Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
5.1. Понятие судоустройственного административного права
Термином "судоустройство" в современном правоведении обозначаются: а) совокупность правовых норм, определяющих задачи, полномочия и организацию суда по отправлению правосудия; б) система судебных учреждений, судов; в) отрасль правовой науки, которая исследует проблемы теории и истории судоустройства, совершенствования его правового регулирования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ефремова Н.А., Климова В.О. Судоустройство: Учеб.-метод. комплекс. Минск: Изд-во МИУ, 2008.
Понятие "судоустройственное административное право" обозначает совокупность юридических норм, регулирующих организацию и компетенцию судебных органов, уполномоченных осуществлять административное правосудие. Содержание этого понятия наиболее полно может быть раскрыто в контексте интерпретации его связей с категориями "судебное право" и "процессуальное право". Однако трудность заключается в неоднозначности самих этих категорий.
В юридической литературе существует три подхода к пониманию судебного права, которые можно выразить в следующих формулах:
1) судебное право (СП) - это процессуальное право (ПП), регулирующее порядок осуществления различных видов судопроизводства <1> (СП = ПП);
--------------------------------
<1> См.: Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. С. 28 - 29.
2) СП - это судоустройственное право (СуП), регулирующее устройство судебной власти, компетенцию и состав судебных органов <1> (СП = СуП);
--------------------------------
<1> Отдельные авторы предлагают рассматривать таким образом понимаемое судебное право, т.е. судопроизводственное право как самостоятельную отрасль права. См.: Пастухова В. Судебное право как новая отрасль права // Судовы веснiк. 2009. N 1; Попова Е.А. О некоторых аспектах российского судоустройственного права // Всероссийский журнал научных публикаций. 2012. N 2 (12).
3) СП - это нормативно-правовой комплекс, включающий судоустройственные нормы (СуП) и нормы судебного процессуального права (СПП) (СП = СуП + СПП).
В контексте разграничения судоустройственных и судебных процессуальных норм права в литературе имеются два основных подхода к содержанию понятия "процессуальное право" (ПП), которые могут быть выражены в таких формулах:
1) ПП - это совокупность процессуальных норм, регулирующих процессуальные отношения, т.е. это право процессуальных отношений (ППО) между судом и другими участниками судебного процесса (ПП = ППО);
2) ПП - это судопроизводственная (процессуальная) часть судебного права, а другой его частью является судоустройственное право (ПП = СП - СуП);
3) ПП - это право, регулирующее организацию, компетенцию, принципы построения органов судебной власти (организационное процессуальное право - ОПП) и порядок их функционирования в процессе разрешения споров (функциональное процессуальное право - ФПП) (ПП = ОПП + ФПП).
В отечественной процессуальной науке эти две составляющие процессуального права, выделяемые в рамках третьего подхода, как правило, выражаются через описание двух групп принципов: организационных и функциональных. Ю.А. Попова в своей концепции судопроизводственного права как суперотрасли, включающей такие отрасли, как
уголовно-судопроизводственное право, гражданско-судопроизводственное право, административно-судопроизводственное право, относит к предмету его регулирования и вопросы судоустройства. Она полагает, что нет оснований для исключения норм, регулирующих судоустройство, из понятия и структуры судопроизводственного права как суперотрасли <1>.
--------------------------------
<1> Попова Ю.А. Теория процессуальных (судопроизводственных) форм реализации судебной властью функций правосудия (ретроспективный анализ) // Вестник гражданского процесса. 2012. N 2. С. 10 - 36.
Зарубежные авторы идут дальше, выделяя в процессуальном праве две самостоятельные части (ОПП и ФПП) <1>. Причем этот подход распространяется не только на гражданско-процессуальное, но и, например, на конституционное процессуальное право, в предмет регулирования которого включаются организация и полномочия конституционных судов и процесс их функционирования. Соответственно, выделяются две его части: конституционное организационное процессуальное право и конституционное функциональное процессуальное право <2>.
--------------------------------
<1> См.: Quiroga Lavié H. El Derecho Procesal Organizacional. Buenos Aires, 1998; Casarino Viterbo M. Manual de
Derecho Procesal (Derecho Procesal Orgánico ). T. I. Ed. Jurídica
organico e functional. Ed. Aremi Ediciones, 2009.
de Chile, 2007. P. 10; Chaves Chaves E. Derecho Procesal
<2> См.: Colombo C.J. Funciones del Derecho Procesal Constitucional // Ius et Praxis. V. 8. N 2. Talca, 2002.
Применительно к трактовке судебного административного права (САП) наиболее распространенными являются два подхода:
1) САП - это административно-процессуальное право (АПП), и, соответственно, два этих понятия отождествляются (САП = АПП) <1>;
--------------------------------
<1> Адмiнiстративне процесуальне (судове) право Кiвалова. Одеса: Юридична лiтература, 2007.
Украïни : Пiдручник / За загальною
Редакцiєю
акад. С.В.
2) САП - это нормативно-правовой комплекс, который регулирует судоустройственные и судопроизводственные отношения, связанные с осуществлением административного правосудия. Он включает две части: судоустройственное административное право (СуАП) и судопроизводственное административное право (СпАП) <1>. Соответственно, эта структура выражается в формуле: САП = СуАП + СпАП. Такой подход является более корректным, чем выделение в процессуальном праве двух частей - организационного права и функционального права. Значительная часть норм судоустройственного права, регулирующих организацию и компетенцию органов правосудия, являются материально-правовыми нормами, и включать их в процессуальное (судопроизводственное) право нелогично и ошибочно. Выделение в процессуальном праве в качестве самостоятельной части организационного процессуального права означает, по сути дела, смешение различных по юридической природе правовых норм - материальных и процессуальных.
--------------------------------
<1> Такой подход используется как в отечественной, так и в зарубежной науке. См., напр.: Бельский К.С. О системе административного права // Государство и право. 1998. N 3; Condesso dos Reies F. O novo direito judiciario e processual administrativo portugues // condesso 2011.no.comunidades.net/index.php.
Исходя из этого для структуризации права административной юстиции оптимальной является юридическая конструкция, трактующая судебное административное право как родовое понятие, а судоустройственное административное право и судопроизводственное административное право как его разновидности. По своей юридической природе нормы, регулирующие судоустройство, являются в массе своей материально-правовыми, а судопроизводственные - процессуально-правовыми. Это дает основание обозначить выделенные две части еще и как а) судебно-административное материальное право и б) судебно-административное процессуальное право <1>.
--------------------------------
<1> В структуре конституционной юстиции также выделяются процессуальная и материальные части, которые обозначаются как судебно-конституционное материальное право и судебно-конституционное процессуальное право. См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие: Судебное конституционное право и процесс. М.: Норма, 2012. С. 20 - 21.
Судоустройственное административное право - это комплекс норм, которые регулируют организацию государственных органов, осуществляющих юрисдикцию по административным спорам (состав и способ их формирования, принципы и гарантии деятельности, статус судей, подведомственность и подсудность дел, полномочия и т.д.). Общественные отношения, попадающие в сферу правового воздействия этого комплекса норм, характеризуются рядом специфических особенностей:
1) возникают в процессе реализации законодательных положений в сфере организации учреждений, осуществляющих правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений;
2) имеют в качестве обязательного субъекта один или несколько органов судебной власти - суд, суды, судью, судей;
3) имеют публичный характер, так как вопросы судоустройства всегда регулируются на государственном уровне;
4) целевое назначение этого комплекса норм - обеспечение эффективности административного правосудия посредством правильной организации судебной системы и создания необходимых организационных и правовых условий для качественной, профессиональной и оперативной деятельности судей по разрешению административных дел.
