федеральными конституционными законами, вышеуказанным законом и другими федеральными законами. В рассматриваемом случае таковым законом является данный Закон. Согласно ч. 5 указанной статьи ФЗ «О полиции», сотрудник полиции, осуществляющий вхождение в жилое помещение, обязан:

1) перед тем как войти в жилое помещение, уведомить находящихся там граждан об основаниях вхождения, за исключением случаев, если промедление создает непосредственную угрозу жизни и здоровью граждан и сотрудников полиции или может повлечь иные тяжкие последствия;

2) при проникновении в жилое помещение помимо воли находящихся там граждан использовать безопасные способы и средства, с уважением относиться к чести, достоинству, жизни и здоровью граждан, не допускать без необходимости причинения ущерба их имуществу;

3) не разглашать ставшие известными ему в связи с вхождением (проникновением) в жилое помещение факты частной жизни находящихся там граждан;

4) сообщить непосредственному начальнику и в течение 24 часов представить рапорт о факте вхождения (проникновения) в жилое помещение[92].

Закон регламентирует возможность ОВД давать разрешение поднадзорному лицу, в отношении которого установлены административные ограничения, предусмотренные п. 3 , 4 и 5 ч. 1 ст. 4 указанного Закона, на пребывание вне жилого или иного установленного помещения, являющегося его местом жительства или пребывания этого лица, и (или) на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории в связи с определенными исключительными личными обстоятельствами. Перечень таких обстоятельств определен комментируемой статьей и является исчерпывающим. Однако исчерпывающий перечень обстоятельств не может лишать права обращения поднадзорного лица в ОВД с заявлением о разрешении на пребывание вне помещения или выезд за установленные пределы территории по иным обстоятельствам, не перечисленными в комментируемой статье, которые могут быть признаны исключительными. Отказ в разрешении может быть обжалован в судебном и (или) административном порядке.

Согласно п. 6.6 приказа МВД о порядке осуществления административного надзора[93], разрешение на пребывание вне жилого помещения и краткосрочный выезд (по обстоятельствам предусмотренными настоящей статьей), при поступлении такого уведомления от поднадзорного лица, дает начальник территориального ОВД. Речь в данном приказе МВД идет, однако, об уведомлении поднадзорного лица о его пребывании вне помещения или выезде, а не о заявлении. Исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что поднадзорное лицо обязано лишь уведомить о том, что будет отсутствовать или выедет за пределы установленной территории по предусмотренным комментируемой статьей обстоятельствам, а начальник территориального органа, при поступлении уведомления, дать разрешение поднадзорному лицу. В тексте комментируемого Закона речь идет о заявлении поднадзорного лица, а не об уведомлении. Представляется не лишним дополнительное указание в тексте рассматриваемой статьи на то, что при наличии достаточных оснований, начальник территориального органа обязан выдать поднадзорному лицу разрешение, что в полной мере бы способствовало реализации права поднадзорного лица.

Заявление поднадзорного лица подается на имя начальника территориального ОВД.

Следует учитывать, что одновременно с комментируемым Законом вступил в силу Федеральный закон от 06 апреля 2011 г. № 66-ФЗ[94] «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Нормативный правовой акт направлен на установление механизма реализации отдельных положений, связанных с осуществлением административного надзора. В первую очередь механизм направлен на уточнение отдельных положений комментируемого Закона, его взаимосвязь с иными нормативными правовыми актами, действующими к моменту его принятия и предусматривающими установление административного надзора или социальную реабилитацию, лиц отбывших уголовное наказание. Во-вторых, на установление ответственности за несоблюдение установленных судом ограничений и невыполнение поднадзорным лицом обязанностей, установленных комментируемым Законом.

С этой целью в действующее законодательство Федеральный закон от 06 апреля 2011 г. № 66-ФЗ[95] «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона об административном надзоре», вносит следующие изменения.

Во-первых, в Гражданский процессуальный кодекс РФ включена глава 26.2., устанавливающая новый вид производства - производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Отнесение данного вида производства к гражданскому процессуальному процессу связано с пониманием законодателя административного надзора не продолжением уголовного наказания, а мерой предотвращения совершения повторных преступлений со стороны ранее судимых лиц. Глава содержит нормы о производстве по делам об установлении и досрочном прекращении административного надзора, а также приостановлении, возобновлении и продлении срока административного надзора.

