Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
8.1. Административное судопроизводство как судебный административный процесс
В юридической литературе по гражданско-процессуальному и уголовно-процессуальному праву понятие "судопроизводство", как правило, отождествляется с понятием "процесс". Применение этих понятий в теории административной юстиции требует определенных уточнений. В силу исторических особенностей развития отечественного административного права сложилась требующая пересмотра традиция противопоставлять понятия "административное судопроизводство" и "административный процесс", отражающая борьбу двух подходов к пониманию административного процесса - управленческого и юрисдикционного.
Управленческий подход трактует административный процесс только как процессуальную форму деятельности исполнительных органов государственной власти по рассмотрению и разрешению индивидуально-конкретных дел и применению мер административного принуждения <1>. Соответственно административно-процессуальное право понимается в этом случае как отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти, а также иными компетентными субъектами. При таком подходе игнорируется исконное, исторически сформировавшееся значение административного процесса как процессуальной формы административной юрисдикции. В результате понятия "административный процесс" и "административное судопроизводство" разводятся: административное судопроизводство признается судебным процессом, но не административным.
--------------------------------
<1> См., напр.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. М., 2002. С. 389 -
390.
Так, выдвигается идея, что "административный процесс" и "административное судопроизводство" - "это вообще разноуровневые понятия, которые хотя и связаны между собой, но обозначают разные виды правоприменительной деятельности, разные виды правоприменительного юридического процесса". Административный процесс понимается как самостоятельный вид правоприменительного процесса, включающего в себя деятельность несудебных, т.е. "административно-публичных, органов (их должностных лиц) по разрешению подведомственных им административных дел как конфликтного, так и неконфликтного характера".
При этом административное судопроизводство трактуется только как вид судебного, но не административного процесса, представляющий собой деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел, возникших из административных, а также иных материальных правоотношений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Стахов А.И., Кононов П.И. Административное право России: Учебник. М.: Юрайт, 2014. С. 400 - 412.
Один из самых сильных доводов сторонников этого подхода: процесс является административным, поскольку это процесс управления, осуществляемый административными органами. Суд не осуществляет управление, поэтому рассмотрение судами административных дел не может быть названо административным процессом. При этом предается забвению тот факт, что изначально, со второй половины XIX в. административный процесс назывался так потому, что был связан именно с рассмотрением административных споров судами, т.е. понимался как форма реализации судебно-административной юрисдикции. Для характеристики формы реализации административной функции, т.е. управленческой деятельности административных органов, термин "процесс" стал применяться за рубежом лишь в 1930 - 1940 гг., а в России - в 1950-е гг.
Юрисдикционное понимание административного процесса состоит в его интерпретации как процесса разрешения административно-правового конфликта с участием третьей стороны (арбитра или суда). Такое понимание административного процесса аналогично содержанию понятий "гражданский процесс" и "уголовный процесс". Этот подход был единственным в досоветской литературе, а в советский период его продолжали отстаивать ряд авторов. В частности, А.Ф. Клейнман утверждал, что административный процесс осуществляется только судебными органами при рассмотрении административно-правовых споров <1>.
--------------------------------
<1> См.: Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. N 9. С. 12.
Согласно этому подходу нет правового спора - нет юридического процесса, а есть материально-правовая процедура разрешения какого-либо дела. Так, по мнению А.А. Демина, юридический процесс предполагает правовой спор и обязательное участие трех лиц: двух сторон и арбитра <1>. При такой интерпретации административный процесс оказывается возможным не только в судах, но и в квазисудебных органах, где разбирательство дела представлено по схеме "две стороны и арбитр".
--------------------------------
<1> См.: Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства // Государство и право. 2000. N 11. С. 11.
В рамках этого подхода Ю.Н. Старилов рассматривает административный процесс в собственном смысле слова как процесс судебный, связывает его с разрешением спора о праве и, по сути дела, отождествляет административный процесс и административное судопроизводство <1>. Такое понимание административного процесса длительное время являлось господствующим в доктрине стран континентальной правовой семьи.
--------------------------------
<1> См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. М.: Норма, 2001. С. 44, 53, 55.