Целевое предназначение судоустройственного административного права как комплекса норм предопределяет его интеграцию в судебное административное право в качестве его организационной подотрасли. В то же время по своему предмету этот комплекс неразрывно связан с общим судоустройственным правом, которое регулирует организацию всей судебной власти и устройство всей судебной системы в целом. Это общее судоустройственное право входит в общее судебное право, которое регулирует осуществление судебной власти в единстве всех четырех форм правосудия: гражданского, уголовного, административного и конституционного. Организационная подотрасль судебного административного права и общее судоустройственное право имеют:
- общий предмет регулирующего воздействия - отношения, так или иначе связанные с организацией судебной власти;
- взаимопересекающуюся нормативную основу;
- общие принципы, частью которых являются принципы правосудия.
Общее судоустройственное право регламентирует базовые отношения, касающиеся реализации принципов построения судебной системы РФ, ее организации, целей и задач суда, образования отдельных видов судов, инстанционных и организационных судебных связей, правового положения судей и др. Предмет этого права - особый блок общественных отношений, существующих обособленно и относительно самостоятельно от процессуальных отраслей судебного права, определяющих порядок осуществления гражданского, уголовного, административного и конституционного правосудия. Организационная подотрасль судебного административного права входит в общее судоустройственное право в части, которая непосредственно касается его связи с определением специального правового статуса судебных органов, уполномоченных осуществлять административное правосудие. Ядро судоустройственного административного права составляют именно те правовые нормы, которые определяют специфику статуса судебных органов как органов административного правосудия.
5.2. Источники и институты судоустройственного административного права
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует система специальных административных судов, существующих более чем в 50 современных государствах. Полномочиями осуществлять административное правосудие наделены общие и специализированные (арбитражные и военные) суды. В силу этого систему формальных источников судоустройственного административного права образуют общие судоустройственные нормативно-правовые акты, содержащие специальные нормы, в той или иной мере касающиеся вопросов организации административной юстиции.
В настоящее время в эту систему входят:
- Конституция РФ, в которой гл. 7 "Судебная власть" посвящена общим вопросам организации суда и деятельности по осуществлению правосудия;
- Закон о судебной системе, который применительно к административному судопроизводству практически воспроизводит положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, а в ст. 26 предусматривает возможность создания специализированных судов по рассмотрению административных дел. Учреждение этих судов возможно только путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный конституционный закон (п. 1 ст. 26);
- Закон о Конституционном Суде Российской Федерации (ред. от 05.04.2013) имеет отношение к административной юстиции в целом ряде положений, и прежде всего в части конкретизации полномочий Конституционного Суда по публично-правовым спорам, позволяющей четко определить сферу компетенции общего суда по административным спорам;
- Закон о судах общей юрисдикции (ред. от 01.12.2012) в ст. 4 устанавливает общее правило подведомственности административных споров в судебной системе РФ: общим судам подведомственны все административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, за исключением дел, которые в соответствии с законодательством РФ рассматриваются другими судами. В составе Верховного Суда РФ Закон предусматривает создание Судебной коллегии по административным делам, которую можно рассматривать как орган административного правосудия;
- Закон о военных судах в ст. 7 отнес к подведомственности этих судов административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Он также установил право Военной коллегии Верховного Суда РФ рассматривать в первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, нормативных актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба и которые касаются прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы. Право военнослужащих на судебную защиту, как и такое же право других граждан - без каких-либо ограничений, основано непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст. ст. 2 и 22 российской Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г.;
- Закон о статусе судей в полной мере применим к судьям, рассматривающим дела в порядке административного производства;
- ФЗ от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", определяющий статус этой структуры как федерального органа, осуществляющего организационное обеспечение деятельности федеральных судов, органов судейского сообщества, финансирование мировых судей и формирование единого информационного пространства федеральных судов и мировых судей;
- ФЗ от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" и др.
Все эти нормативные правовые акты, регламентирующие различные аспекты устройства судебной власти, в разделах "Общие положения" нередко дублируют друг друга и вполне могли бы быть интегрированы в единый судоустройственный кодекс России.
В отдельных странах постсоветского пространства приняты такие специальные судоустройственные кодексы. К их
числу относится, например, Кодекс о судоустройстве и статусе судей 2006 г. Республики Беларусь. Он включает шесть разделов, посвященных основным задачам и принципам деятельности судебной системы, порядку формирования и деятельности судов, статусу судей, организации и деятельности органов судейского сообщества, обеспечению деятельности судов и организации судейского сообщества.
В Республике Армения действует специальный Судебный кодекс РА (далее - СК РА) 2007 г., который содержит главным образом судоустройственные нормы: в нем урегулированы как общие, так и конкретные вопросы, касающиеся отдельных институтов судебной власти. Среди общих вопросов это - понятие судебной власти, предмет регулирования Кодекса, пределы юрисдикции суда и принципы деятельности судебной власти. Он включает также нормы, касающиеся отдельных институтов судебной власти: система судебных органов и их полномочия, гарантии деятельности судов, правовой статус судьи и гарантии его независимости, стандарты поведения судьи, состав и полномочия Совета правосудия как органа, организующего судебную власть, а также вопросы назначения, дисциплинарной ответственности и прекращения полномочий судей. Особенностью СК РА также является наличие в нем положений, касающихся Судейской школы, переподготовки судей и деятельности судебных приставов. Устанавливая систему судебных органов, СК РА определяет в качестве специализированных судов административный суд и административный апелляционный суд (ст. 3).
В регулировании организации и осуществлении правосудия важную роль играют принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Среди международных документов, которые имеют важное значение для организации и деятельности суда, особое место занимает Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. В ст. ст. 8 и 10 этой Декларации закреплено право человека на компетентный суд в своем государстве, на гласное рассмотрение дела независимым и беспристрастным судом с соблюдением всех требований справедливости. Это положение конкретизируется в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., который предусматривает обязанность государства обеспечить право человека на правовую защиту судебными органами, причем рекомендуется развивать возможности судебной защиты.
В число международных актов, имеющих прямое отношение к судоустройственному праву, входят Основные принципы независимости судебных органов, принятые Конгрессом ООН (Милан, 1985 г.). Они предусматривают, что при организации и осуществлении правосудия в каждой стране следует руководствоваться принципами, изложенными в этом документе, и прилагать усилия для их полного претворения в жизнь. К основным принципам независимости судебных органов относятся положения, связанные с отбором и подготовкой судей, их компетентностью, уровнем квалификации, условиями осуществления правосудия, их профессиональной тайной, отстранением судей от должности, их увольнением, а также тем, что судьи имеют право организовывать ассоциации судей, вступать в них для защиты своих интересов и совершенствования профессиональной подготовки.
При рассмотрении судом дел с участием несовершеннолетних важное значение имеют Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), принятые в 1985 г. Минимальные стандартные правила сформулированы таким образом, чтобы они могли использоваться в рамках различных систем права и применительно к различным видам судопроизводства. В числе международно-правовых актов, имеющих отношение к судоустройственному праву, можно указать Основные принципы, касающиеся роли юристов (1990 г.), в которых сформулированы положения, определяющие статус юриста в обществе, определены доступ к юристам и юридическим услугам, квалификация и подготовка юридических кадров, функция и обязанности юристов, свобода их убеждений и право создавать свои профессиональные ассоциации.
