Становление правовой основы института предложений, заявлений и жалоб (административного иска), уходит своими корнями в далекое прошлое – во времена Киевской и Московской Руси.

Общерусское законодательство после выхода в 1497 году Судебника дало право, говоря современным языком, обращаться с жалобами и предложениями ко всем олицетворяющим власть лицам – вплоть до самого государя. В течение пяти веков это право подвергалось изменениям под влиянием политических, социально-экономических условий, складывающихся в стране, личностей политических деятелей, приходящих к власти. Было время, когда крепостным крестьянам запрещалось жаловаться на помещиков, и когда дворянство лишалось права представлять коллективные жалобы государю, Сенату. Российская история знает примеры народных бунтов, вызванных невозможностью подать челобитную царю. И, тем не менее, право граждан обращаться в органы государственной власти совершенствовалось, все более и более отвечая интересам и государства, и широких масс.

Демократические преобразования, на путь которых вступила Россия в последнее десятилетие ушедшего века, коренным образом изменили отношение властных структур к обращениям граждан. Оно «очистилось» от партийного диктата, идеологических догм и наслоений и обуславливается исключительно нормативно-правовыми актами.

Важным шагом на этом пути стала принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации.

Статья 33 Конституции РФ, регламентирующая право петиций, обеспечивает возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. В демократическом государстве граждане выступают как активная, инициативная сила, защищающая личные и публичные интересы, вызывающая ответные действия государства, предупреждающая и исправляющая ошибки и злоупотребления властей.

Статья 33 наиболее общим образом формулирует право на обращение. Исходя из конституционного принципа равенства, можно сделать вывод, что осуществление права на обращение не зависит от возраста: несовершеннолетние также вправе обратиться в государственные органы, муниципальные образования, к должностным лицам с предложениями, обращениями. Конституцией также предусмотрено право конституционной жалобы граждан (статья 125 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ рассматривает индивидуальные и коллективные жалобы в соответствии с Федеральным конституционным законом Российской Федерации «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ. Обращения в Конституционный Суд Российской Федерации способствовали утверждению свободы передвижения и запрету института прописки (статья 27 Конституции РФ), защите избирательных прав (статья 32 Конституции РФ), права частной собственности (статья 35 Конституции РФ).

Неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений граждан, принятие заведомо необоснованного, незаконного решения, предоставление недостоверной информации либо разглашение сведений о частной жизни гражданина, а также другие нарушения влекут за собой ответственность виновных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением о возмещении материального ущерба, а также о компенсации морального вреда, причиненных ему в результате нарушения органом или должностным лицом законодательства об обращениях граждан.

Наряду с судами общей юрисдикции, гражданин вправе подавать жалобы и защищать свои права в Конституционном Суде Российской Федерации, и также в арбитражном суде в соответствии с законодательством об этих судах. Особый порядок обжалования закреплен также в законодательстве об административных правонарушениях, других законодательных актах.

2 мая 2006 г. был принят Федеральный закон Российской Федерации № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», регулирующий правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также - гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Установленный данным Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Ст. 4 Федерального закона Российской Федерации «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» под обращением гражданина понимает направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Указанная статья далее раскрывает понятия:

Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

Заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

- представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

- знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

- получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

- обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

При этом Закон гарантирует безопасность гражданина в связи с его обращением. Так, запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Таким образом, обращение граждан является важным средством осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов государственной власти и местного самоуправления с населением. Обращения граждан являются, с одной стороны, существенным источником информации, необходимой для решения вопросов государственного и общественного строительства, с другой - важнейшей формой гарантий участия граждан в управлении делами общества и государства.