В современных условиях необходим интегративный подход к административному процессу. Он предполагает его трактовку как единства двух процессов: а) административно-процедурного неюрисдикционного процесса, связанного с реализацией административной функции государства при разрешении бесспорных административных дел, и б) административно-юрисдикционного процесса, предназначение которого состоит в разрешении конфликтных административных дел. В свою очередь этот юрисдикционный процесс подразделяется на административно-юрисдикционный процесс в системе исполнительной власти и судебный административный процесс, выступающий как основная форма защиты и восстановления нарушенных субъективных публичных прав и контроля за законностью. Судебный административный процесс - это административное судопроизводство, взятое в его динамике. В этом аспекте их можно рассматривать как синонимы.
Интегративный подход к административному процессу позволяет объединить в его составе юрисдикционные и неюрисдикционные производства. Он дает возможность преодолеть односторонние подходы к пониманию административного процесса:
- с одной стороны, его трактовка только как формы правотворческой и (или) правоприменительной деятельности административных органов, а
- с другой стороны, представления о нем только как о правоприменительной деятельности суда, связанной с правоохраной, с реализацией судебно-административной юрисдикции.
В современном правовом государстве административно-процессуальное право имеет две основные сферы применения:
- сферу проявления позитивной правовой активности частных лиц по реализации своих прав, которая предполагает необходимость регулирующего участия административных органов; и
- сферу возможного конфликтного взаимодействия, возникающего в связи с нарушением субъективных публичных прав в управленческом процессе и публичного правопорядка, требующего юрисдикционного воздействия со стороны органов публичной власти.
В обоих случаях особое значение имеет административно-процессуальная форма, которая является существенным компонентом правового государства и гарантией против произвола со стороны публичной администрации.
8.2. Административно-процессуальная форма
Административно-процессуальное право, регулирующее позитивную административную деятельность и юрисдикционную деятельность, связанную с разрешением административных конфликтов, устанавливает порядок ее осуществления, который определяет:
- последовательность стадий и условия перехода дела из одной стадии в другую;
- условия, характеризующие производство в конкретной стадии;
- основания, условия и процедуру производства процессуальных действий;
- содержание и форму процессуальных решений.
Этот порядок принято называть процессуальной формой, которую определяют в своей совокупности нормы и принципы процессуального права.
Административно-процессуальная форма, основанная на разделении административных и юрисдикционных функций, обеспечивает их реализацию в надлежащей правовой процедуре. Эта форма создается и существует для упорядочивания деятельности по применению норм материального административного права. Ее ценность состоит в том, что она посредством норм права создает детально урегулированный, устойчивый, юридически определенный, строго обязательный, стабильный правовой порядок производства по разрешению позитивных (неконфликтных) и конфликтных административных дел, отвечающий назначению осуществляемой деятельности и ее принципам.
Административно-процессуальная форма обладает определенной внутренней структурой, которая представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых отношений субъектов процесса. Содержанием этих отношений является совокупность закрепленных в процессуальном законе прав и обязанностей субъектов и реализация их путем совершения процессуальных действий в строгом соответствии с процессуальным законом. Нормы административно-процессуального законодательства выступают как внешнее нормативное выражение административно-процессуальной формы. Эти нормы формально-юридически определяют:
- цели, задачи и виды дел, для разрешения которых используется эта форма;
- границы предметного "поля" соответствующих видов административного процесса: позитивного, связанного с осуществлением административной функции, или юрисдикционного, выступающего как способ реализации юрисдикции по административным делам;
- круг субъектов процессуальных отношений и наименование каждого из этих субъектов;
- права и обязанности участников процесса;
- последовательность совершения действий участниками процесса, а в необходимых случаях - и их сроки;
- последовательность стадий процесса, представляющих собой совокупность процессуальных действий, определенных ближайшей целью;
- процессуальные средства, с помощью которых участвующие в процессе органы публичной власти реализуют свои функции;
- виды, структуру и содержание принимаемых актов (решения, определения, постановления и т.д.), требования их законности и обоснованности.