Для построения судебных систем европейских государств и России важное значение имеют Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейская хартия о статусе судей (1998 г.) и др.
Судоустройственное право как определенный комплекс юридических норм состоит из ряда правовых институтов. В качестве основных институтов судоустройственного права в России применительно к отправлению административного правосудия можно выделить:
- институт организации судебной системы;
- институт правового статуса судей;
- институт органов судейского сообщества;
- институт органов, обеспечивающих деятельность суда.
Институт организации судебной системы включает правовые нормы, регламентирующие статус федеральных судов и судов субъектов РФ, порядок формирования, задачи и гарантии деятельности судебных органов, их юрисдикцию и полномочия, особенности организационной структуры конституционной юстиции, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, принципы построения судебной системы и др.
Институт правового статуса судей составляет совокупность норм права, регулирующих порядок наделения судей полномочиями; основания и порядок приостановления и прекращения их полномочий; право судьи на отставку; несменяемость судей; неприкосновенность; установление особых мер ответственности за неуважение к суду и др.
Институт органов судейского сообщества - это самостоятельный комплекс судоустройственных правовых норм, регулирующих порядок создания и компетенцию органов судейского сообщества (съездов, конференций, советов судей, квалификационных коллегий судей).
Институт органов, обеспечивающих деятельность суда, включает нормы права, регламентирующие статус Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его органов, осуществляющих организационное обеспечение деятельности федеральных судов, органов судейского сообщества, финансирование мировых судей и формирование единого информационного пространства федеральных судов и мировых судей.
5.3. Орган административного правосудия: понятие и виды
В качестве органа административного правосудия в Российской Федерации может действовать только суд. Понятие "суд" используется в трех основных значениях:
а) в организационно-правовом смысле - это орган государства, призванный разрешать правовые конфликты (споры о праве), которые возникают между субъектами права в процессе их взаимодействия. Он занимает обособленное, самостоятельное место в системе государственных органов и предназначен для осуществления судебной власти. Суд как государственный орган формируется в установленном законом порядке и состоит из судей, действующих на профессиональной основе. Как орган государства он обладает определенной организационно-правовой формой (например, районный, областной или Верховный Суд), символами государственной власти и способностью вступать в правовые отношения под собственным именем;
б) в процессуальном смысле - это предусмотренный законом судебный состав, который правомочен рассматривать и разрешать конкретное дело (административное, гражданское и т.д.) и руководить судебным процессом;
в) в материальном смысле - это соответствующее здание, помещение суда, которые оформлены символами государственной власти - Государственным флагом РФ и изображением Государственного герба РФ.
В качестве органа государственной власти суд обладает определенной организационной структурой, установленной законом юрисдикцией, нормативно обозначенной компетенцией. Правовая регламентация организации и деятельности судов как структурных формирований судебной власти осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами. Эти правовые акты определяют предназначение судов, их компетенцию и основные функции, иерархию взаимосвязей, порядок образования и формирования судейского состава, структуру организационного руководства и материально-технического обеспечения.
Суд как орган, реализующий особый вид государственной власти - судебную власть, обладает рядом признаков.
1. Суд является носителем судебной власти, сущность которой выражается в функции правосудия. Эта функция не может осуществляться никаким другим государственным органом, т.е. является исключительной по своему характеру. Цель деятельности суда как носителя судебной власти состоит в разрешении юридических конфликтов и восстановлении нарушенного права и справедливости. Реализуя функции судебной власти, он должен обеспечить верховенство закона и всестороннюю защиту прав и законных интересов граждан и организаций. Органы, которые являются носителями судебной власти, установлены Конституцией РФ. Это - Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Эти суды называются федеральными. Закон о судебной системе определяет также суды субъектов РФ: конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые суды. Все эти суды составляют материальную основу судебной власти.
2. Формирование судов всех видов и уровней происходит в особом порядке с соблюдением специально установленной законом процедуры. Этот порядок значительно отличается от формирования органов исполнительной и законодательной власти. Комплектование судов кадрами предполагает строгий отбор. Кандидат должен соответствовать определенным в законе требованиям (определенный возраст, гражданство, юридическое образование, морально-деловые качества, отсутствие судимости и др.). Он должен сдать квалификационный экзамен и получить согласие на занятие судейской должности от соответствующей квалификационной коллегии судей.
3. Интегрированность в систему судебной власти: каждый суд является элементом судебной системы, которая обеспечивает распределение дел между судами в зависимости от их характера, сложности и субъектов. Каждый из судов, входящих в судебную систему, полномочен рассматривать определенный круг дел, отнесенных законом к его компетенции.
4. Особый порядок реализации судом своих полномочий, имеющий целью обеспечить законное и обоснованное разрешение правовых споров, отнесенных к его компетенции. Этот порядок выражается в конкретной процессуальной форме, называемой судопроизводством, и устанавливается соответствующим кодифицированным актом, например ГПК РФ, УПК РФ, КАС РФ. Порядок судопроизводства основан на строгой регламентации всех действий, которые совершаются в суде при подготовке к рассмотрению и рассмотрении дел, отнесенных к его компетенции. Суд как орган правосудия в силу ст. ст.
46 - 52, 118, 120 и 123 Конституции РФ должен обеспечивать в судебном разбирательстве соблюдение требований процессуальной формы, необходимых для вынесения правосудного, т.е. законного, обоснованного и справедливого, решения по делу, и принимать все необходимые меры к устранению препятствующих этому обстоятельств.
5. Осуществление полномочий в пределах юрисдикции, определенной законом. Юрисдикция суда может распространяться: а) на административно-территориальные образования (район, город, область); б) структурные образования вооруженных сил (военный округ, флот, гарнизон); в) судебный округ; г) судебный участок.
6. Осуществление судебной власти в определенном судебном составе. В законе определяется, в каком составе должно быть рассмотрено то или иное дело - единолично либо коллегиально. Независимо от того, в каком составе рассматривается то или иное конкретное дело, решение по нему принимает суд как орган судебной власти. Оно подлежит обязательному исполнению всеми и повсеместно, наравне с законом.
Таким образом, суд - это государственный орган, осуществляющий правосудие в конкретном судопроизводстве, т.е. реализующий судебную власть при рассмотрении и разрешении конкретного дела по существу в судебном разбирательстве. Конституция РФ устанавливает четыре формы осуществления судебной власти учрежденными в ней судами, т.е. четыре судопроизводства - гражданское, уголовное, административное и конституционное. Так, в порядке гражданского судопроизводства правосудие осуществляется в общих судах (ст. 5 ГПК РФ), арбитражных судах (ст. 28 АПК РФ) и военных судах. Все эти суды, действующие в порядке гражданского судопроизводства и реализующие правосудие по гражданским делам, не могут не являться органами гражданского правосудия.
Соответственно, любой судебный орган, уполномоченный законом на рассмотрение и разрешение административного дела по существу в административном судопроизводстве, может быть определен как орган административного правосудия. Исходя из КАС РФ суд как орган административного правосудия - это по общему правилу любой суд общей юрисдикции, рассматривающий административное дело по существу и выносящий решения, предусмотренные административно-процессуальным законом.
