Правила, в соответствии с которыми определяется момент возбуждения дела об административном правонарушении, содержатся в ч. 4 ст. 28.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ (КоАП). Так, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ;

2) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

3) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ;

4) оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не составляется.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении в соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ являются:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Исключение составляют дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.12, 14.13, 14.21, 14.22 КоАП РФ.

При этом ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ также установлено, что поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.12, 14.13, 14.21-14.23 КоАП РФ, являются поводы, указанные в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве - собрания (комитета) кредиторов.

Согласно ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ являющиеся поводами к возбуждению дела об административном правонарушении материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.

Частью 3 ст. 28.1 КоАП РФ установлено, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при одновременном наличии:

· хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ;

· достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Как следует из ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ, для возбуждения дела об административном правонарушении необходимо наличие не только повода, но и основания. В качестве такого основания в ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ указано наличие достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения.

В соответствии с ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Возбуждение производства по административному делу состоит в том, что субъект, уполномоченный вести дело, получает информацию от заинтересованных участников производства или из иных источников, которая является поводом к возбуждению дела. Информация, как правило, поступает в установленной форме, устной или письменной: заявление, жалоба, ходатайство, рапорт, иные официальные документы или неофициальная информация (сообщения СМИ и т.п.). Информация надлежащим образом учитывается, регистрируется и передается уполномоченным лицом, как правило, руководителю органа власти или учреждения для предварительной, в том числе и юридической, оценки и принятия управленческого решения по порядку дальнейшей работы с первичной информацией.

В отдельных производствах (контрольно-надзорных, об административных правонарушениях) первичная информация оформляется. По делам о принятии нормативных актов управление принимает решения в виде протоколов и других документов по инициативе уполномоченных лиц о подготовке нормативного акта, исполнителях, сроках и других обстоятельствах движения дела. По правоприменительным делам стадия завершается принятием решения о возбуждении (отказе в возбуждении) дела в виде резолюции руководителя о движении дела либо в виде отдельного документа (протокола, постановления, акта, определения и т.п.) с последующим направлением по подведомственности.

1) Начало любого юрисдикционного производства (процесса) возможно при наличии двух оснований: материального (т.е. юридический факт, содержащий в себе все признаки административного правонарушения) и процессуального (т.е. полученная в установленном законом порядке информация о соответствующих фактах).

О совершении административного правонарушения составляется протокол, обязательные реквизиты которого и требования к его оформлению закреплены в ст. 28.2 КоАП РФ, а исчерпывающий перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, дается в ст. 28.3 КоАП РФ (перечень содержит наименования более 80 субъектов). Протокол направляется органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать данную категорию дел об административных правонарушениях, на основании ст. 23.1-23.61 КоАП РФ.

Составление протокола об административном правонарушении свидетельствует, о возбуждении дела и представляет собой одно их начальных процессуальных действий, осуществляемых при производстве по делу, поэтому протокол составляется в отношении указанных лиц, подозреваемых в совершении административного правонарушения. В протоколе об административном правонарушении должны быть отражены объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также показания потерпевшего и свидетелей.

КоАП предусмотрено обязательное составление протокола о применении следующих мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении:

1) административного задержания (ст. 27.4 КоАП);

2) осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ч. 4 ст. 27.8 КоАП);

3) отстранения от управления транспортным средством (ч. 3 ст. 27.12 КоАП);

4) медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ч. 3 ст. 27.12 КоАП);

5) ареста товаров, транспортных средств и иных вещей (ч. 4 ст. 27.14 КоАП).

При применении других мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (за исключением привода) должностное лицо вправе составить протокол об их применении либо указать сведения о применении данных мер в протоколе об административном правонарушении

В то же время, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.12, 14.13, 14.21, 14.22 КоАП РФ, не могут быть возбуждены по сообщениям и заявлениям физических и юридических лиц, сообщениям в средствах массовой информации. Поводами к возбуждению таких дел, а также дел о правонарушениях, предусмотренных ст. 14.23 КоАП РФ, могут быть сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего. Поводом к возбуждению дел о банкротстве (ст. 14.12 и 14.13) КоАП РФ могут служить сообщения и заявления собрания (комитета) кредиторов.

Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители и другие должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, направляют их не позднее чем в 5-дневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъясняют, куда им следует обратиться. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.

После выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляется экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводиться административное расследование на основании ст. 28.7 КоАП С точки зрения действующего законодательства оспоримо разъяснение Пленума Высшего Арбитражного Суда, считающего, что при возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности судам необходимо учитывать положения п. 2 ст. 22 Федеральный Закон «О прокураторе РФ» предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения ст. 28.4 и 28.8 КоАП, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.

При этом следует иметь в виду, что в силу упомянутых норм такими правами и полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры. В указанных случаях производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего требования ст. 204 Арбитражного процессуального кодекса (АПК РФ). К заявлению должно быть приложено постановление прокурора (вместо протокола об административном правонарушении), вынесенное в соответствии с ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ, а также иные документы, предусмотренные ч. 2 ст. 204 АПК РФ. Следуя логике судебных инстанций, необходимо применить и нормы ст. 25 ФЗ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ».

В отличие от российской модели, необходимость проведения административного расследования в ряде зарубежных стран весьма логично связана не столько с особенностями производства по факту административного правонарушения, сколько с отсутствием всей необходимой информации для привлечения лица к административной ответственности. Например, стадия проведения административного расследования в Испании должна быть официально объявлена, если установлен факт отсутствия необходимых данных для привлечения лица к ответственности за выявленное нарушение или в связи с особенностями самого процесса производства по данному виду правонарушения.

Совокупность фактических данных, свидетельствующих о признаках административного правонарушения, позволяет судить о достаточности оснований к возбуждению дела об административном правонарушении. В каждом конкретном случае вопрос: о достаточности данных для возбуждения дела об административном правонарушении разрешается уполномоченным должностным лицом по своему внутреннему убеждению с учетом всех первичных материалов.

Это является существенным недостатком административной системы, что не может не сказаться на доверии населения к последней. Согласно точке зрения некоторых специалистов положение, сформулированное в ч. 3 ст. 28.8. КоАП РФ, с позиции принципа состязательности и равноправия сторон не создает благоприятных условий для представления гражданами, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями доказательств, высказываний, суждений. Если должностным лицом, рассмотревшим указанные в п. 2, 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ материалы, сообщения, заявления, сделан вывод о необходимости отказа в возбуждении, например, дела о нарушении авторских и смежных прав, вы­носится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Таким образом, решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования при­нимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором - в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

Срок проведения административного расследования не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находиться дело, этот срок может быть продлен вышестоящим должностным лицом не более чем на один месяц, а по делам о нарушении таможенных правил – начальником вышестоящего таможенного органа до 6 месяцев. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Исчерпывающий перечень обстоятельств, несовместимых с производством по делу об административном правонарушении, установлен п. 1-8 ст. 24.5 КоАП. Отсутствие события административного правонарушения (п. 1 ст. 24.5 КоАП) означает, что факт совершения проступка не подтвержден. Это возможно в следующих случаях:

1) в действии (бездействии) отсутствовали признаки предусмотренного КоАП противоправного деяния;

2) при невозможности установления (выявления) признаков правонарушения.

Согласно п. 4 ст. 24.5 КоАП к обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении, относится издание акта амнистии, устраняющего применение административного наказания.

В соответствии с ч. 1 ст. 103 Конституции РФ объявление амнистии отнесено к исключительному ведению Государственной Думы. Амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально не определенного круга лиц. В отличие от амнистии институт помилования отдельных лиц свойствен уголовному праву, помилование осуществляется Президентом РФ в отношении индивидуально определенного лица. Осуществление мер административной ответственности (т.е. применение административных наказаний) сопряжено с ограничением прав и свобод человека. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ это допускается только федеральным законом.