Административно-процессуальная форма является специфической разновидностью правовой формы государственной деятельности и может быть подразделена на две основные разновидности: а) судопроизводственную (судебную), представляющую собой нормативно установленный порядок деятельности судов по разрешению административно-правовых конфликтов, и б) административно-процедурную, определяющую порядок реализации административной функции государства. Обе эти формы призваны обеспечить своеобразную автоматизацию деятельности, при которой ожидаемый результат достигается совершением юридически значимых действий в правильном порядке, гарантирующем минимальное влияние каких-либо личных качеств субъектов взаимодействия.
Вместе с тем они характеризуются рядом различий:
- судебная административно-процессуальная (судебно-административная) форма - это форма юрисдикции, т.е. применения санкций соответствующих юридических норм для защиты и охраны субъективных прав граждан и организаций и существующего правопорядка. Она служит формой осуществления судебной власти. Соответственно предписания судебной административно-процессуальной формы адресуются суду и участникам судопроизводства. Административно-процедурная форма применяется в неюрисдикционных производствах: процедурные правила обращены к органам и учреждениям исполнительной власти и частным лицам;
- эти формы имеют в своей основе различные детерминанты. Административная процедура представляет собой организующее средство обеспечения нормальной (непринудительной) реализации норм права. Судебно-административная
форма предопределена спором о праве или правонарушением, целями и принципиальными основами юрисдикции, такими как состязательность, принудительная реализация норм права и др. Она выступает как форма реализации правовосстановительной и карательной ответственности и является процессуальной формой административной юрисдикции суда;
- административно-процедурная форма связана с совершением позитивных действий, разрешением бесспорных индивидуально-конкретных дел или принятием нормативных административно-правовых актов. Она регулируют непосредственное взаимодействие в рамках правоотношения двух субъектов по схеме "частное лицо - должностное лицо (административный орган)" либо "должностное лицо (административный орган) - частное лицо" без участия в качестве арбитра какой-либо третьей незаинтересованной стороны - суда или квазисудебного органа;
- между административно-процедурными и судебно-административной формами существует определенное сходство: они определяют осуществление субъективных публичных прав. В юрисдикционном процессе реализуются нарушенные или оспоренные права. Под правами в этом случае понимаются не только права частных лиц в отношениях с органами публичной власти, но и полномочия этих органов в отношениях с частными лицами. Их осуществление носит принудительный характер и направлено на создание того фактического состояния субъективного права, которое соответствует его содержанию до возникновения конфликта. Административная процедура в основе своей - это форма осуществления ненарушенных прав и законных интересов;
- судебно-административная форма - это правовая форма юрисдикции, "правоговорения", провозглашения права в конфликтной ситуации. Административно-процедурная форма - это правовая форма управления, формирования и реализации государственной воли в ситуации взаимного согласия и подчинения, т.е. в неконфликтных обстоятельствах. Судебные административно-процессуальные отношения между сторонами реализуются не прямо, а опосредованно - через судью или иного юрисдикта. Для процедурных отношений характерна иная коммуникационная сеть - отношения между сторонами складываются напрямую, непосредственно.
В качестве юрисдикта, т.е. третьей стороны, принудительно осуществляющей нарушенное или оспоренное право, может выступать суд или иной государственный орган, наделенный юрисдикционно-властными полномочиями по разрешению правовых конфликтов и действующий почти как суд, как бы суд - квазисуд.
В современных государствах процедурная форма административного процесса по общему правилу устанавливается нормами специальных законодательных актов об административных процедурах (например, соответствующие законы в Австрии (1991 г.), Германии (1976 г.), Швейцарии (1968 г.), Японии (1993 г.) и др.). В России - в отсутствие такого специального законодательного акта - процедурная форма административного процесса характеризуется отсутствием системности, четкости и устанавливается различными законодательными и подзаконными актами, не имеющими какой-либо согласованности между собой. Разного рода проекты законодательных актов об административных процедурах до настоящего времени не получили поддержки в Государственной Думе РФ.
Судебная форма административного процесса в современных государствах по общему правилу устанавливается в специальных кодексах административного судопроизводства либо, за редким исключением, в специальных разделах гражданско-процессуальных кодексов и иных кодифицированных актах.
Значение судебной административно-процессуальной формы определяется следующими обстоятельствами.