Общий суд как орган административного правосудия выступает в роли суда общей административной юрисдикции. Это означает, что он вправе рассматривать любые административные дела (ст. 17 КАС РФ), за исключением тех, которые отнесены к юрисдикции специализированных судов - конституционных, арбитражных и военных. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды в соответствии с Конституцией РФ действуют в рамках
собственной процессуальной формы - конституционного судопроизводства. Соответственно, при разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, они выступают как органы конституционного, а не административного правосудия.
Арбитражные и военные суды не имеют собственной процессуальной формы и при разрешении отнесенных к их компетенции административных дел действуют как суды, реализующие административное судопроизводство (ст. 29 АПК РФ; ч. 4 ст. 1 и ст. 18 КАС РФ). Они осуществляют административное правосудие в порядке специализированной юрисдикции по административным спорам с особым субъектным составом. В этом случае они также выступают как органы административного правосудия.
Таким образом, органы административного правосудия в современной России подразделяются на два вида:
1) органы административного правосудия общей административной юрисдикции, в роли которых выступают общие суды в процессе реализации административного судопроизводства и разрешения административных дел. Эти суды вправе рассматривать любые административные дела, если они прямо не отнесены законом к компетенции других судов, действующих в рамках судебной системы;
2) органы административного правосудия специальной административной юрисдикции, которые представлены специализированными судами - арбитражными и военными. Административная юрисдикция этих судов имеет более узкое значение по сравнению со специализированной экономической и военной юрисдикциями, для осуществления которых эти суды были созданы.
Понятие "орган административного правосудия" (общей и специальной административной юрисдикции) является более широким по сравнению с понятием "административный суд". Оно охватывает все суды, наделенные полномочиями по отправлению правосудия по административным спорам в порядке административного судопроизводства. Термином "административные суды" в отечественной литературе обозначается особый вид судов наряду с обычными (общей компетенции и специализированные), которые осуществляют административное правосудие. Считается, что система и принципы внутренней организации и деятельности административных судов те же, что и у обычных судов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Российская юридическая энциклопедия. М.: Инфра-М, 1999. С. 25.
Вместе с тем принципиальное отличие административных судов как особых органов административного правосудия от иных судов, также осуществляющих административное правосудие, состоит в их специальной организационной обособленности по предмету судебного разбирательства, каковым является административный спор. Они могут структурно обособляться вне судов общей юрисдикции в рамках судебной системы в целом (как, например, в Германии) либо в рамках судов общей юрисдикции (как, например, в Испании). При этом оба варианта предполагают возможность подразделения административной юрисдикции этих судов на общую и специализированную административные юрисдикции. Соответственно, сами эти суды могут подразделяться на административные суды общей административной юрисдикции и административные суды специальной административной юрисдикции (финансовые, социальные, налоговые и т.д.).
В контексте мирового опыта правового регулирования организационной структуры административной юстиции следует различать понятия административного суда в строгом, собственном смысле слова и в широком смысле.
Административный суд в строгом значении слова - это специализированный, структурно обособленный орган административного правосудия, предназначенный для разрешения в специальной административно-процессуальной форме только административно-правовых споров различных категорий. Возможность создания именно таких судов допускает ст. 26 Закона о судебной системе. Именно такие суды создавались и определенное время функционировали в России в соответствии с Положением о судах по административным делам от 30 мая 1917 г., принятым Временным правительством. Система таких органов административного правосудия предусматривалась и законопроектом "О федеральных административных судах в Российской Федерации", внесенным в Государственную Думу РФ Верховным Судом РФ и принятым ею в первом чтении 22 ноября 2000 г. <1>.
--------------------------------
<1> Законопроект включал в себя 18 статей. Система федеральных административных судов должна была состоять из судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, федеральных окружных административных судов, судебных коллегий по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, межрайонных административных судов. В силу ряда субъективных и объективных причин в целом достаточно хорошо продуманный законопроект не получил дальнейшего продвижения.
Понятие "административный суд" в широком смысле, исходя из мирового опыта, может охватывать как административные суды в строгом смысле слова, так и иные суды, включая суды общей юрисдикции, наделенные полномочиями по осуществлению административного правосудия.
Общие суды в роли административного суда могут выступать, заседая в качестве суда по административным делам. В такой роли они могут представать в двух случаях:
а) когда общий суд при рассмотрении административных дел преобразуется в административный в соответствии с предписаниями закона. Общий суд, рассматривая административные вопросы, согласно прямому указанию закона выступает как административный суд общей юрисдикции. Такой порядок предусмотрен, например, законодательством Израиля, Молдовы, Болгарии, Иордании и ряда других стран. Так, в соответствии со ст. 3 КАС Украины "административный суд - суд общей юрисдикции, к компетенции которого настоящим Кодексом отнесены рассмотрение и решение административных дел". При этом административными судами на основании п. п. 5 и 6 разд. VII "Заключительные и переходные положения" КАС Украины следует считать также местные и апелляционные хозяйственные суды, которые временно осуществляют административное судопроизводство;
б) когда закон не предусматривает подобной трансформации общего суда в административный, но наделяет его административной юрисдикцией наряду и наравне с гражданской и уголовной. В этом случае при рассмотрении
административных дел общий суд de facto может выступать как административный; точно так же, как при рассмотрении уголовных дел, он предстает как уголовный, а при разбирательстве гражданских дел - как гражданский.
Таким образом, организационная структура административной юстиции может включать не только специальные административные суды, но и общие суды, наделенные полномочиями осуществлять в порядке административного судопроизводства административное правосудие по административным спорам.
5.4. Система органов административного правосудия в России
Специфика организационной структуры административной юстиции в современной России состоит в том, что она включает в качестве своих базовых элементов судебные органы общей юрисдикции, наделенные полномочиями осуществлять административное правосудие в порядке административного судопроизводства. В эту систему следует включать также арбитражные и военные суды, к компетенции которых отнесено рассмотрение и разрешение административных дел в порядке административного судопроизводства. Все эти суды, действующие в процессе разрешения административных дел как органы административного правосудия, вполне можно рассматривать в качестве административных судов в широком смысле слова.
В соответствии со ст. 118 Конституции РФ порядок реализации юрисдикции общих судов и, соответственно, порядок их деятельности дифференцированы на четыре формы судопроизводства. Однако в организационном плане эти суды образуют единую целостную систему, которая характеризуется единством целей, задач, принципов построения и деятельности и возглавляется одним общим для всех Верховным Судом РФ. Система общих судов России - это нормативно упорядоченный и структурированный комплекс взаимосвязанных судов разных уровней, который строится на принципах территориальности и специализации и обеспечивает осуществление гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Эта система является частью общей судебной системы России и представляет собой целостный механизм, все звенья которого связаны между собой точно определенной в законе компетенцией. Характерными чертами организационного построения системы судов общей юрисдикции являются:
а) иерархическая, ступенчатая организационная структура, в основе которой лежит принцип территориальности. В соответствии с этим принципом звенья судебной системы организуются и функционируют с учетом федеративного и административно-территориального деления страны. Соответственно, система общих судов РФ включает федеральные суды и суды субъектов РФ. Федеральные суды возглавляются Верховным Судом РФ и включают федеральные суды в субъектах РФ, к которым относятся верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды. Федеральные суды общей юрисдикции в субъектах РФ следует отличать от общих судов субъектов РФ, к которым относятся мировые судьи;
б) внутренняя специализация, в соответствии с которой элементы системы общих судов выделяются и структурируются:
- по предметному критерию, в зависимости от особого характера правового спора (конфликта);
- по субъектному критерию, в зависимости от группы населения, на которую распространяется судопроизводство, т.е. в зависимости от субъектного состава сторон правового конфликта;
- по смешанному - субъектному и объектному критерию.