Во-вторых, Уголовный кодекс РФ дополнен ст. 314.1, которая устанавливает уголовную ответственность за уклонение от административного надзора. Таким образом, был устранен пробел в механизме реализации административного надзора. Отсутствие ранее уголовной ответственности за нарушения правил административного надзора блокировало механизм его применения. Кроме того в целях эффективности административного надзора положения ч. 5 ст. 18 и ч. 1 ст. 86 уголовного законодательства были дополнены нормами, согласно которым судимость учитывается не только при рецидиве преступлений и при назначении наказания, но и влечет иные правовые последствия в случаях и в порядке, определенных федеральными законами, что в свою очередь является одним из оснований для установления административного надзора.

В-третьих, установление уголовной ответственности за уклонение от административного надзора, потребовало определение подсудности данной категории уголовных дел и формы предварительного следствия. Изменения в ч. 1 ст. 31 и в п. 1 ч. 3 ст. 150 Уголовно-процессуального кодекса РФ установили по данным уголовным делам подсудность мировому судье и проведение предварительного следствия в форме дознания.

В-четвертых, в связи с введением уголовной ответственности за уклонение от административного надзора в ст. 19.24 КоАП РФ[96] в результате ее редакции уставлена административная ответственность за несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре.

В-пятых, Уголовно-исполнительный кодекс РФ дополнен ч. 1 ст. 54 и ст. 173.1. , определяющей основания и порядок установления административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы, полномочия администрации исправительного учреждения, а также взаимодействие уголовно-исполнительных инспекций и органов внутренних дел в части установления административного надзора.

И наконец, в-шестых, уточнены положения Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» в части административного надзора. Положения ст. 50 , определяющей возможность установления наблюдения за ходом социальной реабилитации лиц, совершивших тяжкие преступления или особо тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров были заменены на нормы, распространяющие действие административного надзора на более широкий круг лиц, отбывающих наказание за совершение преступлений в настоящей сфере и корреспондирующих с настоящим Законом. В частности административный надзор стал распространяться на лицо, совершившее преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, частей растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры.

Фактическая реализация рассматриваемого Закона также связана, как отмечалось выше, с принятием приказа МВД России от 8 июля 2011 г. №818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»[97]. Нормативный правовой акт регулирует осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных судом административных ограничений их прав и свобод, а также за выполнением ими обязанностей, предусмотренных указанным Законом.

В части организации деятельности органов внутренних дел в сфере административного надзора устанавливается, что он осуществляется территориальными органами внутренних дел посредством систематического наблюдения за соблюдением поднадзорными лицами по месту жительства или пребывания установленных судом административных ограничений и выполнением ими обязанностей.

Непосредственное осуществление административного надзора осуществляется подразделениями по организации и осуществлению административного надзора или должностными лицами, на которых возложены обязанности по осуществлению административного надзора в целях предупреждения совершения лицами, освобожденными из мест лишения свободы, преступлений и иных правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия.

Кроме того в осуществлении административного надзора участвуют:

1) участковые уполномоченные полиции;

2) сотрудники строевых подразделений:

патрульно-постовой службы полиции;

вневедомственной охраны;

дорожно-патрульной службы ГИБДД;

3) подразделения, уполномоченные осуществлять оперативно-розыскную деятельность;

4) дежурные части территориальных органов внутренних дел;

5) сотрудники полиции линейных управлений, отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.

В соответствии с приказом МВД РФ от 8.07.2011 г. №818[98], административный надзор осуществляется подразделениями по организации и осуществлению административного надзора или должностными лицами, на которых возложены обязанности по осуществлению административного надзора[99], управлений, отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управлений, отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации на комплексе «Байконур»[100] в целях предупреждения совершения лицами, указанными в статье 3 Федерального закона, преступлений и иных правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия.

Таким образом, эффективность административного надзора в значительной степени зависит от умелой и обдуманной его организации, от умения вовлечь поднадзорного в общественно-полезную деятельность, от своевременного восстановления поднадзорным социально-полезных связей, от понимания сотрудниками полиции важности, сложности и многообразия вопросов, возникающих в ходе применения надзора.