Во-первых, судебная административно-процессуальная форма содержит средства, при помощи которых реализуется судебная власть в правосудии по административным делам. Она проявляется во властных полномочиях суда, который от имени государства в установленных законом форме и пределах осуществляет принуждение с целью рассмотрения и разрешения заявленного требования.
Во-вторых, без соблюдения требований формы любые акты их осуществления, равно как и акты суда, утрачивают правовую значимость. Любое действие, совершенное вне процессуальной формы, ничтожно и не влечет за собой никаких правовых последствий.
Соблюдение судебной административно-процессуальной формы - обязательное условие законности вынесенного судебного решения по административному делу. Существенное нарушение этой формы является безусловным основанием его отмены.
В-третьих, установленная законом административно-процессуальная форма придает совместной деятельности суда, юридически заинтересованных лиц, а также действиям граждан и организаций, содействующих разбирательству дел, качество административного судопроизводства. Она служит обязательным условием возникновения и существования субъективных процессуальных прав и обязанностей участников административного судопроизводства.
Особенности судебной административно-процессуальной формы определяют специфику административного судопроизводства в той или иной стране.
8.3. Понятие и предмет административного судопроизводства
Административное судопроизводство - это способ отправления судебной власти, который выражается в осуществлении судебными органами правозащитной и контрольной деятельности при рассмотрении в судебных заседаниях административных дел на основе требований закона и в установленной им процессуальной форме. Понятие "административное судопроизводство" нередко отождествляется с понятием "административное правосудие", однако между ними существуют определенные различия.
Во-первых, различие между ними состоит в объеме процессуальных действий. Под правосудием в строгом смысле слова понимается только рассмотрение и разрешение судом дела по существу. В содержание этого понятия не включается производство во всех стадиях процесса и разрешение вопросов, касающихся исполнения решений и приговоров. Главное в правосудии - рассмотрение судом юридических дел в судебном заседании и вынесение решения. В широком смысле под правосудием понимается вся процессуальная деятельность, включающая: а) сам процесс отправления правосудия; б) процесс, подготавливающий его осуществление, и в) процесс, обеспечивающий исполнение принятых при его
отправлении решений. В такой трактовке понятие "правосудие", по сути дела, отождествляется с понятиями "судопроизводство" и "процесс".
Во-вторых, различие между понятиями "правосудие" и "судопроизводство" обнаруживается по субъектному составу. Правом на осуществление правосудия обладает только суд, поэтому действия других участников судопроизводства выступают лишь предпосылкой осуществления правосудия и не определяют его содержание. Субъектом правосудия является только суд, а субъектами судопроизводства кроме суда являются и иные его участники.
Административное судопроизводство в своей динамике представляет собой судебный административный процесс и выступает как урегулированная процессуальным правом совокупность процессуальных действий и процессуальных правоотношений, которые складываются между судом и другими субъектами при рассмотрении и разрешении спорных административных дел.
Административное судопроизводство - это разновидность судопроизводства как социальной технологии разрешения правовых конфликтов. Оно являет собой определенный порядок и последовательность действий, совершаемых в установленные сроки, предусмотренные процессуальными нормами. Руководство административным судопроизводством осуществляет суд (судья) как орган государственной власти, отправляющий правосудие. Он выступает не только как обязательный, но и как решающий субъект административно-процессуальных правоотношений, которые носят властный характер.
Указания суда обязательны для всех участников судебного административного процесса, которые вправе обжаловать судебные акты, но не могут их игнорировать и вести себя независимо от требований суда. Иными словами, при осуществлении правосудия в целях надлежащего рассмотрения дел суд наделен соответствующей компетенцией по руководству ходом судебного административного процесса, по управлению процессуальной деятельностью участников судопроизводства.
В современной России административное судопроизводство как форма административной юстиции осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами, что не исключает возможности создания специализированных судов по административным делам в соответствии с п. 1 ст. 26 Закона о судебной системе.
Пределы действия общих правил судопроизводства и наличие специальных правил в судебно-административном процессе отражают специфику материального административного права и административных дел как объекта рассмотрения и разрешения в этом процессе.