Принцип специализации в построении системы судов общей юрисдикции осуществляется в двух формах:
- по ее видам с образованием относительно автономных систем специализированных судов (отраслевая специализация);
- путем специализации структурных подразделений - коллегий, составов и судей в пределах одного суда.
Для отраслевой специализации характерен учет особенностей рассмотрения той или иной категории судебных дел в форме создания организационно обособленных специализированных судов и специальных отраслей судопроизводства. В рамках системы общих судов выделяются два вида организационно обособленных судебных структур - военные суды и арбитражные суды. Закон о судебной системе предусматривает создание специализированных федеральных судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских и административных дел.
Специализация в пределах одного суда как отдельно взятого органа системы общих судов может иметь место не только в обычном общем суде, но и в специализированных судах, входящих в эту систему. Суды общей юрисдикции состоят из подразделений - судебных коллегий и составов, которые специализируются на рассмотрении отдельных категорий дел. Так, в составе Верховного Суда РФ действует Судебная коллегия по административным делам. Аналогичные коллегии предусмотрены в судах среднего звена - в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа.
Все эти коллегии выступают как органы административного правосудия. Они вполне могут быть обозначены в широком смысле слова как административные суды общей административной юрисдикции. В Испании, например, такого рода коллегии внутри общего суда рассматриваются в качестве звеньев системы административных судов общей административной юрисдикции, которая на уровне нижнего звена представлена институтом административных судей, выделенным по принципу отраслевой специализации. В России внутри системы общих судов эти коллегии не образуют четко структурированной иерархической специализированной подсистемы, но закладывают основы отраслевой специализации по вопросам общей административной юрисдикции.
В федеральных районных судах начала внутренней специализации формально и практически отсутствуют. Судьи этих судов рассматривают все отнесенные к их компетенции гражданские, административные и уголовные дела, вне какой-либо четко установленной специализации. Тем не менее и в этом случае районный суд при разрешении административных дел в порядке административного судопроизводства выступает в качестве органа административного правосудия.
В арбитражных судах функционируют специализированные подразделения - коллегии и составы, рассматривающие дела, вытекающие из гражданских и административных правоотношений. Так, закон предусматривает, что в арбитражном
суде субъекта РФ могут быть образованы судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. Рассматривая эти дела, судебные коллегии выступают в качестве суда первой инстанции. Судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений, образуются в арбитражном апелляционном суде и арбитражном суде округа. Рассматривая эти споры в порядке административного судопроизводства (ст. 29 АПК РФ), данные коллегии, по сути дела, выступают как органы административного правосудия и специальные административные суды внутри специализированных арбитражных судов.
Принцип специализации при построении судебной системы в современной теории судебного права рассматривается как один из факторов обеспечения права на правосудие, поскольку это требование связано с необходимостью рассмотрения дела компетентным судом. Компетентный суд - это суд, который не только уполномочен и обязан осуществить правосудие в полном объеме с вынесением законного решения по существу, но и профессионализм которого не вызывает сомнений у лица, обращающегося к нему за защитой нарушенного права. Таким образом, дифференцированная по принципу специализации система судов обеспечивает при всех прочих равных условиях более высокий уровень доступа к эффективному и качественному правосудию.
В основу упорядочения организационных связей внутри системы судов общей юрисдикции положено деление судов на звенья. Звено судебной системы - это совокупность однотипных судов, имеющих похожую организационную структуру и одинаковые полномочия.
Органы административного правосудия в системе общих судов, как и гражданские суды общей юрисдикции, подразделяются на суды трех звеньев (уровней):
- нижнее (основное) звено - районные суды. Значение районных судов как основного звена обусловлено их широкой компетенцией по осуществлению административного правосудия и объемом работы, который они фактически выполняют. Эти суды рассматривают все административные дела, кроме тех, которые в соответствии с законом относятся к компетенции других судов. Суд этого уровня действует в каждом районе или городе, не имеющем районного деления, в Москве - в административных округах. Возможна организация одного такого суда на район и город или на район и города, находящиеся на территории данного района. Возможно создание межрайонных судов с учетом объема работы и других факторов. Порядок организации судов этого уровня установлен Законом о судебной системе;
- среднее звено - верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа (в отдельных случаях - судебные коллегии по административным делам, созданные в этих судах в соответствии с распоряжением Президента РФ). Эти суды субъектов РФ составляют второе (среднее) звено судебной системы судов общей юрисдикции и имеют одинаковые полномочия по административным делам и структуру. Суды среднего звена действуют в качестве суда любой из инстанций, предусмотренных КАС РФ. Если суд субъекта РФ выступает в качестве суда первой инстанции, в нем образуются судебные составы;
- высшее звено - Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, которая в качестве суда первой инстанции рассматривают административные дела особой важности. Из числа судей этой коллегии, как и других судебных коллегий Верховного Суда, формируются судебные составы, которые возглавляют председатели судебных составов, назначаемые на должность Председателем Верховного Суда сроком на три года. Один и тот же судья может быть назначен на должность председателя судебного состава соответствующей судебной коллегии неоднократно.
В подсистеме военных судов, входящих в систему общих судов, основное звено составляют гарнизонные военные суды, среднее звено - окружные (флотские) военные суды и высшее звено - Военная коллегия Верховного Суда РФ. При рассмотрении административных дел в порядке административного судопроизводства они также выступают как органы административного правосудия.
В состав подсистемы арбитражных судов входят: основное звено - арбитражные суды субъектов РФ, среднее звено - арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды) - Судебная коллегия по экономическим делам Верховного Суда РФ. Действующие в составе арбитражных судов субъектов РФ, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов округов судебные коллегии по спорам, возникающим из административных правоотношений, при рассмотрении этих споров в порядке административного судопроизводства выступают как органы административного правосудия.
Различные звенья судов по отношению друг к другу в судебной системе обозначаются как "нижестоящие" и "вышестоящие". Это указывает на различия в объеме и характере их полномочий. Вместе с тем организационная структура судебной системы отличается от системы органов исполнительной власти тем, что ее звенья не находятся в административной подчиненности. Вышестоящий суд не вправе вмешиваться в деятельность нижестоящего суда по рассмотрению подсудных ему дел. В пределах своей компетенции все звенья судебной системы действуют самостоятельно и независимо. Взаимодействие между ними происходит только в процессуальной форме (например, в форме кассационного пересмотра административного дела).
Понятие "звено" характеризует организационные связи и место суда в судебной системе в связи с деятельностью на конкретной территории. Функциональные связи судов в судебной системе определяются понятием "инстанция".
Судебной инстанцией принято считать суд или его структурное подразделение, выполняющие ту или иную функцию административного правосудия исходя из целей разбирательства административного дела. В этом смысле различают рассмотрение дел в первой инстанции, разбирательство дел в апелляционной, кассационной инстанциях и пересмотр дел в порядке надзора. Основное назначение инстанционности - обеспечение законности и обоснованности принимаемых решений, устранение допускаемых нарушений закона, восстановление справедливости.
Судами первой инстанции называются такие суды (или их структурные подразделения), которые рассматривают в судебных заседаниях отнесенные к их компетенции административные дела и уполномочены принимать решения по существу дела. В отношении административных дел судами первой инстанции могут быть все суды общей юрисдикции в пределах предоставленных им полномочий. Арбитражные суды округов и арбитражные апелляционные суды не уполномочены отправлять правосудие в первой инстанции, т.е. не могут выступать в качестве суда первой инстанции.
Апелляционные суды представляют собой такие судебные учреждения или их структурные подразделения, которые проверяют правильность вынесенных судами первой инстанции решений в форме повторного судебного
разбирательства данного дела по правилам административного судопроизводства в суде первой инстанции с исследованием доказательств и постановлением нового решения, которое является окончательным либо подтверждает правильность ранее вынесенного судебного акта.
В качестве апелляционного суда по административным делам согласно ст. 296 КАС РФ могут выступать:
1) верховный суд республики, краевой, областной и иной суд среднего звена, окружной (флотский) военный суд - на решения районных судов или решения гарнизонных военных судов;
2) Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ - на решения судов среднего звена, принятые ими в первой инстанции;
3) Судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда РФ - на решения окружных (флотских) военных судов, принятые ими в первой инстанции;
4) Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ - на решения по административным делам Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда РФ и Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ, принятые ими в первой инстанции.
Кассационный суд (суд кассационной инстанции) - это вышестоящий суд, рассматривающий дела о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений по обращениям лиц, участвующих в деле, и других лиц, если их права, свободы и законные интересы были нарушены судебными актами, а также по представлениям с административным делом, заявленным прокурором (ст. 318 КАС РФ).
В качестве суда кассационной инстанции могут выступать:
1) по кассационным жалобам на вступившие в законную силу решения и определения районных судов, на апелляционные определения судов среднего звена - соответственно президиумы судов среднего звена;
2) по кассационным жалобам на вступившие в законную силу решения и определения гарнизонных военных судов, на апелляционные определения окружных (флотских) военных судов - президиум окружного (флотского) военного суда;
3) по жалобам на вступившие в законную силу решения и определения районных судов, принятые ими в первой инстанции, если эти решения и определения были обжалованы в президиум суда среднего звена; на апелляционные определения судов среднего звена, в том числе когда суд апелляционной инстанции оставил без изменения решение суда первой инстанции, но привел новые мотивы в обоснование принятого судом первой инстанции решения, с которыми заявитель не согласен; на постановления президиумов судов среднего звена - Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ;
4) по жалобам на вступившие в законную силу решения и определения гарнизонных военных судов, если указанные судебные акты были обжалованы в президиум окружного (флотского) военного суда, на постановления президиумов окружных (флотских) военных судов, на апелляционные определения окружных (флотских) военных судов - Судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда РФ.
Кассационные жалоба, представление с административным делом, рассматриваемые в кассационном порядке в президиуме соответствующего суда, докладываются председателем суда, его заместителем или по их поручению иным членом президиума либо ранее не участвовавшим в рассмотрении административного дела другим судьей этого суда. В соответствующих коллегиях Верховного Суда РФ кассационные жалоба, представление с административным делом докладываются одним из судей, участвующих в рассмотрении данного административного дела.
Суд надзорной инстанции - это Президиум Верховного Суда РФ, осуществляющий в судебном заседании пересмотр в порядке надзора вступивших в законную силу судебных актов, указанных в ч. 2 ст. 332 КАС РФ, по жалобам лиц, участвующих в деле, и других лиц, если их права, свободы и законные интересы нарушены этими судебными актами, а также по представлению с административным делом, заявленному прокурором.
Суды по пересмотру судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам - это суды или их структурные подразделения, в установленном законом порядке проверяющие правильность вступивших в законную силу судебных постановлений в связи с появлением новых обстоятельств, которые не были известны суду, рассмотревшему дело. В качестве таких судов согласно ст. 345 КАС РФ могут выступать:
а) суд первой инстанции, принявший судебный акт;
б) суд, изменивший судебный акт или принявший новый судебный акт, производит пересмотр по новым или вновь открывшимся обстоятельствам судебных актов апелляционной, кассационной или надзорной инстанции, которым изменен обжалованный судебный акт или принят новый судебный акт.
Таким образом, все суды общей юрисдикции, действуя в качестве органов административного правосудия, объединяются в единую, четко структурированную централизованную систему, установленную Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Компетенция и порядок организационных и функциональных связей каждого элемента этой системы также четко определены законом, что обеспечивает стабильную институциональную основу для осуществления судами административного правосудия.
5.5. Правовой статус судьи, осуществляющего административное правосудие
Судья - это должностное лицо, наделенное полномочиями судебной власти, входящее в состав суда и осуществляющее правосудие. Согласно Закону о статусе судей 1992 г. (ст. 1) судьей называется лицо, которое в конституционном порядке наделено полномочиями осуществлять правосудие, является носителем судебной власти и исполняет свои обязанности на профессиональной основе.
Все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом независимо от того, в составе какого суда они
осуществляют свои полномочия и какое звено судебной системы они представляют. Между собой они различаются только компетенцией, т.е. юрисдикционными полномочиями по определенным предметам ведения. Различие по объему компетенции и виду юрисдикции не нарушает общего принципа единого статуса. Каждый судья - полноправный носитель судебной власти в пределах предоставленных ему полномочий, при исполнении своих обязанностей решения принимает самостоятельно, подчиняясь только Конституции РФ и закону.
Единство статуса означает равенство всех судей внутри судейского сообщества. В равной мере на них распространяются меры государственной защиты, гарантии независимости и недопустимость вмешательства в их деятельность, материальное обеспечение и социальная защита. Присвоение судье квалификационного класса в зависимости от занимаемой должности и стажа работы не означает изменения его статуса относительно других судей как носителей судебной власти.
Характеристика статуса судей, осуществляющих административное правосудие, должна исходить из этого установленного законом принципиального правила о единстве статуса для всех судей в Российской Федерации независимо от того, в каком суде они работают.
Единство статуса судей РФ обеспечивается:
- независимостью, самостоятельностью судей и недопустимостью вмешательства в их деятельность;
- несменяемостью судей;
- неприкосновенностью судей;
- мерами правовой и социальной защиты судей;
- деполитизацией судей.
Провозглашая единство статуса судей в Российской Федерации, судоустройственное законодательство допускает отдельные особенности правового положения различных категорий судей в рамках единого статуса российского судьи, конституционная основа которого сформулирована в ст. ст. 10, 119 - 122, 124 и 128 Конституции РФ. Статья 3 Закона о судебной системе определяет единство статуса судей как фактор, обеспечивающий единство российской судебной системы.
Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о специфике статуса судьи, в своем Постановлении указал, что правила, при которых за лицом сохраняется принадлежность к судейскому сообществу, являются едиными <1>. Таким образом, он конкретизировал правовую категорию "статус судей" с позиции ее единства.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 февраля 2002 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 15 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О статусе судей в Российской Федерации", статьи 2 Федерального закона от 21 июня 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и части первой статьи 7 Федерального закона от 10 января 1996 года "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан - судей и судей в отставке" // СПС "КонсультантПлюс".