В интерпретации содержания административного судопроизводства в российском правоведении наблюдаются две полярные позиции. Одна из них сводит административное судопроизводство к административной юстиции, понимаемой как правосудие по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В этом случае оно понимается как судопроизводство по административным спорам. Тем самым из содержания административного судопроизводства исключается разбирательство судом дел об административных правонарушениях, признаки которых установлены ст. 2.1 КоАП РФ. Сторонники другой точки зрения связывают административное судопроизводство исключительно с рассмотрением и разрешением дел об административных правонарушениях. Появление столь полярных точек зрения обусловлено особенностями развития административной юстиции в советский период и на первоначальном этапе формирования современной системы российского права.
В советский период законодатель категорически исключал возможность спора о праве в административно-правовых отношениях и длительное время рассматривал административную юстицию как буржуазный институт. Он не признавал возможность существования такой формы отправления судебной власти, как административное судопроизводство, традиционно понимаемое в современных государствах как судопроизводство по административным спорам. Законодатель допускал рассмотрение в порядке судебного контроля лишь небольшого числа административно-спорных дел, которые относил к категории гражданских дел, лишив их искового характера. Отсюда рассмотрение и разрешение в судебном порядке тех споров, которые в зарубежных странах традиционно входят в предмет административного судопроизводства, обозначалось как гражданское судопроизводство.
Кроме того, в советский период в результате декриминализации значительного количества преступлений, не представляющих большой социальной опасности, осуществляется их перевод в разряд административных правонарушений в смысле ст. 2.1 КоАП РФ. Административными они стали называться не потому, что они возникали из административных правоотношений, а потому, что их разрешение было отнесено главным образом к компетенции административных органов и квазисудебных учреждений - административных комиссий. Сложилась ситуация, когда рассмотрение этих дел уже нельзя было назвать уголовным судопроизводством. В то же время оно не могло быть отнесено ни к какому иному судопроизводству, кроме как к административному, поскольку правонарушения называются административными и ответственность за эти правонарушения обозначается как административная. Судопроизводство по этим делам выступает как форма реализации наказательной (карательной) административной ответственности и может быть обозначено как административно-наказательное судопроизводство. Это та часть (форма) административного правосудия, которая неизвестна зарубежным странам (за исключением государств постсоветского пространства), так как правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП РФ в этих странах не относятся к административным и рассматриваются в порядке уголовного (наказательного) судопроизводства.
Ситуация радикально изменилась с принятием КАС РФ 2015 г., однако определенные противоречия и нестыковки в правовом регулировании остались. КАС РФ - это кодекс, регулирующий судопроизводственные отношения, которые возникают в связи с разрешением административно-правовых споров (ст. 1). В установленном им порядке не могут рассматриваться дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.
Тем не менее в России в настоящее время судопроизводство по делам об административных правонарушениях в смысле ст. 2.1 КоАП РФ вполне может рассматриваться как административное. Это возможно до тех пор, пока законодатель признает незначительные по степени общественной опасности нарушения запрещающих норм как административные правонарушения, а не как уголовные проступки. Соответственно наряду с судопроизводством по спорам, возникающим из административно-правовых отношений, судопроизводство по наложению административных наказаний за
административные правонарушения также может рассматриваться как часть административного судопроизводства. Практически это возможно при существовании двух условий.
Во-первых, при условии прямого признания законодателем судопроизводства по делам о привлечении к административной ответственности в качестве административного судопроизводства. Такой подход используют, например, отечественный законодатель в ст. 29 АПК РФ и армянский законодатель в ст. ст. 3, 151 Кодекса административного судопроизводства Республики Армения (далее - КАС РА). Действующий КоАП РФ прямо не относит процессуальную форму производства по судебным делам о привлечении к административной ответственности за административные правонарушения к административному судопроизводству. Исходя из этого процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в общих судах в формально-юридическом смысле нельзя относить к процессуальной форме административного судопроизводства.
Во-вторых, признание судопроизводства по делам об административных правонарушениях в качестве административного судопроизводства в строгом смысле слова невозможно без придания ему качества полноценного судопроизводства. Это предполагает разделение процессуальных функций и создание условий для реализации принципа состязательности как одного из базовых конституционных принципов судопроизводства. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г. <1> конституционный принцип состязательности предполагает такое построение судопроизводства, при котором функция правосудия (разрешения дела), осуществляемая только судом, отделена от функций спорящих перед судом сторон. При этом суд обязан обеспечивать справедливое и беспристрастное разрешение спора, предоставляя сторонам равные возможности для отстаивания своих позиций, и потому не может принимать на себя выполнение их процессуальных (целевых) функций.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности статьи 418 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом Каратузского районного суда Красноярского края" // СЗ РФ. 1996. N 50. Ст. 5679.
Конституционный принцип состязательности в судебном административном процессе может получить свою реализацию только в исковой процессуальной форме, обусловливающей спорный характер этого процесса. В строго юридическом смысле производство в суде по административным правонарушениям, регулируемое действующим КоАП РФ, не может носить характер спорного административного судопроизводства. Судья, по сути дела, совмещает функции суда и функцию стороны, поскольку лицо, составившее протокол об административном правонарушении, по нормам этого Кодекса не является стороной судебного процесса. В КоАП РФ отсутствуют также и другие принципы правосудия, позволяющие отнести производство в суде по административным правонарушениям к полноценному спорному административному судопроизводству. В лучшем случае оно может претендовать на статус административного квазисудопроизводства.
Иной порядок разрешения дел об административных правонарушениях и привлечении к административной ответственности устанавливает АПК РФ. В ст. 202 этого Кодекса фактически устанавливается исковой характер судопроизводства по этим делам, и оно формализуется как состязательное административно-спорное судопроизводство. Характерно, что в отличие от АПК РФ в КАС РА производству по делам о привлечении к административной ответственности в судебном порядке официально придается статус искового (ст. 152) и оно относится к категории особого административного судопроизводства. Российский законодатель в действующем АПК РФ придает разрешению дел об административных правонарушениях такое правовое регулирование, которое обязывает с формальной и содержательной стороны относить это производство в арбитражном суде к административному судопроизводству.
С учетом особенностей судебного производства по делам, возникающим из административных правоотношений, в общих и арбитражных судах административное судопроизводство в современной России характеризуется следующими основными чертами:
- имеет конституционно-правовой статус наряду с гражданским, конституционным и уголовным судопроизводством;
- является юридически значимой процессуальной формой реализации судебной власти, предназначенной специально для разрешения административных дел;
- выступает как процессуально-правовая форма осуществления административно-юрисдикционных полномочий судебных органов, прав и обязанностей участников процесса и гарантией их прав;
- имеет целью защиту прав и законных интересов частных лиц и обеспечение правопорядка при разрешении конфликтных административных дел и оценку законности оспариваемых административно-правовых актов;
- предметом судебной юрисдикции в рамках этого судопроизводства является административно-правовой конфликт, выражающийся в двух своих разновидностях (административном споре и административном правонарушении) и получающий оформление как административное дело (дело в связи с нарушением субъективных прав и законных интересов неправомерными административными актами или дело об административном правонарушении и привлечении к административной ответственности);
- административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами;
- судебно-административная юрисдикция осуществляется этими судами в процессуальной форме, которую определяет процессуальное законодательство, относящееся к разрешению дел, возникающих из административных отношений (КАС РФ и АПК РФ);
- результатом деятельности суда по реализации административной юрисдикции может являться в зависимости от категории дел:
а) разрешение административного спора, осуществляемое путем признания законности или незаконности (недействительности) административных актов (действий или решений) и восстановления нарушенных ими субъективных публичных прав или законных интересов (применения мер правовосстановительной ответственности); или
б) вынесение решения о привлечении к административно-наказательной ответственности (наложении административного наказания).
Исходя из отмеченных характеристик административное судопроизводство (в том виде, как оно складывается в современной России) можно определить как судебно-административный процесс, направленный на разбирательство административно-правовых конфликтов, в ходе разрешения которых в рамках определенной судебной процедуры констатируется в правозащитных целях незаконность (законность) административно-правовых актов, наличие (отсутствие) конкретных субъективных прав и обязанностей либо устанавливается ответственность за административные правонарушения. Оно представляет собой деятельность суда по разбирательству административных споров и дел об административных правонарушениях, которая производится в процессуальной форме в судебных заседаниях с участием сторон и других субъектов процесса и состоит в установлении фактических обстоятельств дела путем исследования доказательств, проверки законности административных актов и в разрешении дела, т.е. в применении соответствующего материального административного закона.