Международно-правовые акты, признаваемые Российской Федерацией, например, такие как: Европейская хартия о законе о статусе судей <1> и Рекомендация N R (94) 12 Комитета министров государствам - членам Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей <2>, также исходят из единства статуса судей. При этом они не содержат прямого запрета для формирования национальными законодательствами самостоятельных статусов отдельных категорий судей.
--------------------------------
<1> Европейская хартия о законе о статусе судей (Лиссабон, 10 июля 1998 г.). URL: http://www.pravoteka.ru/pst/41/20029.html.
<2> Рекомендация N R (94) 12 Комитета Министров государствам - членам Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей (принята Комитетом Министров 13 октября 1994 г.) // http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_44524.html.
Единство статуса судей не означает абсолютного тождества их правового положения. Если понимать единство статуса судей как тождественность, одинаковость их правового положения, то следует признать, что в логическом плане формула "Все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией", которую использует отечественный законодатель в ст. 12 Закона о судебной системе, содержит внутреннее противоречие. При таком подходе признание различий в полномочиях и компетенции судей, а также особенностей правового положения отдельных категорий судей не согласуется с утверждением о единстве их правового статуса.
Единство статуса судей как принцип, призванный обеспечить единство судебной системы России, не исключает различий в правовом положении судей отдельных категорий, поскольку у них свои сферы деятельности и свой круг юрисдикционных полномочий. Так, не может быть полного тождества в статусе судей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, военного и общегражданского судов и т.д. Такие различия возможны, если они устанавливаются законом, а не являются прихотью какого-либо должностного лица.
Единство судейского статуса - это не тождественность статусов судей различных категорий. Оно характеризует устойчивую общность базовых принципов, определяющих правовое положение судьи, распространяющихся на всех судей и предполагающих равенство исходных основ их статуса.
Формулировка "Все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией" предполагает, что все судьи независимо от того, являются они судьями Верховного Суда,
районного либо специализированных судов:
- осуществляют правосудие от имени Российской Федерации;
- выполняют свои обязанности на постоянной основе;
- являются носителями судебной власти;
- при осуществлении судебной власти в любой форме судопроизводства обладают независимостью, неприкосновенностью и необходимым объемом полномочий, соответствующих месту судьи в судебной системе.
Таким образом, единство правового статуса судей не исключает возможность наделения их различным объемом полномочий и разной компетенцией в зависимости от вида судебного звена и конкретного суда в судебной системе, т.е. наличием некоторых различий в правовом положении судей различных видов судов (например, судей судов общей юрисдикции, судей военного суда, судей арбитражных судов). При этом специализация судьи в рамках какого-либо вида юрисдикции (например, гражданской, административной или уголовной) в общем, арбитражном или военном суде никоим образом не влияет на его правовой статус. Отдельные особенности статуса судьи могут быть обусловлены только его принадлежностью к суду конкретного вида - общему или специализированному.
Так, в странах, где существуют самостоятельные системы специализированных административных судов, статус административных судей может иметь определенные, но незначительные отличия, касающиеся в первую очередь требований к кандидатам на замещение должности судьи. В частности, в ФРГ статус судей судов всех видов юрисдикции определяется Законом о судьях. Этот Закон подразделяет профессиональных судей на три основные группы; непосредственно судья; судья, проходящий испытательный срок; судья по поручению. Закон об административных судах помимо этих категорий судей вводит также должность судьи по совместительству, который является одновременно судьей административного суда и преподавателем права в каком-либо высшем учебном заведении. В отдельных странах к кандидатам на должность административного судьи могут предъявляться особые требования, касающиеся обязательного наличия у него опыта работы в административном аппарате государственной власти.
В истории российского законодательства об административной юстиции тому имеются свои примеры. Так, в соответствии со ст. 8 Положения о судах по административным делам от 30 мая 1917 г., утвержденного Временным правительством, на должности товарища (заместителя) председателя суда и административных судей (как окружных, так и уездных) могли назначаться только лица, получившие высшее образование и обладавшие достаточным административным опытом либо удовлетворяющие установленным в законе требованиям для назначения на должность товарища председателя или члена окружного суда <1>.
--------------------------------
<1> Положение "О судах по административным делам" // Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917.
N 127. Ст. 692.
Проект ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации", внесенный в Государственную Думу РФ Верховным Судом РФ и принятый ею 22 ноября 2000 г. в первом чтении, полностью исходил из принципа единства статуса судей. Он не содержал нормативных положений, устанавливающих какие-либо особенности, касающиеся статуса административных судей.
Итак, в Российской Федерации все судьи независимо от того, какую юрисдикцию они осуществляют, обладают единым статусом. Этот статус закреплен на национальном и международном уровнях как фундаментальное условие осуществления правосудия и права каждого на получение квалифицированной и эффективной судебной защиты. Так, Европейская хартия о статусе судей (1998 г.) указывает, что целью статуса судей является обеспечение компетентности, независимости и беспристрастности, которых каждый гражданин вправе ожидать от судебных инстанций и от каждого судьи, которому доверена защита его прав. Единый статус определяет правовое положение судьи в первую очередь как носителя судебной власти.
В его содержание включаются такие элементы:
1) права, обязанности и властные полномочия;
2) гарантии (правовые, организационные, материальное обеспечение, социальные);
3) ответственность судьи (дисциплинарная, уголовная, административная).
Права и обязанности, характеризующие единый статус судей, могут быть подразделены на три основные группы:
- права и обязанности, связанные с получением статуса судьи и вхождением в должность (т.е. с его инвеститурой);
- права и обязанности судей, гарантирующие им возможность независимого осуществления своих юрисдикционных полномочий;
- права и обязанности, обеспечивающие участие судей в судейском самоуправлении.
В свою очередь, все права судей могут быть подразделены на два вида: а) статусные и б) процессуальные.
Статусные права судей выражают их особое правовое положение в государстве как непосредственных носителей судебной власти. В круг этих прав, в частности, входят: право на личную и имущественную неприкосновенность, право на несменяемость, право на отставку, право на социальную и правовую защиту, право на льготы по жилищно-коммунальному, транспортному и другим видам обслуживания, право на отдых, право на свободный выбор дополнительной педагогической, научной и другой оплачиваемой творческой деятельности, право на обучение и повышение квалификации, другие права, предусмотренные действующим законодательством.
В число статусных прав судьи входят не только его особые социальные права как носителя судебной власти, но и
широкий круг гражданских прав, использование которых обусловлено особенностями его правового положения. Дело в том, что специфика судебной деятельности и статуса судьи предполагает наличие у него высокого уровня профессионализма и особых морально-этических качеств. Эти требования не исключают возможность реализации судьей гражданских прав, однако таким образом, чтобы не умалялись достоинство и авторитет ни данного судьи в частности, ни судебной власти в целом (Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г. N 310-О).
Процессуальные права судьи - это властные полномочия судьи, которыми он наделен для эффективного отправления правосудия. В их число входят такие права, как, например, право:
- исследовать доказательства, задавать вопросы сторонам, свидетелям и другим допрашиваемым лицам, принимать решения по существу дела, заявленным ходатайствам и отводам и т.п.;
- принимать необходимые меры для нормального хода судебного заседания и руководства им;
- требовать от отдельных должностных лиц и граждан исполнения распоряжений, связанных с осуществлением возложенных на них обязанностей;
- вносить представления в государственные органы, общественные объединения и должностным лицам об устранении нарушений закона или причин и условий, способствовавших совершению правонарушений;
- запрашивать информацию от государственных и общественных органов, научных учреждений и информационных центров;
- ставить на обсуждение советов и конференций судей вопросы, представляющие интерес для судейского сообщества;
- вносить непосредственно в Верховный Суд РФ предложения о даче разъяснений, касающихся применения законодательства, и др.