8.4. Структура административного судопроизводства
Административное судопроизводство как процесс отправления правосудия обладает определенной структурой, включающей ряд разноуровневых элементов - процессуальные производства, процессуальные стадии, процессуальные этапы и процессуальные действия. Эти элементы выделяются исходя из разных оснований.
При делении административного судопроизводства на стадии учитываются цели и задачи его соответствующего этапа. Система стадий характеризует его внутреннюю организацию, обеспечивающую движение административного дела в процессе. Стадия - это составная часть судебного административного процесса, представляющая собой систему правоотношений, которые объединены направленностью на решение относительно обособленных специальных процессуальных задач, детерминирующих содержание деятельности суда на определенном этапе судопроизводства.
Стадии административного судопроизводства развиваются в строго определенной последовательности, одна стадия сменяет другую и становится возможной только после создания определенных условий. Каждая из них представляет собой определенную часть процесса, выраженную совокупностью процессуальных действий, направленных на достижение самостоятельной цели, соответствующей этапу судопроизводства, в котором административный спор должен быть рассмотрен по существу. Система стадий в их последовательной смене друг друга в соответствии с КАС РФ включает:
- производство в суде первой инстанции (разд. III);
- производство в суде второй (апелляционной) инстанции (разд. VI);
- производство в суде кассационной инстанции (разд. VII, гл. 35);
- производство в суде надзорной инстанции (разд. VII, гл. 36);
- пересмотр по новым и вновь открывшимся обстоятельствам (разд. VII, гл. 37);
- исполнительное производство (разд. VIII, гл. 38).
В отечественной литературе существует точка зрения, в соответствии с которой исполнительное производство не включается в судопроизводство, а рассматривается как самостоятельный вид административного процесса. Однако в современной теории административной юстиции определяющим является иной подход. Он нашел свое отражение и в решениях Европейского суда. Так, в его Постановлении от 7 мая 2002 г. по делу "Бурдов против России" содержится правовая позиция, согласно которой исполнительное производство является логическим продолжением судебного разбирательства, поскольку при неисполненном судебном решении правосудие теряет свою телеологическую ориентированность и завершенность. Российский законодатель пошел по этому пути, включив в разд. VIII КАС РФ правовые нормы, регламентирующие исполнительное производство.
Каждая из стадий судебно-административного процесса, в свою очередь, включает определенные этапы судебного производства: возбуждение производства на данной стадии; подготовка дела к судебному разбирательству; судебное разбирательство, завершающееся вынесением решения. Таким образом, процессуальная стадия - это относительно обособленная, ограниченная во времени и логически связанная совокупность процессуальных действий, направленных на достижение определенной цели и решение соответствующих задач конкретного судебно-административного производства, которая характеризуется использованием определенных процессуальных средств и закрепляется в процессуальных актах.
Структурным элементом административного судопроизводства, отражающим дифференциацию его процессуальной формы, является производство. Производства образуются в результате разделения на законодательном уровне процессуального порядка рассмотрения и разрешения административных дел судом исходя из особенностей: а) материального правоотношения, лежащего в основе такого дела; б) предмета судебной защиты и характера требований; в) способа судебной защиты; г) цели судебной деятельности. При выделении производства как вида процессуальной деятельности, направленного на разрешение определенной категории административных дел, могут использоваться один из этих критериев или несколько из них одновременно. Исходя из этого производство как элемент структуры административного судопроизводства представляет собой вид судебно-административного процесса по разрешению административных дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.
В соответствии с КАС РФ в структуре административного судопроизводства в общем суде можно выделить два полных производства (ч. ч. 2 и 3 ст. 1) и два сокращенных (ускоренных): а) приказное (гл. 11.1) и б) упрощенное, или письменное (гл. 33). В свою очередь в рамках полного производства по делам о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, можно выделить шесть видов особых производств (гл. 21 - 26). В полном производстве по делам об обязательном судебном контроле за соблюдением прав (производство о судебном санкционировании) выделяются семь особых производств (гл. 27 - 32).
Дата: 2018-09-13, просмотров: 8789.