Обязанности судьи содержат установленные нормами права требования к его должному поведению. Невыполнение или ненадлежащее выполнение судьей этих требований может привести к изменениям в его правовом положении или даже к потере им статуса носителя судебной власти. Судья как представитель судебной власти:
- обязан неукоснительно соблюдать Конституцию РФ и другие законы;
- при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях обязан избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности;
- не вправе быть депутатом, третейским судьей, арбитром, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности;
- не допускать публичных высказываний по вопросу, касающемуся предмета рассмотрения в суде, а также разглашать сведения, отнесенные законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с осуществлением полномочий судьи;
- обязан обеспечивать охрану прав и свобод граждан, их чести и достоинства, интересов общества, высокую культуру и воспитательное воздействие правосудия, быть справедливым и гуманным;
- обязан участвовать в изучении и обобщении судебной практики, работе по повышению уровня правовых знаний работников аппарата суда;
- проходить квалификационную аттестацию и повышать свой профессиональный уровень;
- судья не вправе нарушать тайну совещания в совещательной комнате и разглашать сведения, которые стали ему известны в ходе закрытого судебного заседания;
- добросовестно исполнять свои профессиональные обязанности и принимать все необходимые меры для своевременного рассмотрения дел и материалов;
- ежегодно представлять сведения о своих доходах и доходах членов его семьи и др.
Профессиональная деятельность судьи в соответствии с Кодексом судейской этики может включать в себя два вида обязанностей:
а) исполнение обязанностей по судебному разбирательству дела и принятию решения;
б) обязанности при выполнении других задач и полномочий, в том числе организационно-распорядительного характера, имеющих отношение к деятельности суда (например, полномочия в отношении других судей или работников суда как председатель или зампредседателя суда). При осуществлении административных полномочий судья обязан поддерживать высокий уровень профессиональной квалификации в сфере судебного администрирования и способствовать повышению эффективности исполнения служебных обязанностей другими судьями и работниками аппарата суда. При этом он не вправе допускать действия, ограничивающие независимость судей, оказывать давление на них, а также использовать иные методы административного воздействия, имеющие целью повлиять на деятельность судей по отправлению правосудия.
Неотъемлемым элементом правового статуса судьи являются государственные гарантии, среди которых важнейшее значение имеют гарантии его независимости.
Согласно ст. 9 Закона о статусе судей независимость судьи обеспечивается:
- предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия;
- запретом под угрозой ответственности чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по отправлению правосудия;
- несменяемостью судьи: он не подлежит переводу на другую должность или в другой суд без его согласия, и его полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как по основаниям и в порядке, которые установлены федеральным законодательством;
- правом судьи на отставку;
- неприкосновенностью судьи, которая включает в себя неприкосновенность личности, неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему документов, багажа и иного имущества, тайну переписки и иной корреспонденции (телефонных переговоров, почтовых, телеграфных, других электрических и иных принимаемых и отправляемых судьей сообщений);
- системой органов судейского сообщества;
- предоставлением судье за счет государства мер правовой защиты, материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу.
Эти гарантии независимости судьи, включая предусмотренные законодательством меры по его правовой защите, материальному и социальному обеспечению, распространяются на всех судей РФ и не могут быть отменены и снижены иными нормативными актами РФ и субъектов РФ.
Процедура осуществления правосудия, предусмотренная законом, - одна из фундаментальных гарантий независимости судьи. Нормы процессуального законодательства, содержащиеся в ГПК РФ, УПК РФ, КАС РФ, АПК РФ, других федеральных законодательных актах, детально регламентируют правила осуществления уголовного, гражданского, административного и конституционного судопроизводства. Рассмотрение и разрешение судом различных категорий дел происходят в предусмотренной законом процессуальной форме - в форме судебного заседания с участием сторон и других субъектов процесса. Закон устанавливает такой порядок производства по рассматриваемым судами делам, который не позволяет кому-либо вмешиваться в судебную деятельность. Судья не обязан давать каких-либо объяснений по существу рассмотренных или находящихся в производстве дел, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных процессуальным законом.
Составным элементом правового статуса судьи является юридическая ответственность, которая может быть четырех видов: гражданско-правовая, административная, дисциплинарная и уголовная.
Гражданско-правовая ответственность судьи базируется на соответствующих нормах ГК РФ и п. 5.2 Европейской хартии о статусе судей, предусматривающих, что возмещение ущерба, понесенного вследствие незаконного решения или поведения судьи при исполнении им полномочий, обеспечивается государством.
Дисциплинарная ответственность судьи регулируется ст. 12.1 Закона о статусе судей, в которой указывается, что дисциплинарное взыскание может быть наложено за совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм Закона о статусе судей или положений Кодекса судейской этики). За совершение дисциплинарного проступка на судью может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения и досрочного прекращения полномочий судьи. Дисциплинарные взыскания принимаются Квалификационной коллегией судей (далее - ККС), к компетенции которой относится рассмотрение вопроса о прекращении полномочий этого судьи. При этом Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 июля 2011 г. N 19-П особо подчеркнул, что недопустимо привлечение судьи к дисциплинарной ответственности за судебную ошибку, если судья действовал в рамках судейского усмотрения и не допустил при этом грубых нарушений при применении норм материального и процессуального права, делающих невозможным продолжение осуществления им судейских полномочий.
Решение, принятое ККС субъектов РФ, может быть обжаловано в судебном порядке либо в Высшую квалификационную коллегию судей РФ (далее - ВККС РФ). Решения ВККС РФ и ККС субъектов РФ о приостановлении либо прекращении полномочий судей, привлечении их к дисциплинарной ответственности могут быть оспорены в Дисциплинарном судебном присутствии.
Административная ответственность судьи за административные правонарушения, предусмотренные КоАП РФ, возможна только по представлению Генерального прокурора и по решению коллегии из трех судей вышестоящего суда.
К уголовной ответственности судья как человек и как должностное лицо в принципе может быть привлечен по широкому спектру составов уголовно наказуемых деяний, в том числе за совершение им уголовно наказуемых деяний при осуществлении правосудия. Вопрос о возбуждении в отношении судьи уголовного дела решается Генеральным прокурором с согласия коллегии из трех судей вышестоящего суда и соответствующей квалификационной коллегии. Уголовное дело в отношении судьи по его требованию, заявленному до начала судебного разбирательства, должно быть рассмотрено только Верховным Судом РФ.
Если при рассмотрении вопросов о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу к административной ответственности, о производстве в отношении судьи оперативно-розыскных мероприятий или следственных действий суд либо квалификационная коллегия судей установили, что производство этих мероприятий или действий обусловлено позицией, занимаемой судьей при осуществлении им судейских полномочий, то они отказывают в даче согласия на их производство.
Судья, в том числе по истечении срока его полномочий, не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое решение, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении либо вынесении заведомо неправосудного решения.
Дата: 2018-09-13, просмотров: 1942.